競(jìng)爭(zhēng)中立政策與國(guó)企改革

摘 要 近年來(lái)，競(jìng)爭(zhēng)中立政策多次出現(xiàn)在國(guó)際談判中，引起了各國(guó)的關(guān)注，那么，競(jìng)爭(zhēng)中立政策究竟是什么，本文從不同角度分別闡釋了其概念、產(chǎn)生的原因和對(duì)我國(guó)的影響，并對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立政策當(dāng)前和未來(lái)的發(fā)展提出了幾點(diǎn)建議和思考。

關(guān)鍵詞 競(jìng)爭(zhēng)中立 政策 澳大利亞 原因 建議

作者簡(jiǎn)介：李軍，北京航空航天大學(xué)，研究方向：國(guó)際法。

中圖分類號(hào)：D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.068

一、競(jìng)爭(zhēng)中立政策的發(fā)展和實(shí)踐

“競(jìng)爭(zhēng)中立”，是從競(jìng)爭(zhēng)的角度要求政府在稅收、信貸、補(bǔ)貼等方面保持中立的態(tài)度，不能因?yàn)閲?guó)有企業(yè)所有權(quán)地位的不同而享有高于私營(yíng)企業(yè)的特權(quán)，比如，國(guó)有企業(yè)相對(duì)于私營(yíng)企業(yè)而言，可以享受稅收減免的優(yōu)惠，可以從政府那里獲得低利率貸款并得到擔(dān)保，可以直接獲得政府的資金補(bǔ)貼等等。

（一）競(jìng)爭(zhēng)中立政策的國(guó)內(nèi)法實(shí)踐

競(jìng)爭(zhēng)中立政策這一概念于20世紀(jì)90年代在澳大利亞最早被提出，出臺(tái)此項(xiàng)政策的初衷在于政府的干預(yù)已經(jīng)達(dá)到了扭曲市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的程度，即使在1993年開(kāi)始的國(guó)有企業(yè)公司化改革中也未能改善這種局面。因此，澳大利亞政府認(rèn)為有必要出臺(tái)一項(xiàng)新政策，使其競(jìng)爭(zhēng)秩序回歸到資源合理配置的原始狀態(tài)，競(jìng)爭(zhēng)中立政策應(yīng)運(yùn)而生。

不僅如此，特殊的制度和經(jīng)濟(jì)背景也加速了競(jìng)爭(zhēng)中立政策的產(chǎn)生。首先，澳大利亞是由六個(gè)獨(dú)立的州組成的聯(lián)邦制國(guó)家，各個(gè)州具有高度的自治權(quán)，每個(gè)州都擁有大量的公有制企業(yè)，從而造成了區(qū)域性壟斷。其次，這些公有制企業(yè)雖然占有大量的生產(chǎn)資料，卻生產(chǎn)出少量的產(chǎn)品，這種低效率的生產(chǎn)模式阻礙了澳大利亞的整體發(fā)展。因此，澳大利亞政府開(kāi)始重新審視國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)則，認(rèn)為有必要將競(jìng)爭(zhēng)中立政策納入到競(jìng)爭(zhēng)法體系當(dāng)中。

1995年，澳大利亞聯(lián)邦和各州、地區(qū)間達(dá)成了《競(jìng)爭(zhēng)原則協(xié)定》，《競(jìng)爭(zhēng)原則協(xié)定》開(kāi)頭第一條的第三、四、五款對(duì)“中立”都有所涉及。1996年，澳大利亞政府決定將較為嚴(yán)苛的競(jìng)爭(zhēng)中立措施納入到國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策之中，并在《聯(lián)邦競(jìng)爭(zhēng)中立政策聲明》第四頁(yè)中首次闡釋了競(jìng)爭(zhēng)中立的含義，澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)中立投訴辦公室則對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立的概念作了全面的解釋。聯(lián)邦競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)和生產(chǎn)力委員會(huì)則對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立進(jìn)行了細(xì)化。除此之外，澳大利亞政府還確立了國(guó)有企業(yè)是否符合競(jìng)爭(zhēng)中立原則的五大評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，分別為：公司化、稅收中立、借貸中立、政府監(jiān)管中立、投資回報(bào)率要求。

