基于PPP模式的城市軌道交通建設(shè)項目投融資研究

楊玲

摘要：目前我國城市軌道交通主要由政府投資、建設(shè)和運營，隨著軌道交通建設(shè)規(guī)模進一步擴大，僅依靠財政投入難以為繼，因此政府陸續(xù)出臺政策鼓勵民間資本進入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。為此，對PPP模式的概念及PPP項目的特征進行了介紹，分析我國城市軌道交通采用PPP融資模式的必要性以及制約因素，并提出實施PPP模式的建議。

關(guān)鍵詞：城市軌道交通；PPP模式；投融資研究

中圖分類號：F83

文獻標識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.30.050

伴隨城鎮(zhèn)化進程的進一步加快，非城鎮(zhèn)人口大量進入城市，公共交通需要擔負起更大的運量和運力。城軌作為城市公共交通的主干線，不僅能在一定程度上減輕交通堵塞狀況，而且安全環(huán)保，有利于改善日益嚴重的城市空氣污染。目前，我國的城市軌道交通建設(shè)項目正步入一個大發(fā)展時期。根據(jù)估算，到2020年，我國建成的城市軌道路線將達到10000公里，建設(shè)投資額約5萬億元，資金需求量巨大，單純采用傳統(tǒng)的政府財政投資方式已不能負擔。因此，我國的城市軌道交通能否大力發(fā)展主要取決于建設(shè)資金，市場化融資能較好地解決這個問題。筆者結(jié)合我國當前的城軌建設(shè)投資環(huán)境，研究城市軌道交通建設(shè)項目采用PPP模式的制約因素，提出完善PPP模式的建議。

1PPP模式的概念及城市軌道交通PPP項目的特征

PPP融資模式，是Public—Private—Partnership的英文縮寫，指政府或者地方政府部門和私人企業(yè)之間通過簽訂特許權(quán)協(xié)議，共同提供某種公共產(chǎn)品或服務(wù)，雙方建立起一種合作伙伴關(guān)系，在協(xié)議中明確彼此的權(quán)利和義務(wù)，以保證項目的順利實施，最終使融資模式各參與方取得比單方面行動更好的結(jié)果。在城市軌道交通快速發(fā)展的背景下，建設(shè)資金短缺成為制約其大發(fā)展的主要瓶頸，而PPP模式為項目融資提供新的思路。PPP作為一種融資模式，以公私合作為基礎(chǔ)，政府鼓勵和引導(dǎo)私營商、民間資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的建設(shè)，能有效解決公共部門投入資金不足的問題。PPP的實質(zhì)是政府為建設(shè)、運營和管理公共基礎(chǔ)設(shè)施，同私人企業(yè)建立長期合作，政府授予私人企業(yè)一定時期的特許權(quán)和收益權(quán)，藉此實現(xiàn)加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提高運營效率。公共部門由過去的城市軌道交通設(shè)施和服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變成監(jiān)管者，既可以減輕政府財政壓力又能保證項目質(zhì)量。

城市軌道交通建設(shè)項目采用PPP模式能夠給政府部門帶來很多好處，能增加民營資本對基礎(chǔ)設(shè)施的投入，緩解巨大的資金壓力，提高財政資金的使用效率，加快項目建設(shè)進度，降低工程成本，提高服務(wù)質(zhì)量等。另外，民間資本也得到了更多的投資機會，進入新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域并獲得穩(wěn)定的長期收益。城市軌道交通PPP項目的特征：第一，項目建設(shè)周期長、投資規(guī)模大，日常運營和管理維護開支高昂；第二，項目公益性質(zhì)決定票價收益不足以彌補成本，政府需要對私人企業(yè)進行直接或間接補貼，如授予軌道交通沿線土地開發(fā)權(quán)等；第三，軌道交通公私合作關(guān)系的建立和維護非常復(fù)雜。

