增強(qiáng)社區(qū)民主自治能力建設(shè)探析

摘 要 當(dāng)前我國城市基層民主政治建設(shè)情況正在發(fā)生較大的轉(zhuǎn)變，由通常簡單的行政管理逐步走向民主自治化進(jìn)程，推進(jìn)社區(qū)民主自治建設(shè)，發(fā)揮社區(qū)自身的自治功能等特點(diǎn)，是我國提高城市基層管理的客觀因素需要。如何解決社區(qū)從行政化傾向中轉(zhuǎn)變出來，有更多的時(shí)間和精力開展社區(qū)自治能力建設(shè)，是貫徹黨的十九大提出關(guān)于社會治理、保障民生、社會組織以及協(xié)商民主問題等論述的重要體現(xiàn)。

關(guān)鍵詞 社區(qū) 民主自治 社會 和諧穩(wěn)定性 建設(shè)

作者簡介：楊海明，中共漳州市薌城區(qū)委黨校，高級講師。

中圖分類號：D638 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.066

當(dāng)前，我國城市化進(jìn)程節(jié)奏加快，城市化進(jìn)程中的基礎(chǔ)模塊社區(qū)在加快城市化進(jìn)程方面逐步顯現(xiàn)出越來越重要的作用。社區(qū)是社會的基石，怎樣更好的服務(wù)居民群眾，是社區(qū)工作首要思考并落實(shí)的立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)，社區(qū)民主自治能力的建設(shè)事關(guān)社會的和諧穩(wěn)定，各級黨委政府及各有關(guān)部門務(wù)必重視社區(qū)建設(shè)，確實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，密切配合，齊抓共管，大力推進(jìn)我國當(dāng)前社區(qū)民主自治建設(shè)有利于社會和諧安定穩(wěn)定。

一、社區(qū)民主自治能力建設(shè)現(xiàn)狀

我國城市社區(qū)居民委員會是居民基層群眾性的自治組織，自我管理、自我教育、自我服務(wù)是城市社區(qū)的要素特點(diǎn)。進(jìn)入21世紀(jì)，我國正處于加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新的歷史起點(diǎn)，在黨的十九大精神的號召下，城市基層建設(shè)正在發(fā)生新的改革，社區(qū)自身所要承擔(dān)的社會服務(wù)及社會管理的任務(wù)更加繁重、維護(hù)社會穩(wěn)定的功能更加突出，居民對社區(qū)的服務(wù)要求更加迫切。但不少政府部門與社區(qū)之間還存在工作關(guān)系理不順、社區(qū)減負(fù)工作落實(shí)不到位、社區(qū)工作者隊(duì)伍人員經(jīng)常變動、隊(duì)伍素質(zhì)普遍較低、社區(qū)服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、工作經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)等問題，這些一定程度上影響了社區(qū)功能發(fā)揮積極作用，應(yīng)當(dāng)引起政府有關(guān)部門的足夠重視。

（一）社區(qū)居委會負(fù)擔(dān)仍然過重

一是協(xié)助工作任務(wù)多。福建省社區(qū)建設(shè)聯(lián)席會議辦公室關(guān)于印發(fā)《社區(qū)工作準(zhǔn)入指導(dǎo)目錄》的通知閩社辦〔2014〕1號文件中社區(qū)工作準(zhǔn)入指導(dǎo)目錄一規(guī)定：需社區(qū)協(xié)助完成的工作共61項(xiàng)，許多工作從協(xié)助轉(zhuǎn)變?yōu)橹髯?，最終成為主體責(zé)任單位納入相關(guān)單位考核中，還有一些未納入目錄的單位具體事項(xiàng)和中心工作也在社區(qū)工作范圍中，如：創(chuàng)建全國文明城市、創(chuàng)建全國衛(wèi)生城市、防臺風(fēng)、防汛、禁炮和黃標(biāo)車整治、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障、老齡委等等，導(dǎo)致社區(qū)主官參加及應(yīng)付的工作會議多，經(jīng)常會給居民到社區(qū)辦理社會事務(wù)帶來諸多的不便。二是社區(qū)臺帳多。閩社辦〔2014〕1號文件中社區(qū)工作準(zhǔn)入指導(dǎo)目錄二規(guī)定：需社區(qū)建立的臺賬報(bào)表共15項(xiàng)，除統(tǒng)一制作的臺帳外，其他部分部門又另設(shè)臺帳，并要求社區(qū)填寫的名目眾多且要求高，例如：經(jīng)濟(jì)普查、污染源普查、非公經(jīng)濟(jì)組織調(diào)查、安全生產(chǎn)、微型消防站、健康教育、病媒生物防制、愛國衛(wèi)生運(yùn)動、志愿者服務(wù)站、居家養(yǎng)老服務(wù)、歸僑僑務(wù)等等。三是檢查評比多。閩社辦〔2014〕1號文件中社區(qū)工作準(zhǔn)入指導(dǎo)目錄三規(guī)定：面向社區(qū)開展的檢查評比達(dá)標(biāo)活動共7項(xiàng)，除此之外，各個層面、方面的有通知的檢查，無提前通知的抽查也不在少數(shù)，區(qū)級機(jī)關(guān)對各鎮(zhèn)街考核評比中一半以上的項(xiàng)目傳導(dǎo)到社區(qū)，如黨的建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口與計(jì)劃生育、黃標(biāo)車整治、安全生產(chǎn)等責(zé)任狀考評。四是社區(qū)蓋的公章多。閩社辦〔2014〕1號文件中規(guī)定社區(qū)工作準(zhǔn)入指導(dǎo)目錄四規(guī)定：需社區(qū)蓋章證明事項(xiàng)共16項(xiàng)外，還存在著相當(dāng)行業(yè)事務(wù)辦理要到社區(qū)蓋章，如：未婚證明、死亡證明、安置證明、產(chǎn)權(quán)證明、親屬關(guān)系證明、公證證明、租房證明、撫養(yǎng)動員通知證明、學(xué)生及家庭情況調(diào)查證明、銀行貸款收入證明、購房按揭證明、儲蓄卡掛失證明等等。在這種繁雜的事物中，導(dǎo)致社區(qū)無暇顧及并做好全面有序的工作，造成只能采取應(yīng)付式的解決這類工作，因此，給群眾產(chǎn)生了不良的影響，造成了不良的形象。

