理解公共組織現(xiàn)代化：一個(gè)基于經(jīng)驗(yàn)的鉆石模型
——以江蘇省淮安市地方稅務(wù)局改革創(chuàng)新為例

李 文 釗

(中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872)

一、導(dǎo)論

公共組織現(xiàn)代化是當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在要求，也是各級(jí)政府改革和創(chuàng)新的愿景與目標(biāo)，更是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。那么，如何推進(jìn)公共組織現(xiàn)代化？要回答這一問題，必須首先思考：現(xiàn)有地方政府職能部門的組織邏輯是什么？經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和技術(shù)變遷對(duì)地方政府職能部門構(gòu)成了哪些挑戰(zhàn)？為了建構(gòu)一種新的秩序，如何以一種新的組織邏輯來對(duì)地方政府職能部門進(jìn)行改革和創(chuàng)新？實(shí)踐是進(jìn)行理論創(chuàng)新的源泉，而一旦形成具有普遍性的理論，又可以進(jìn)一步為實(shí)踐提供指導(dǎo)。因此，我們有必要從地方政府職能部門改革創(chuàng)新的實(shí)踐和案例中進(jìn)行總結(jié)、診斷和分析，尋找其中所蘊(yùn)含的一般性理論，為地方政府職能部門的改革創(chuàng)新提供分析框架和理論模型，并進(jìn)一步指導(dǎo)地方政府職能部門改革創(chuàng)新實(shí)踐，形成理論與實(shí)踐的有機(jī)互動(dòng)。

2013年8月至2014年8月，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院課題組先后四次對(duì)江蘇省淮安市地方稅務(wù)局開展深入調(diào)研，通過深度訪談、參與式觀察、焦點(diǎn)群體座談、實(shí)地考察和查閱文獻(xiàn)資料，獲取了淮安市地方稅務(wù)局近10年來改革創(chuàng)新的第一手資料。通過深入、系統(tǒng)的案例分析和理論研究，我們認(rèn)為淮安地稅的經(jīng)驗(yàn)和做法具有一定的普遍意義和示范效應(yīng)，并且正成為高績(jī)效稅務(wù)組織的“標(biāo)桿”，它嘗試建構(gòu)一種面向未來的現(xiàn)代化稅務(wù)組織。本文以組織理論、復(fù)雜系統(tǒng)理論、稅務(wù)行政理論和公共管理理論等相關(guān)理論為基礎(chǔ)，結(jié)合淮安市地方稅務(wù)局改革創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)與做法，構(gòu)造一個(gè)現(xiàn)代化稅務(wù)組織的“鉆石模型”(Diamond Model of Modern Local Administration of Taxation)，思考淮安市地方稅務(wù)局改革和創(chuàng)新背后的“設(shè)計(jì)邏輯”，探索中國(guó)稅務(wù)組織改革和創(chuàng)新的方向，以期為其他地方政府職能部門改革和創(chuàng)新提供啟示和借鑒。

二、中國(guó)稅務(wù)組織現(xiàn)代化面臨的挑戰(zhàn)

中國(guó)稅務(wù)組織現(xiàn)代化的標(biāo)志是1992年《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》(下文簡(jiǎn)稱《稅收征收管理法》)的出臺(tái)。出臺(tái)該法的目的是推進(jìn)稅務(wù)組織的法治化、規(guī)范化和科學(xué)化發(fā)展，在提升稅務(wù)行政的效率與保護(hù)納稅人權(quán)利之間實(shí)現(xiàn)有效平衡，試圖建構(gòu)有中國(guó)特色的稅收征管體制與現(xiàn)代化稅務(wù)組織體系。然而，隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的快速發(fā)展以及全球化的推進(jìn)，稅務(wù)組織的現(xiàn)代化成為世界各國(guó)面臨的共同挑戰(zhàn)，中國(guó)稅務(wù)傳統(tǒng)組織模式、運(yùn)行邏輯、管理方式和手段也面臨重大挑戰(zhàn)，中國(guó)稅務(wù)組織必須實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，以應(yīng)對(duì)新時(shí)代對(duì)中國(guó)稅務(wù)組織變革的要求和挑戰(zhàn)。

(一) 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)中國(guó)稅務(wù)組織的挑戰(zhàn)