2我國城市軌道交通采用PPP融資模式的必要性

城市軌道交通從經(jīng)濟特征來說，屬于準公共產(chǎn)品，由于項目建設(shè)期投入資金巨大、回收周期長，項目融資過程中公共部門出資是必不可少的。同時，它又有私人產(chǎn)品的性質(zhì)，具有一定的外部收益性和排他性，籌資渠道在一定程度上可以采用市場化融資，在政府給予補貼的情況下，私人企業(yè)有意愿并積極參與進來。當前，我國已經(jīng)具備了將民間資本引入到城市軌道交通建設(shè)項目的客觀條件。首先，改革開放后，中國實行市場經(jīng)濟體制改革，創(chuàng)造和積累了大量物質(zhì)財富，民間資本快速集聚增長，具備向城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的實力。其次，國家支持社會資本進入公用事業(yè)領(lǐng)域。2012年6月8日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于進一步鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入市政公用事業(yè)領(lǐng)域的實施意見》，在市場準入、政策扶持、參與途徑和方式、政府監(jiān)管責(zé)任等方面作了原則性說明和規(guī)定。最后，民間資本的進入能夠有效提高項目的建設(shè)、管理效率。PPP融資模式能夠?qū)⑺饺似髽I(yè)的創(chuàng)新精神、民間資本和運營效率同公共部門的行政職責(zé)、執(zhí)行能力和長期規(guī)劃結(jié)合起來，充分發(fā)揮二者的優(yōu)勢。

3我國城市軌道交通建設(shè)項目PPP融資模式的制約因素

3.1城市軌道交通的盈利能力差，制約私人企業(yè)的參與

城軌項目采用PPP模式，實際上是將市場競爭機制引入到壟斷性公共事業(yè)，加快公共事業(yè)領(lǐng)域的市場化進程。城軌作為準公共產(chǎn)品，它具有很強的正外部性和公益性特征，政府定價原則不能遵循以收回項目建設(shè)和運營成本為基礎(chǔ)的方法來制定，客觀造成私營商很難收回前期建設(shè)形成的沉淀成本而實現(xiàn)盈利，即使有收益，客流的變化較大，票價受政府部門管制，也給項目盈利預(yù)測增加諸多不確定性。因此政府必須建立合理的定價機制、有效的風(fēng)險投資收益機制和制度化規(guī)范化的監(jiān)督管理機制。

3.2法律體系不健全

實施PPP融資模式是一個十分復(fù)雜、專業(yè)程度很高的系統(tǒng)工程，參與方通常涉及政府部門、私人企業(yè)、融資機構(gòu)、承包商、供應(yīng)商、建設(shè)管理運營商、保險公司等，項目參與者需要簽訂多種法律合同確保項目運行正常，這一系列合同形成了PPP融資模式的法律體系基本框架。但是，現(xiàn)階段我國還沒有成文的針對PPP融資模式的法律法規(guī)，而現(xiàn)行的法律條文對于PPP項目運作中的很多具體問題都沒有涉及，容易導(dǎo)致現(xiàn)有的政策法規(guī)和PPP項目通行的做法和慣例產(chǎn)生沖突。法律保障體制的不健全已經(jīng)成為制約PPP模式在我國發(fā)展的重要瓶頸。

3.3運作成本和時間問題

與政府投資、銀行貸款等其他融資方式相比，PPP模式的項目運作成本更高。我國的投融資環(huán)境還有待提高和改善，國家法規(guī)政策還存在很多制約，項目實際管理過程中有很多的不確定性；由于缺乏城市軌道交通的運營和維護方面的成本信息，需要建立科學(xué)、合理的行業(yè)標準；聘請事務(wù)所等專業(yè)服務(wù)機構(gòu)需要支付相應(yīng)的費用。因此PPP項目的實施成本很高。PPP模式作為一種“政府主導(dǎo)、企業(yè)參與、互惠互利 ”的市場運作方式，在進行可行性研究后制定商業(yè)計劃書，向潛在參與者證明項目的盈利能力和可行性，雙方經(jīng)過反復(fù)談判，確定一個公平合理、雙方都能接受的PPP模式投融資方案，但是同政府投資和銀行貸款等其他融資方式相比耗時太長。endprint