在適用范圍上，澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)中立政策適用較為廣泛，可以分為橫向和縱向兩個(gè)維度。在縱向上，競(jìng)爭(zhēng)中立政策排除了提供公共服務(wù)的國(guó)有企業(yè)的適用。在橫向上，競(jìng)爭(zhēng)中立政策適用于包括制造業(yè)、采礦業(yè)在內(nèi)的幾乎所有的產(chǎn)業(yè)部門。

為了保證競(jìng)爭(zhēng)中立的落地實(shí)施，澳大利亞國(guó)內(nèi)立法中的競(jìng)爭(zhēng)中立制度還包括一套長(zhǎng)效穩(wěn)固的監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)中立偏離的情況時(shí)，澳大利亞在聯(lián)邦層面設(shè)立了競(jìng)爭(zhēng)中立投訴辦公室，在各個(gè)州和地區(qū)層面上，交由獨(dú)立于政府部門的競(jìng)爭(zhēng)中立投訴機(jī)構(gòu)或財(cái)政部門負(fù)責(zé)處理，并通過(guò)公共聽(tīng)證、數(shù)據(jù)搜集等相關(guān)措施確認(rèn)國(guó)有企業(yè)是否偏離了競(jìng)爭(zhēng)中立政策。

（二）競(jìng)爭(zhēng)中立的國(guó)際規(guī)則實(shí)踐

從2009年起，經(jīng)濟(jì)與合作發(fā)展組織（OECD）就啟動(dòng)了對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立政策的研究，在OECD的研究報(bào)告中也明確了建立競(jìng)爭(zhēng)中立框架的目標(biāo)和運(yùn)行方式。OECD認(rèn)為，競(jìng)爭(zhēng)中立框架運(yùn)行的第一步是要求公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的存在，而后厘清不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的來(lái)源，并通過(guò)各種有效的方式促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)中立的實(shí)現(xiàn)。

美國(guó)與多個(gè)國(guó)家和地區(qū)簽訂了雙邊投資協(xié)定和自由貿(mào)易協(xié)定，并在投資范本中灌輸了競(jìng)爭(zhēng)中立政策。在高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)的TPP協(xié)定中也體現(xiàn)了對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立政策的推行，TPP中主要包括競(jìng)爭(zhēng)、跨境服務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等內(nèi)容，競(jìng)爭(zhēng)中立是競(jìng)爭(zhēng)議題的核心，但由于馬來(lái)西亞、新加坡、越南等TPP成員國(guó)家中存在大量的支柱性國(guó)有企業(yè)，因此遭到了此類國(guó)家的反對(duì)，這一政策的推行面臨著種種阻礙。此外，美國(guó)的產(chǎn)業(yè)界和政界也希望抓住此次機(jī)會(huì)，要求政府為民營(yíng)企業(yè)和國(guó)有企業(yè)提供同等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，這也成為美國(guó)力推此項(xiàng)政策的一個(gè)誘因。

二、美歐力推競(jìng)爭(zhēng)中立政策的原因

（一）限制新興經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展

競(jìng)爭(zhēng)中立政策討論的熱度從國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)移到國(guó)際，這并不必然意味著發(fā)軔于澳大利亞的競(jìng)爭(zhēng)中立政策與國(guó)際社會(huì)所認(rèn)為的競(jìng)爭(zhēng)中立政策在性質(zhì)上是完全相同的，澳大利亞之所以取得了顯著成效，是因?yàn)檎牟缓侠肀Ｗo(hù)已經(jīng)導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的高度萎靡，如果不盡快消除國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)之間扭曲競(jìng)爭(zhēng)的棘手問(wèn)題，勢(shì)必誘發(fā)更為嚴(yán)重的后果，所以，澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)中立政策的提出是改革的迫切需要。而美歐等國(guó)推行的競(jìng)爭(zhēng)中立政策卻另有其因。

