“大眾旅游時代”下休閑農(nóng)業(yè)旅游用地利用問題探究

李正源+耿濤

摘要：近年來我國旅游業(yè)開始迅猛發(fā)展，“大眾旅游時代”已經(jīng)悄然來臨，我國就推動休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展做出規(guī)定，積極發(fā)掘休閑農(nóng)業(yè)的各項功能，促進休閑農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展。在我國經(jīng)濟快速發(fā)展的今天，人們收入逐漸增多，人們健康休閑的旅游方式的需求越來越大，進一步推動新型旅游業(yè)的發(fā)展。休閑農(nóng)業(yè)旅游是農(nóng)村生產(chǎn)、農(nóng)村服務(wù)業(yè)和旅游業(yè)相互結(jié)合的產(chǎn)物，這些年一直在快速發(fā)展，引導(dǎo)著新的旅游產(chǎn)業(yè)形式和旅游消費模式。休閑農(nóng)業(yè)具有推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、提高農(nóng)民創(chuàng)業(yè)收入、展現(xiàn)我國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土文化氣息、打造美好鄉(xiāng)村等不可替代的作用。但是因其發(fā)展時間較為短暫，休閑農(nóng)業(yè)旅游用地違法和破壞現(xiàn)象屢禁不止，形成這一問題的主要原因，既有一部分農(nóng)民為了增加自己收入而私自占用耕地的因素，也有國家在針對農(nóng)村土地征收征用、土地流轉(zhuǎn)的制度和管理方式與當(dāng)今農(nóng)村發(fā)展相沖突的情況。據(jù)此，著重介紹休閑農(nóng)業(yè)旅游用地發(fā)展現(xiàn)狀和土地利用問題，以安徽省淮北市為例，分析休閑農(nóng)業(yè)旅游用地利用過程中面臨的問題，借此提出解決休閑農(nóng)業(yè)旅游用地利用問題的建議，以此推動淮北市休閑農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展。

關(guān)鍵詞：休閑農(nóng)業(yè)；旅游；淮北市

中圖分類號：F2

文獻標(biāo)識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.30.016

1引言

休閑農(nóng)業(yè)二十世紀(jì)三十至四十年代在歐洲意大利、奧地利等國家開始出現(xiàn)，逐步推廣到其他歐洲國家。我國休閑農(nóng)業(yè)在二十世紀(jì)九十年代開始出現(xiàn)并逐步發(fā)展，到了二十一世紀(jì)初，開始進入快速發(fā)展階段，休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模逐步擴展，各項功能不斷被開發(fā)，形成多種休閑農(nóng)業(yè)旅游模式，主要包括休閑農(nóng)場或農(nóng)業(yè)觀光采摘園、村鎮(zhèn)旅游、“農(nóng)家樂”、民俗風(fēng)情旅游、連片開發(fā)等模式。隨著我國居民開始注重精神文化需要，越發(fā)關(guān)注自身健康、休閑和娛樂等方面的享受。休閑農(nóng)業(yè)作為一種既健康又能讓人感到休閑放松的旅游新方式，巧妙地把農(nóng)村生產(chǎn)生活與旅游休閑相結(jié)合，滿足人們對新鮮空氣和優(yōu)美的自然環(huán)境的需求，給人們帶來鄉(xiāng)土文化的享受。休閑農(nóng)業(yè)通過開辦“農(nóng)家樂”、“休閑觀光采摘園”和“休閑農(nóng)莊”的方式，充分利用城鄉(xiāng)民俗文化差異性，為人們展示鄉(xiāng)村獨特的生活方式、田野景觀以及鄉(xiāng)土民俗，吸引越來越多的旅客，成為人們外出旅游的理想選擇。但隨著休閑農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展和休閑農(nóng)業(yè)旅游用地管理制度不完善和監(jiān)管力度不足，導(dǎo)致其在休閑農(nóng)業(yè)土地在使用的過程中，會存在一些違法侵占和破壞土地的情況。本文以淮北市休閑農(nóng)業(yè)旅游用地利用出現(xiàn)的問題為例，針對當(dāng)?shù)匦蓍e農(nóng)業(yè)旅游實際發(fā)展?fàn)顩r進行詳細分析和研究，從中尋求解決淮北市休閑農(nóng)業(yè)旅游用地利用問題的辦法，從而開發(fā)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)資源，促進淮北市農(nóng)村休閑農(nóng)業(yè)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2淮北市休閑農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展現(xiàn)狀及類型