3.4項目融資中的風(fēng)險分擔問題

基于PPP模式的城市軌道交通項目一般建設(shè)周期長，不確定因素很多，面臨風(fēng)險也很多，風(fēng)險主要分為政策風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險、市場風(fēng)險、匯率風(fēng)險、環(huán)保風(fēng)險等。PPP模式區(qū)別于其他融資方式的一個重要特征是政府和私人企業(yè)共同承擔項目建設(shè)和運營中的風(fēng)險，如何在二者之間對風(fēng)險進行合理分配成為成功運作PPP模式的關(guān)鍵。首先，政府和私人企業(yè)在客流預(yù)測、票價制定、沿線土地開發(fā)等重要問題的風(fēng)險分擔難以達成一致意見，怎樣分擔客流的不確定性風(fēng)險是雙方談判的焦點問題；城市軌道交通作為公共交通方式，具有社會公益性，基本實行政府制定價格，項目投資回收的不確定性令投資者十分擔憂；建設(shè)項目用地一般由政府部門提供，但是在具體實施過程中征地拆遷困難、拆遷成本居高不下，嚴重影響項目進度。其次，項目參與方之前風(fēng)險分配不合理。城市軌道交通運營部門通常只承擔日常管理維護、客運安全等風(fēng)險，而經(jīng)營性虧損等財務(wù)風(fēng)險則普遍認為應(yīng)由各地政府給予財政補貼。城市軌道交通設(shè)備系統(tǒng)供應(yīng)商只進行車輛和設(shè)備安裝、調(diào)試和檢測，后期設(shè)備的維修保養(yǎng)、更新、改造沒有得到足夠重視，對項目的參與度不高。

4城市軌道交通實施PPP融資模式的建議

4.1完善政府部門對私人企業(yè)的補助制度

城市軌道交通建設(shè)為周邊地產(chǎn)帶來大幅增值，應(yīng)當通過構(gòu)建評價指標體系和計算模型對軌道交通帶來的外部效應(yīng)進行科學(xué)、客觀的估算，在運營過程中使外部效應(yīng)內(nèi)部化。政府可以通過廣告、商業(yè)、開發(fā)沿線土地增值收益等方式對社會投資者給予合理補償，以各種優(yōu)惠政策吸引投資者，保證社會投資者有合理收益，同時要加強監(jiān)管。香港地鐵作為世界上唯一賺錢的地鐵公司，它認為建設(shè)和運營二者同樣重要，對軌道交通沿線進行土地開發(fā)，具體做法是對開發(fā)的商鋪和辦公樓只租不賣，通過收取租金收回投資和實現(xiàn)盈利。

4.2建立和完善PPP模式相關(guān)法律法規(guī)

PPP模式是建立在簽訂一系列合同基礎(chǔ)之上的融資方式，需要一套健全的法律規(guī)章制度作為依據(jù)，對項目各參與方應(yīng)該享有的權(quán)利、需要承擔的義務(wù)和責(zé)任以及各種風(fēng)險進行明確的規(guī)定。由于我國現(xiàn)行相關(guān)法規(guī)、政策出臺較早，并不能滿足PPP融資模式的需求，因此必須為PPP模式制定相應(yīng)的法律保障體系和政策扶持機制，這是我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域成功運作PPP的前提。

4.3規(guī)范PPP運作流程

公共部門應(yīng)該抓緊研究怎樣建立和項目公司之間的關(guān)系，降低私人企業(yè)進入PPP項目的成本，盡快制定城市軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的籌資、建設(shè)、經(jīng)營和管理等各方面 的操作規(guī)程。進一步增加項目儲備數(shù)量，在引資合作中規(guī)范運作程序，在建設(shè)項目核準之前就確認籌資方案，避免出現(xiàn)融資、設(shè)計和施工同時進行的現(xiàn)象。

4.4設(shè)計科學(xué)合理的風(fēng)險分擔機制

對于政策調(diào)整、匯率變動和環(huán)境污染方面的風(fēng)險應(yīng)該由政府來承擔，公共部門對這些風(fēng)險的控制能力會明顯優(yōu)于私人企業(yè)；財務(wù)風(fēng)險和市場風(fēng)險與私人企業(yè)的收益密切相關(guān)，私人企業(yè)對其控制能力更強，并且可以通過協(xié)議將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給貸款機構(gòu)、保險公司、承包商和建設(shè)管理運營商等。不可抗力風(fēng)險雙方的控制力都較弱，應(yīng)當由各參與方設(shè)計有效的機制共同分擔。

參考文獻

[1]楊飛雪，黃丹林.城市軌道交通PPP項目風(fēng)險分擔機制研究[J].綜合運輸，2014，（7）.

[2]袁明霞.城市軌道交通PPP融資模式的風(fēng)險識別[J].現(xiàn)代經(jīng)濟信息，2015，（10）.endprint