在經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期，政府的干預(yù)使得我國(guó)經(jīng)濟(jì)展現(xiàn)出強(qiáng)大的抵抗能力并表現(xiàn)出迅猛發(fā)展的勢(shì)頭，這使得美歐國(guó)家在經(jīng)濟(jì)一蹶不振時(shí)期產(chǎn)生了極大的恐慌。在2016年7月公布的《財(cái)富》世界500強(qiáng)企業(yè)中，中國(guó)共有110家公司入榜，在世界前十大企業(yè)中，中國(guó)國(guó)有企業(yè)占據(jù)了三席。 聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展組織向全球公布的2016年《世界投資報(bào)告》指出，就中國(guó)而言，2015年中國(guó)外資流入量達(dá)1356億美元，總量居全球第三位，其中國(guó)有企業(yè)貢獻(xiàn)了相當(dāng)比例的投資量。同時(shí)，隨著“一帶一路”和國(guó)際產(chǎn)能合作的推進(jìn)，中國(guó)在發(fā)展中國(guó)家的投資也繼續(xù)保持高速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。因此，美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)疲軟時(shí)期開(kāi)始將焦點(diǎn)集中于迅猛發(fā)展的新興經(jīng)濟(jì)體上面，通過(guò)灌輸競(jìng)爭(zhēng)中立政策，達(dá)到限制新興經(jīng)濟(jì)體發(fā)展的目的。

（二）掌控國(guó)際規(guī)則的制定權(quán)

從近些年的經(jīng)濟(jì)情況來(lái)看，新興經(jīng)濟(jì)體發(fā)展迅猛，無(wú)論是資源類企業(yè)、制造業(yè)企業(yè)，還是主權(quán)財(cái)富基金，都展現(xiàn)出了強(qiáng)大的發(fā)展勢(shì)頭，原有的以美歐為主導(dǎo)的國(guó)際經(jīng)貿(mào)秩序受到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，國(guó)家資本主義的強(qiáng)勢(shì)來(lái)襲，使得國(guó)有企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)上獲得國(guó)家支持而處于競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)地位，而美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家主要以私營(yíng)企業(yè)為主導(dǎo)，自然處于弱勢(shì)地位。美國(guó)當(dāng)前的發(fā)展階段是適合貫徹競(jìng)爭(zhēng)中立政策的，但對(duì)于新加坡、中國(guó)等以國(guó)有企業(yè)為主體的新興經(jīng)濟(jì)體來(lái)說(shuō)是不利的。發(fā)達(dá)國(guó)家試圖在雙邊、多邊協(xié)議中植入競(jìng)爭(zhēng)中立政策，并將其推崇為國(guó)際通行的規(guī)則，希望掌控新一輪國(guó)際貿(mào)易秩序的制定權(quán)，打壓新興國(guó)家的積極發(fā)展態(tài)勢(shì)，扼殺他們參與國(guó)際治理的話語(yǔ)權(quán)。endprint

三、對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中立政策的思考與建議

（一）競(jìng)爭(zhēng)中立政策的引入應(yīng)符合自身發(fā)展特點(diǎn)

新加坡的公有制經(jīng)濟(jì)以“政聯(lián)公司”為主要形式，其份額超過(guò)60%，經(jīng)營(yíng)范圍涉及制造業(yè)、金融、運(yùn)輸和能源等。新加坡在發(fā)展初期，政府主要通過(guò)實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策先行于競(jìng)爭(zhēng)政策的戰(zhàn)略，這樣的方式培育了大量具有產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)有企業(yè)，在隨后的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，雖然市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)全面鋪開(kāi)，但是新加坡的國(guó)有企業(yè)即使沒(méi)有政府的扶植也能從容應(yīng)對(duì)。目前，新加坡的國(guó)有企業(yè)具有競(jìng)爭(zhēng)中立的鮮明特點(diǎn)。從其國(guó)有企業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，并不是所有的國(guó)有企業(yè)都要抵制競(jìng)爭(zhēng)中立政策，此項(xiàng)原則的適用是有其經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段特點(diǎn)的。