2.1淮北市休閑農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展現(xiàn)狀

目前，淮北市休閑農(nóng)業(yè)旅游產(chǎn)業(yè)基本覆蓋全市（區(qū)）、縣，形成極具有皖北地區(qū)特色的休閑農(nóng)業(yè)品牌，休閑農(nóng)業(yè)旅游產(chǎn)業(yè)市場競爭力不斷提高。截止2017年初，淮北市從事該產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營企業(yè)多達一百五十家，其中從事觀光采摘的農(nóng)園（山莊、風(fēng)景區(qū)）有五十二家，從事農(nóng)家樂經(jīng)營的有九十家，以休閑農(nóng)業(yè)合作社的方式經(jīng)營的有八家?；幢笔行蓍e農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)面積為6136.4公頃，其總投資額達到7.28億元，年接待游客七十余萬人次，年營業(yè)收入2.74億多元，從事休閑農(nóng)業(yè)旅游產(chǎn)業(yè)的人數(shù)已達9323人，并為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村提供九千多工作崗位，帶動當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶一一同經(jīng)營的有六千多戶。這表明淮北市休閑農(nóng)業(yè)逐步走向成熟，帶動當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供大量就業(yè)崗位，緩解農(nóng)村勞動力就業(yè)問題，進一步提高農(nóng)民收入，推動當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

2.2淮北市休閑農(nóng)業(yè)旅游的主要類型

淮北市利用自身的資源和鄉(xiāng)土風(fēng)俗文化吸引游客，為來此游玩的旅客提供休閑、觀光采摘、住宿及餐飲等綜合性服務(wù)，目前基本形成了以休閑農(nóng)業(yè)風(fēng)景區(qū)為主，休閑農(nóng)業(yè)觀光采摘園及鄉(xiāng)村旅館等多層次的旅游產(chǎn)業(yè)。淮北市休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展主要有六種方式：（1）充分利用當(dāng)?shù)毓麍@產(chǎn)業(yè)，打造相關(guān)的果園旅游文化區(qū)，例如位于烈山區(qū)的四季榴園風(fēng)景區(qū)，通過延伸石榴產(chǎn)業(yè)鏈，提升石榴酒的釀造工藝，創(chuàng)建獨具特色的石榴酒品牌，提高石榴園的收入的方式，吸引游客游玩。（2）利用當(dāng)?shù)啬仙降淖匀毁Y源，劃分相關(guān)的山區(qū)天然景觀，例如杜集區(qū)南山風(fēng)景區(qū)，通過優(yōu)美山景吸引游客。（3）利用濃厚的鄉(xiāng)土風(fēng)俗民情，展示鄉(xiāng)土文化，例如濉溪縣柳孜文化園，通過獨特的鄉(xiāng)村文化和新奇農(nóng)事活動，滿足游客對鄉(xiāng)村生活的追求。（4）根據(jù)當(dāng)?shù)匚幕?xí)俗的，打造例如位于烈山區(qū)的果老山莊，通過神話人物張果老修仙傳說，發(fā)展山莊旅游，提供山珍采摘，滿足游客的山村野趣。（5）基于當(dāng)?shù)胤N植園基地，建造例如位于相山區(qū)的窮游憶味采摘園，通過種植基地的經(jīng)濟作物觀光采摘作為旅游吸引點，吸引游客體會鄉(xiāng)村景觀。（6）使用最新農(nóng)業(yè)技術(shù)建成的休閑農(nóng)業(yè)科技示范園，例如運用農(nóng)業(yè)技術(shù)建造的相山現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技示范園，通過展示最新的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)，宣傳農(nóng)業(yè)科技，為游客提供學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)技術(shù)的平臺，進一步了解當(dāng)今農(nóng)業(yè)的發(fā)展，推廣宣傳農(nóng)業(yè)現(xiàn)代技術(shù)。