1992年出臺(tái)《稅收征收管理法》時(shí)，中國(guó)才開始正式建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。一方面，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，之前與簡(jiǎn)單、封閉和單一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的中國(guó)稅務(wù)組織很難適應(yīng)非人格化、不確定性和快速變化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，另一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及其稅制變革使得稅收事務(wù)的專業(yè)性、復(fù)雜性和技術(shù)性越來越強(qiáng)，因此，稅務(wù)組織需要快速適應(yīng)稅制變化所導(dǎo)致的能力、要求和程序的變化。

(二) 全球化對(duì)中國(guó)稅務(wù)組織的挑戰(zhàn)

隨著中國(guó)在2001年加入世界貿(mào)易組織，經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)中國(guó)稅務(wù)組織也產(chǎn)生了較大的影響。不同公司、企業(yè)和個(gè)人可以接觸到世界各國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)不同的辦事程序和方式，客觀上會(huì)形成比較和不同體驗(yàn)，這要求中國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行相應(yīng)的變革和調(diào)整。與此同時(shí)，納稅人在這一過程中會(huì)形成“權(quán)利覺醒”，也要求中國(guó)在稅務(wù)領(lǐng)域與國(guó)際接軌，借鑒國(guó)際上一些先進(jìn)的稅務(wù)組織模式和管理方式。

(三) 信息技術(shù)對(duì)中國(guó)稅務(wù)組織的挑戰(zhàn)

信息技術(shù)的快速發(fā)展，對(duì)中國(guó)稅務(wù)組織產(chǎn)生了深刻的變革與影響，它要求對(duì)征管流程、方式和手段進(jìn)行根本性變革。與此同時(shí)，隨著信息技術(shù)在稅務(wù)領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，稅務(wù)組織需要處理大量電子化數(shù)據(jù)，而如何利用電子數(shù)據(jù)改進(jìn)管理也成為重大挑戰(zhàn)之一。此外，電子數(shù)據(jù)的大量產(chǎn)生也要求中國(guó)稅務(wù)組織在數(shù)據(jù)利用和數(shù)據(jù)保密之間達(dá)到平衡。

(四) 新型商業(yè)模式對(duì)中國(guó)稅務(wù)組織的挑戰(zhàn)

商業(yè)的組織模式和形態(tài)在發(fā)生變化，如合伙制、小型企業(yè)、網(wǎng)絡(luò)商城等不同于傳統(tǒng)企業(yè)模式的新事物相繼出現(xiàn)，中國(guó)的商業(yè)形態(tài)越來越朝網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，電子商務(wù)崛起是其典型，如何針對(duì)電子商務(wù)進(jìn)行征稅這是稅務(wù)組織面臨的新課題。此外，很多組織將收入直接分配給個(gè)人，使得公司所得稅轉(zhuǎn)化為個(gè)人所得稅，這意味著稅務(wù)組織不能繼續(xù)按照傳統(tǒng)企業(yè)所得稅進(jìn)行征稅，而需要調(diào)整征稅模式，讓納稅人履行納稅義務(wù)。

(五) 稅務(wù)中介和代理的快速發(fā)展對(duì)中國(guó)稅務(wù)組織的挑戰(zhàn)

在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，大量稅收事務(wù)是由稅務(wù)中介機(jī)構(gòu)和代理機(jī)構(gòu)完成的，這是稅收事務(wù)復(fù)雜性的必然結(jié)果。例如，美國(guó)《國(guó)內(nèi)稅收法典》(InternalRevenueCode)一共包含所得稅、遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅等九部分，國(guó)內(nèi)翻譯達(dá)247萬字。面對(duì)如此復(fù)雜的稅收法典，這使得大量稅務(wù)中介和代理機(jī)構(gòu)產(chǎn)生，他們專門幫助個(gè)人或公司處理稅收事務(wù)。顯然，中國(guó)稅務(wù)組織與稅務(wù)中介、代理機(jī)構(gòu)之間面臨著雙重關(guān)系，一方面，他們需要與稅務(wù)中介、代理機(jī)構(gòu)形成合作伙伴關(guān)系，大量引入中介組織來幫助提供征稅效率和提高稅收遵從度；另一方面，他們也需要對(duì)稅務(wù)中介和代理機(jī)構(gòu)實(shí)施有效監(jiān)管，以避免他們幫助個(gè)人或企業(yè)避稅。