以美國(guó)郵政為例， 1970年《郵政重組法》中規(guī)定美國(guó)郵政服務(wù)享有特權(quán)，2007年郵政重組法修訂中規(guī)定允許將反壟斷法適用于此領(lǐng)域，從美國(guó)政府的收權(quán)到放權(quán)，中間也經(jīng)歷了將近四十年的時(shí)間，所以，這是每個(gè)國(guó)家發(fā)展必經(jīng)的階段，我們不可能苛求每個(gè)國(guó)家都能跨越此階段，直接跳躍到美國(guó)當(dāng)前的發(fā)達(dá)時(shí)期。

我國(guó)目前處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的攻堅(jiān)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展脆弱，不能為了迎合國(guó)際范圍內(nèi)同等標(biāo)準(zhǔn)的競(jìng)爭(zhēng)中立而放棄現(xiàn)階段合理的改革進(jìn)程。應(yīng)當(dāng)理性地認(rèn)識(shí)到，競(jìng)爭(zhēng)中立理念在全球的推行雖然具有共性，但在每個(gè)國(guó)家的實(shí)施又具有個(gè)性。所以，筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)是不適宜發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)中立政策的，但不排除未來(lái)不會(huì)將競(jìng)爭(zhēng)中立政策納入到競(jìng)爭(zhēng)法的規(guī)制范圍內(nèi)。

（二）對(duì)未來(lái)我國(guó)實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)中立政策的思考

1.明確我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中立政策的適用范圍

從適用的外部范圍來(lái)看，可以借鑒澳大利亞的做法，將規(guī)制范圍限定在從事商業(yè)活動(dòng)的國(guó)有企業(yè)。首先，對(duì)于完全商業(yè)化的國(guó)有企業(yè)應(yīng)適用競(jìng)爭(zhēng)中立政策。其次，對(duì)于既提供公共職能又從事商業(yè)活動(dòng)的國(guó)有企業(yè)，僅對(duì)商業(yè)活動(dòng)部分適用。最后，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)中立適用的例外情況也應(yīng)考慮在內(nèi)：承擔(dān)著公共職能的國(guó)有企業(yè)，不應(yīng)當(dāng)適用；中小型國(guó)有企業(yè)力量較弱，難以影響市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，也可以不適用。

2.設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行和監(jiān)督競(jìng)爭(zhēng)中立政策的推行

首先，確定國(guó)有企業(yè)分類監(jiān)管的范圍是執(zhí)行和監(jiān)督競(jìng)爭(zhēng)中立政策的第一步，可以借鑒法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。法國(guó)將國(guó)有企業(yè)分為壟斷性國(guó)有企業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)，政府采用收權(quán)的方式在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和設(shè)施的領(lǐng)域中進(jìn)行嚴(yán)格把控；在其他部門和領(lǐng)域中，對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理采用相對(duì)寬松的方式。對(duì)于壟斷性國(guó)有企業(yè)，不作審查和監(jiān)督。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)，應(yīng)設(shè)立不同賬戶區(qū)分商業(yè)活動(dòng)和非商業(yè)活動(dòng)的預(yù)算狀況，不能將國(guó)有企業(yè)社會(huì)公共職能的特權(quán)逾越到商業(yè)活動(dòng)領(lǐng)域，導(dǎo)致交叉補(bǔ)貼等問(wèn)題的出現(xiàn)。

其次，應(yīng)盡量回避國(guó)有企業(yè)內(nèi)部的監(jiān)督，設(shè)立專門的獨(dú)立于企業(yè)之外的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督。我國(guó)《反壟斷法》第9條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院設(shè)立反壟斷委員會(huì)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作”，因此，可以賦予反壟斷委員會(huì)執(zhí)行和監(jiān)督競(jìng)爭(zhēng)中立政策的權(quán)利，由反壟斷委員會(huì)對(duì)國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的來(lái)源進(jìn)行分析，并采取一定的措施，使國(guó)有企業(yè)回歸到公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中。

注釋：

財(cái)富中文網(wǎng).http：//www.fortunechina.com/fortune500/c/2016-07/20/content_266955.htm.

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