3淮北市休閑農(nóng)業(yè)旅游用地利用中面臨的問題

休閑農(nóng)業(yè)把農(nóng)村生產(chǎn)、農(nóng)村服務(wù)業(yè)和旅游業(yè)相互有機地結(jié)合在一起，因而具有以農(nóng)村生產(chǎn)為基礎(chǔ)、以旅游服務(wù)為宗旨的產(chǎn)業(yè)特性，因此以農(nóng)村生產(chǎn)為基礎(chǔ)的屬性讓休閑農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展需要更多關(guān)注土地的利用。淮北市為了更好地發(fā)展本市的休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，采取多項優(yōu)惠政策，扶持休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展，但是由于淮北市休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展目前還處于初始階段，各方面制度政策不完善，使得管理方面存在漏洞，導(dǎo)致休閑農(nóng)業(yè)在發(fā)展的過程中暴露出土地使用不規(guī)范的情況。

3.1休閑農(nóng)業(yè)私自占用耕地，農(nóng)田破壞嚴(yán)重

為了進一步發(fā)揮淮北市農(nóng)業(yè)資源豐富的優(yōu)勢，淮北市根據(jù)“農(nóng)旅結(jié)合、三產(chǎn)互動、接二連三”的發(fā)展思路，推出多項優(yōu)惠舉措，邀請大量專家座談研究，營造良好的發(fā)展環(huán)境，扶持當(dāng)?shù)氐男蓍e農(nóng)業(yè)。但是由于淮北市近些年大力扶持休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展，促生大量“現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)觀光采摘園”、“休閑農(nóng)業(yè)風(fēng)景區(qū)”和“休閑山莊”等項目區(qū)。由于土地管理和土地規(guī)劃方面存在問題，導(dǎo)致一些農(nóng)用地和耕地出現(xiàn)違法侵占和耕地遭到破壞的情況。這些項目占地面積小的有十幾畝，大的甚至達到上千畝，由于休閑農(nóng)業(yè)占用建設(shè)用地需要和城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤，從而導(dǎo)致一部分項目區(qū)的建設(shè)用地未經(jīng)過合法審批。endprint

根據(jù)農(nóng)用地和耕地的占用和毀壞的方式來看，可以分為以下幾種：（1）通過劃定休閑農(nóng)業(yè)區(qū)，主要種植一些具有一定經(jīng)濟價值和觀賞價值的作物，如石榴、葡萄和向日葵等作物。這一類的侵占和破壞程度小，休閑農(nóng)業(yè)區(qū)內(nèi)的建設(shè)面積的比例較低，主要以支撐類型的建筑居多。從用途上來說，這一類型的休閑農(nóng)業(yè)區(qū)不屬于基本農(nóng)田，所以只能屬于土地使用不規(guī)范的情況，但是如果占用破壞的是當(dāng)?shù)匾呀?jīng)劃定的基本農(nóng)田，則違反了我國保護基本農(nóng)田的相關(guān)條例，屬于嚴(yán)重的違法行為。（2）部分項目區(qū)存在大面積的地表硬化設(shè)施，并且在土地上建造大量房屋，如農(nóng)業(yè)生態(tài)養(yǎng)雞場和養(yǎng)豬場等。這一類型的土地侵占對耕地破壞嚴(yán)重。雖然這些項目區(qū)在傳統(tǒng)觀念中也屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的范圍內(nèi)，但已經(jīng)在土地用途為種植范疇的農(nóng)用地和耕地有了根本的區(qū)別。如果這一類型的土地侵占，沒有申請農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地的情況下，則屬于土地違法行為。同時這一類型的土地侵占具有成本低、收益高的特性，在這種違法行為發(fā)生率極高。對于這一類型的土地侵占和破壞的恢復(fù)很難，即使鏟除和拆除地表的硬化層和地上永久建筑，也會破壞原有的耕作層，因此對于此類土地侵占和破壞應(yīng)當(dāng)加強監(jiān)督和管理，加大處罰力度。（3）一些“休閑農(nóng)業(yè)”項目采取一些水產(chǎn)養(yǎng)殖的方式吸引游客，這種類型的土地侵占，一般會開挖水塘和擴大水塘的方式破壞原來土地耕作層，甚至私自將開挖的塘泥和耕作土層賣給一些磚窯廠，造成黏土資源的浪費。同時被開挖成塘的土地難以復(fù)墾，恢復(fù)難度大，造成耕地面積減少。