（二）社區(qū)工作者隊(duì)伍人員不夠穩(wěn)定素質(zhì)偏低

以漳州市薌城區(qū)為例，社區(qū)兩委成員全日制大專以上學(xué)歷不到5%占比偏低，人員隊(duì)伍不夠穩(wěn)定，人才引進(jìn)難，留下來更難。據(jù)了解，2009年經(jīng)薌城區(qū)統(tǒng)考招聘應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生分配到新橋街道社區(qū)的5名工作人員中，已有4名人員通過競聘、辭區(qū)人員素質(zhì)偏低，領(lǐng)會黨委政府相關(guān)部門為民辦實(shí)事和服務(wù)居民等政策等能力時(shí)有出現(xiàn)職等方式離開社區(qū)工作崗位，選優(yōu)配強(qiáng)的人員留不??；一年多時(shí)間里新橋街道社區(qū)工作人員主動辭職的就有8名，其中社區(qū)居委會主任2名，目前空編5個，很大程度地影響到這支隊(duì)伍的穩(wěn)定。社偏差，導(dǎo)致服務(wù)居民的質(zhì)量不高、效率較低，影響到群眾滿意率。

（三）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社區(qū)發(fā)展工作落實(shí)不到位不平衡

社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)、支持、協(xié)調(diào)和服務(wù)重視不足。一是社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)與人員配置不到位，獨(dú)立于社區(qū)兩委成員之外的社區(qū)工作站機(jī)構(gòu)人員編制沒有落實(shí)。二是社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不平衡不充分現(xiàn)象比較突出。社區(qū)單位資源的開發(fā)利用相對不足，打牢自治的物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等方面的工作有待于提高。三是社區(qū)以社會群體為工作領(lǐng)域，轄區(qū)內(nèi)各機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位和居民群眾共同參與積極性不高，相關(guān)工作難以落實(shí)或落實(shí)不到位。

二、社區(qū)民主自治現(xiàn)狀主要原因

各級政府沒有充分認(rèn)識到社區(qū)居民自治的法律地位，部分群眾對社區(qū)的要求辦理的事務(wù)期望值過高，社區(qū)組織成員爭取民主自治法律意識不強(qiáng)等因素直接影響推進(jìn)社區(qū)民主自治的進(jìn)程，造成社區(qū)居委會負(fù)擔(dān)仍然過重，人員隊(duì)伍素質(zhì)普遍不高且不夠穩(wěn)定，影響了社區(qū)民主自治能力建設(shè)。