(六) 人力資本對(duì)中國(guó)稅務(wù)組織的挑戰(zhàn)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和信息技術(shù)的快速發(fā)展，使得中國(guó)稅務(wù)組織需要大量會(huì)計(jì)人才和信息技術(shù)人才，尤其是既懂會(huì)計(jì)又懂信息技術(shù)的人才，才能夠應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)對(duì)稅務(wù)組織的雙重挑戰(zhàn)。一方面，會(huì)計(jì)人才和信息技術(shù)人才本身存在較高的市場(chǎng)需求，這意味著政府部門需要與私營(yíng)部門在人才方面進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)；另一方面，稅務(wù)組織現(xiàn)有的人才隊(duì)伍已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)和新趨勢(shì)，需要進(jìn)行培訓(xùn)、再教育和知識(shí)更新。

(七) 政府改革對(duì)中國(guó)稅務(wù)組織的挑戰(zhàn)

2013年11月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議審議通過了《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見》。政府改革成為當(dāng)前和今后中國(guó)政府的一項(xiàng)重要工作，其核心是通過政府改革來為社會(huì)釋放活力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。最近，國(guó)務(wù)院又在推動(dòng)以審批制度改革為核心的一系列“簡(jiǎn)政放權(quán)”改革，試圖還權(quán)于市場(chǎng)和社會(huì)，激發(fā)市場(chǎng)與社會(huì)的活力。政府改革的很多理念、目標(biāo)和措施，都會(huì)對(duì)中國(guó)稅務(wù)組織產(chǎn)生較大影響，稅務(wù)組織必須適應(yīng)政府改革的浪潮。

挑戰(zhàn)孕育機(jī)會(huì)。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，發(fā)展的不平衡問題更加凸顯，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，中國(guó)大體劃分為東、中、西部三大經(jīng)濟(jì)地帶，這三大地帶在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上由東向西呈遞減階梯狀態(tài)。這種不平衡性也為地方試驗(yàn)和改革創(chuàng)新提供了土壤，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)很有可能率先創(chuàng)造性地進(jìn)行稅務(wù)組織的改革創(chuàng)新，向稅務(wù)組織現(xiàn)代化的方向邁進(jìn)。這些地方試驗(yàn)為總結(jié)和提煉中國(guó)稅務(wù)組織現(xiàn)代化的模式提供了經(jīng)驗(yàn)和素材，也可以更好地思考中國(guó)稅務(wù)組織現(xiàn)代化的道路選擇和可能路徑。在這些地方試驗(yàn)中，江蘇省淮安市地方稅務(wù)局就是一個(gè)邁向現(xiàn)代化稅務(wù)組織的典型，他們從2003年開始在征管、行政和人事等方面進(jìn)行了一系列的改革和創(chuàng)新。通過對(duì)“淮安經(jīng)驗(yàn)”的系統(tǒng)總結(jié)和科學(xué)分析，或許可以從中尋找中國(guó)稅務(wù)組織現(xiàn)代化的理論模型。

三、淮安市地方稅務(wù)局改革和創(chuàng)新的主要做法與措施

在總結(jié)和提煉淮安地稅改革創(chuàng)新背后的理論模型之前，本文在借鑒陳建浦對(duì)淮安市地方稅務(wù)局改革和創(chuàng)新的總結(jié)、描述與分類基礎(chǔ)之上，并結(jié)合調(diào)研以及根據(jù)稅務(wù)行政、組織和公共管理的基礎(chǔ)理論，對(duì)淮安市地方稅務(wù)局改革和創(chuàng)新實(shí)踐進(jìn)行描述：

淮安地稅改革和創(chuàng)新是從2003年開始起步，以“最大限度地方便納稅人，不給稅干有犯錯(cuò)誤機(jī)會(huì)”為理念，經(jīng)過了“業(yè)務(wù)—行政—外部關(guān)系—支撐體系”的演化進(jìn)程，“兩個(gè)理念”是先導(dǎo)，業(yè)務(wù)改革是核心，行政改革和伙伴關(guān)系重構(gòu)是關(guān)鍵，制度、信息技術(shù)和文化是保障。在“兩個(gè)理念”的指引之下，以推行征管改革開始，隨后倒逼行政改革和外部關(guān)系調(diào)整，并通過制度、信息技術(shù)和文化來支撐改革和實(shí)現(xiàn)改革所預(yù)期的效果，它們主要發(fā)揮工具性作用，然而文化本身具有實(shí)質(zhì)性作用。[1]