3.2缺乏科學(xué)規(guī)劃合理布局，土地利用效率低下

目前，淮北市各區(qū)及其所屬沒有成立休閑農(nóng)業(yè)管理部門和研究機構(gòu)，缺少休閑農(nóng)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)咨詢、服務(wù)等人才。一是當(dāng)?shù)匦蓍e農(nóng)業(yè)發(fā)展主要通過農(nóng)業(yè)委員會和旅游局進行管理，在土地規(guī)劃方面需要國土部門進行協(xié)調(diào)處理，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，從而導(dǎo)致休閑農(nóng)業(yè)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃出現(xiàn)沖突。二是休閑農(nóng)業(yè)的經(jīng)營主體一般為當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶，在經(jīng)營的過程中比較隨便，品質(zhì)不高，一般農(nóng)戶開辦的農(nóng)家樂規(guī)模比較小，缺乏合理有效的規(guī)劃甚至根本沒有規(guī)劃，致使出現(xiàn)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展地塊零星細碎，難以成片，無法形成規(guī)模效益，土地利用效率低下的問題。三是當(dāng)?shù)氐男蓍e農(nóng)業(yè)缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和發(fā)展方向，導(dǎo)致休閑農(nóng)業(yè)類型比較繁雜，休閑農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)沒有合理優(yōu)化，一個村或一個區(qū)的休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)沒有明確的發(fā)展特色，甚至導(dǎo)致不同類型的發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展相互沖突，出現(xiàn)不良競爭的情況。

3.3土地流轉(zhuǎn)價格偏低，土地糾紛繁多

當(dāng)?shù)貨]有正式的休閑農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)交易的公共信息平臺，分散的小農(nóng)無法獲得精準(zhǔn)的市場行情，往往在土地流轉(zhuǎn)的過程，以低價、低租金的形式將自己的承包地出租出去，嚴(yán)重損害農(nóng)民的利益。甚至一些不良的休閑農(nóng)業(yè)的投資商利用當(dāng)?shù)氐拇逦瘯?quán)力，欺瞞市場信息，騙取農(nóng)民土地的情況。一些被損害利益的農(nóng)民與休閑農(nóng)業(yè)的投資商的土地糾紛，出現(xiàn)矛盾加劇沖突大打出手情況，導(dǎo)致休閑農(nóng)業(yè)的建設(shè)中斷，一些休閑農(nóng)業(yè)項目被擱置，造成土地資源浪費嚴(yán)重。