（一）對社區(qū)以自治為目標(biāo)的認(rèn)識不足

社區(qū)自治的法律地位沒能在各級政府部門和居民群眾中得到廣泛認(rèn)可。首先是政府大多數(shù)部門和多數(shù)居民群眾普遍認(rèn)為社區(qū)是政府的組成部分，當(dāng)成一級小政府，缺乏對社區(qū)民主自治的充分認(rèn)識。多數(shù)政府職能部門習(xí)慣把工作延伸到社區(qū)，習(xí)慣于把社區(qū)當(dāng)成自己的“腿”，發(fā)號施令，原屬于本部門職能范圍內(nèi)該做的事務(wù)，習(xí)慣交由社區(qū)代勞，面對眾多政府部門，社區(qū)整天只能忙于應(yīng)付，正所謂上面千條線，下面一根針，社區(qū)難以承受。其次是居民群眾大多數(shù)也把社區(qū)當(dāng)成一級小政府，俗稱“居政府”。許多居民群眾特別是年紀(jì)比較大、文化程度較低的居民群眾不管辦理什么事務(wù)，要找要問的事第一個就是先找社區(qū)。三是部分群眾對社區(qū)的要求辦理的事務(wù)期望值過高。有些不是社區(qū)職能的事務(wù)經(jīng)社區(qū)工作人員解釋后個別群眾認(rèn)為是在為難他們，比如涉訪涉訴信訪、物業(yè)服務(wù)管理、業(yè)務(wù)投訴和家庭財(cái)產(chǎn)分配糾紛等等。四是社區(qū)成員爭取民主自治法律意識不強(qiáng)?？傆X得上級哪個部門都是領(lǐng)導(dǎo)，哪個也不能怠慢，同樣對一些來辦理超出社區(qū)職權(quán)范圍社會事務(wù)的居民群眾，雖然作過合理解釋卻經(jīng)常遭到無理取鬧仍然要選擇忍氣吞聲，盡量避免因工作態(tài)度等不當(dāng)被投訴，社區(qū)組織成員民主自治意識不足。endprint

（二）對社區(qū)隊(duì)伍建設(shè)重視不夠

一是勞動報(bào)酬偏低，經(jīng)過調(diào)查了解，社區(qū)工作者最為關(guān)注并提出要求改善的問題他們的待遇問題，常常提出反應(yīng)社區(qū)工作的收入與他們的付出完全不相適應(yīng)。工作量與實(shí)際工作待遇不成比例，以漳州市薌城區(qū)為例，創(chuàng)城、創(chuàng)衛(wèi)、防汛、防臺風(fēng)、重要時(shí)期的維穩(wěn)穩(wěn)控等中心任務(wù)經(jīng)常加班加點(diǎn)并放棄周未休息，又不能有加班補(bǔ)貼；目前社區(qū)工作人員扣除五險(xiǎn)一金外平時(shí)平均每月不足1700元（其中入職3至4年僅1400多元）的待遇（薌城區(qū)目前新開盤房價(jià)每平方米大多在1.6萬至1.8萬元區(qū)間），這些社區(qū)工作者大部分是中年人，更重要的是他們還承擔(dān)著撫養(yǎng)家庭經(jīng)濟(jì)來源的重?fù)?dān)，在這種待遇的情況下，我們的社區(qū)工作是無法留住年紀(jì)輕、文化程度較高、且有能力為社區(qū)工作服務(wù)的社區(qū)工作者，更留不住我們社區(qū)所需要的人才。二是社區(qū)工作人員隊(duì)伍建設(shè)缺乏有效管理的激勵機(jī)制，吃“大鍋鈑”的現(xiàn)象仍然存在，干多干少一個樣，這既不利調(diào)動積極性，又不利于提升人員素質(zhì)。社區(qū)工作人員普遍感到，工作干得再好也只是“群眾性自治組織”成員，到退休只能享受與普通企業(yè)工人相當(dāng)甚至更低的社保金。因此，應(yīng)付思想在社區(qū)人員中普遍存在。

（三）對社區(qū)自治建設(shè)投入不足

社區(qū)所需經(jīng)費(fèi)的主要來源是政府的撥款，按照相關(guān)條文，區(qū)財(cái)政是按戶籍人口配置人員、下?lián)苌鐓^(qū)工作經(jīng)費(fèi)。但在實(shí)際情況中，是按屬地服務(wù)管理的辦法。這其中的不合理性就存在了：不少外來打工者、外來區(qū)域購房者戶籍的人員是歸屬于不在社區(qū)的常住人員，但仍屬于管理范圍，這樣對一個編制僅有5至6名的社區(qū)，其工作人員要承擔(dān)服務(wù)管轄著5000至近10000人口來說，工作經(jīng)費(fèi)與人員配置明顯不足。由于政府財(cái)力有限，注入社區(qū)的建設(shè)經(jīng)費(fèi)往往不足開支，超支的部分要依靠社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社區(qū)掛鉤單位的支持來解決，而社區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和單位資源的開發(fā)利用差異導(dǎo)致發(fā)展不平衡。參與創(chuàng)建全國文明城市、創(chuàng)建全國衛(wèi)生城市等等綜合性工作實(shí)際中基層街道社區(qū)始終沖在一線且都承擔(dān)著屬地主體責(zé)任，而有些責(zé)任單位經(jīng)常走過場，轄區(qū)單位與居民群眾參與度、支持度低，社區(qū)經(jīng)常由協(xié)助變?yōu)橹髯?，往往單打?dú)斗，從而無法形成合力，相關(guān)工作難以得到有效落實(shí)。