4解決淮北市休閑農(nóng)業(yè)旅游用地利用問題的建議

4.1加強政府監(jiān)督職能，打擊違法用地行為

淮北市政府應(yīng)當(dāng)完善監(jiān)督機制，加強對違法用地的打擊力度。（1）成立休閑農(nóng)業(yè)旅游用地監(jiān)督小隊，對當(dāng)?shù)氐男蓍e農(nóng)業(yè)用地情況不定期抽查，查處違法用地的休閑農(nóng)業(yè)企業(yè)。同時開通監(jiān)督熱線，建立獎勵機制，獎勵提供違法用地信息的熱心群眾，舉報熱線采用匿名形式，保護舉報人。（2）健全管理體制，加強法制建設(shè)。完善土地管理制度，支持和完善休閑農(nóng)業(yè)用地管理法律體系的建立，加強休閑農(nóng)業(yè)用地的法制觀念，保護耕地資源，打擊違法用地人員。（3）建立休閑農(nóng)業(yè)土地利用動態(tài)監(jiān)測機制，了解淮北市所屬地區(qū)的休閑農(nóng)業(yè)用地信息，對休閑農(nóng)業(yè)土地變化利用情況進行實時監(jiān)測。淮北市可以利用航拍和衛(wèi)星獲得的土地實時信息，通過遙感軟件和土地信息系統(tǒng)對其判斷，通過土地利用變化的情況，獲取休閑農(nóng)業(yè)用地的變化情況，從而獲得違法用地信息，對違法占用耕地行為，進行處罰。

4.2科學(xué)規(guī)劃休閑農(nóng)業(yè)用地，提高土地利用效率

淮北市應(yīng)當(dāng)成立休閑農(nóng)業(yè)管理部門和研究機構(gòu)，培養(yǎng)休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)咨詢和規(guī)劃人才。（1）立足于淮北市各縣區(qū)的不同的地理、環(huán)境、農(nóng)業(yè)資源等條件，做好休閑農(nóng)業(yè)旅游土地利用規(guī)劃，合理規(guī)劃休閑農(nóng)業(yè)區(qū)的范圍，形成規(guī)模效益。（2）整合淮北市休閑農(nóng)業(yè)旅游資源，根據(jù)當(dāng)?shù)夭煌奶赜匈Y源，布局休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向。（3）淮北市應(yīng)當(dāng)出臺一些優(yōu)惠政策，吸引邀請具有相關(guān)技能的休閑農(nóng)業(yè)規(guī)劃人才，同時設(shè)立休閑農(nóng)業(yè)管理人才培養(yǎng)機構(gòu)，培養(yǎng)當(dāng)?shù)匦蓍e農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶的休閑農(nóng)業(yè)管理技能，通過引進人才和培養(yǎng)人才的方式對當(dāng)?shù)匦蓍e農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)進行合理管理，充分發(fā)揮休閑農(nóng)業(yè)的效益，提高休閑農(nóng)業(yè)用地效率。

4.3規(guī)范休閑農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)市場，保護農(nóng)戶合法利益

淮北市政府應(yīng)當(dāng)構(gòu)建休閑農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)交易信息平臺，提供完善的休閑農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)信息，規(guī)范休閑土地流轉(zhuǎn)和出租，根據(jù)市場情況制定合理土地流轉(zhuǎn)和出租的價格?；幢笔姓梢蚤_辟一個專門農(nóng)村土地交易信息平臺，以村委會或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府為代表，公布本村（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）的閑置宅基地、農(nóng)村集體建設(shè)用地以及四荒地等需要流轉(zhuǎn)或出租的休閑農(nóng)業(yè)土地，并根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地市場行情，制定基準(zhǔn)土地流轉(zhuǎn)價格或者出租的價格，用以保護流轉(zhuǎn)或出租的農(nóng)戶的合法利益。同時農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易信息平臺需要公布這些休閑農(nóng)業(yè)的交易情況，進行交易監(jiān)督，嚴(yán)厲打擊違法交易；對于休閑農(nóng)業(yè)旅游用地交易成功的情況，也應(yīng)當(dāng)實時監(jiān)督對土地的使用，如果出現(xiàn)閑置狀況，需要對使用人進行處罰或者收回流轉(zhuǎn)或出租的休閑農(nóng)業(yè)用地，以便休閑農(nóng)業(yè)旅游用地充分合理使用。

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