三、社區(qū)民主自治能力建設(shè)思考與建議

推進(jìn)城市基層民主政治建設(shè)，增強(qiáng)社區(qū)居民自治功能，是實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求，是貫徹落實(shí)十九大精神和習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想在城市工作中的具體體現(xiàn)，也是加強(qiáng)城市基層民主政治建設(shè)的重要途徑。面對新時(shí)代，有了新要求，要在現(xiàn)有社區(qū)自治的工作基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善基層群眾自治制度，健全城市基層管理和服務(wù)體制，努力把社區(qū)居民自治工作提高到一個新的水平。

（一）逐步建立并完善整體的社區(qū)自治體系

首先，要認(rèn)識到社區(qū)居民自治的重要性，轉(zhuǎn)變政府職能部分發(fā)工作方式，利用其職能特點(diǎn)來為社區(qū)自治提供建設(shè)性服務(wù)，充分發(fā)揮政府職能在社區(qū)自治工作中的指導(dǎo)性作用，讓群眾充分認(rèn)識到社區(qū)民主自治在法治建設(shè)中起到的積極作用。

（二）要真正做到社區(qū)自治在工作中效率的有效提高

切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能的同時(shí)，認(rèn)真落實(shí)《福建省民政廳、中共福建省委組織部轉(zhuǎn)發(fā)民政部、中共中央組織部關(guān)于進(jìn)一步開展社區(qū)減負(fù)工作的通知》閩民建〔2015〕228號文件精神，更好發(fā)揮組織、服務(wù)群眾的積極效應(yīng)。

（三）突出發(fā)展社區(qū)自治的特殊功能

堅(jiān)持“以人為本”的原則，設(shè)立社區(qū)服務(wù)站等為社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步逐步提高社區(qū)服務(wù)管理及文化衛(wèi)生等保障性服務(wù)，配齊配強(qiáng)社區(qū)綜合保障工作站人員，賦予社區(qū)居民委員會對社區(qū)資產(chǎn)的管理權(quán)。

（四）統(tǒng)籌建立有效的留人引才機(jī)制

由于社區(qū)工作不論是內(nèi)容上還是方式上都已經(jīng)趨向“機(jī)關(guān)化”，而且城市管理重心的不斷下移和“屬地管理”原則，對他們的工作要求也越來越高，社區(qū)組織和村級組織一樣需要人才，甚至比村級組織更需要綜合型人才。然而，人才的缺失，很大一部分跟社區(qū)工作者隊(duì)伍不被重視，社會地位不高，薪酬待遇偏少有關(guān)，現(xiàn)在社區(qū)工作人員報(bào)酬主要由區(qū)、街兩級財(cái)政支付，建議市政府能否在每年財(cái)政支出預(yù)算中安排一定的經(jīng)費(fèi)用于社區(qū)工資及社保金支付，社區(qū)居民委員會成員、社區(qū)專職工作人員報(bào)酬其標(biāo)準(zhǔn)原則上不低于上年度當(dāng)?shù)厣鐣骄べY水平。建立完善對社區(qū)工作者隊(duì)伍的考核管理和激勵機(jī)制。要建立和完善對社區(qū)工作者隊(duì)伍可操作性的行之有效考核管理辦法，實(shí)行優(yōu)勝劣汰。要落實(shí)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）事業(yè)單位安排一定比例崗位專門面向社區(qū)干部招聘，落實(shí)高校畢業(yè)生服務(wù)社區(qū)計(jì)劃，以拓寬社區(qū)人才引進(jìn)渠道，進(jìn)一步有效落實(shí)從社區(qū)主干中招錄公務(wù)員和事業(yè)編制人員，有計(jì)劃地選拔優(yōu)秀社區(qū)黨組織書記擔(dān)任街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員，以提高社區(qū)人員工作積極性。這樣，通過解決人才基本報(bào)酬和社會保障問題、拓寬人才引進(jìn)渠道、建立人才激勵機(jī)制，必將有效集聚人才扎根社區(qū)、服務(wù)社區(qū)，提高社區(qū)自治的整體能力建設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

[1]福建省社區(qū)建設(shè)文件選編.2010-2016.

[2]閩社辦〔2014〕1號文件《社區(qū)工作準(zhǔn)入指導(dǎo)目錄》.endprint