(一)淮安市地方稅務(wù)局改革和創(chuàng)新的基本理念

“最大限度地方便納稅人，不給稅干有犯錯(cuò)誤機(jī)會(huì)”這兩個(gè)理念是理解淮安市地方稅務(wù)局所有改革和創(chuàng)新的“鑰匙”，任何改革都可以從這兩點(diǎn)去解讀和理解，而所有改革最終都要回到這兩點(diǎn)，即處理好納稅人與稅務(wù)干部之間關(guān)系，讓納稅人享受優(yōu)質(zhì)服務(wù)，讓稅務(wù)干部公平公正地提供服務(wù)和執(zhí)法。“兩個(gè)理念”既是對(duì)稅務(wù)關(guān)系中兩類人的規(guī)定，也是對(duì)稅務(wù)關(guān)系中權(quán)利和義務(wù)的調(diào)整。

“兩個(gè)理念”的提出，反映了淮安市地方稅務(wù)局對(duì)其使命和價(jià)值的認(rèn)識(shí)和探索，也是對(duì)稅收事務(wù)規(guī)律的發(fā)現(xiàn)?！皟蓚€(gè)理念”構(gòu)成了淮安地稅改革和創(chuàng)新的總原則，它是淮安市地方稅務(wù)局的“黃金法則”，而“業(yè)務(wù)—行政—外部關(guān)系—支撐體制”四條改革主線都以此為基礎(chǔ)，都需要落實(shí)和執(zhí)行“兩個(gè)理念。

(二)淮安市地方稅務(wù)局的征管體制改革

在征管體制改革中，淮安市地方稅務(wù)局經(jīng)歷了對(duì)征管模式選擇以及對(duì)征管模式中“征、評(píng)、管、查”等具體領(lǐng)域的改革。在征管模式選擇中，淮安地稅先后經(jīng)歷了“保姆式征管”、“提醒式征管”和“稽查式征管”三個(gè)階段，征管體制從“征管、稽查”兩分離(2004年以前)到“征收、管理、稽查”三分離(2004到2007年)以及“征收、管理、稽查、數(shù)據(jù)分析” 四分離(2007到2011年)，并最后形成了“征收、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、管理和稽查”四分離模式(2011年至今)。當(dāng)然，淮安地稅理想的征管模式是稽查式，即“自主申報(bào)—稽查”兩分離。當(dāng)前，淮安市地方稅務(wù)局正在通過風(fēng)險(xiǎn)管理理念重構(gòu)征管體制，使得征管體制真正建立在服務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)之上。

在征收方面，淮安市地方稅務(wù)局的改革和創(chuàng)新主要體現(xiàn)為納稅服務(wù)廳建設(shè)，并且盡可能將更多的職能賦予納稅服務(wù)廳，真正做到地稅局只有一個(gè)窗口與納稅人接觸，實(shí)現(xiàn)“只要大廳辦得了的事，不用找地稅局的任何人都能辦；只要大廳辦不了的事，找地稅局的任何人都不能辦”。在納稅服務(wù)廳的改革中，比較重要的改革主要包括涉稅審批制度改革、發(fā)票管理制度改革、網(wǎng)上辦稅廳建立、自助辦稅平臺(tái)的設(shè)立、申報(bào)和征收改革、社保聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)建立等，真正做到了從“微笑服務(wù)”向“效率服務(wù)”的轉(zhuǎn)變。在這些改革中，淮安市地方稅務(wù)局比較有創(chuàng)新的內(nèi)容包括：率先在建筑領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)無紙開發(fā)票，大大節(jié)約成本，實(shí)現(xiàn)發(fā)票從“物理防偽”向“電子防偽”轉(zhuǎn)變；將“實(shí)體辦稅廳”、“網(wǎng)上辦稅廳”和“自助辦稅機(jī)”有機(jī)結(jié)合，開辟多元化辦稅平臺(tái)，提升辦稅效率；通過稅庫銀聯(lián)網(wǎng)、劃卡繳稅和TIPS橫向聯(lián)網(wǎng)電子繳稅系統(tǒng)*國(guó)庫信息處理系統(tǒng)(Treasury Information Processing System，簡(jiǎn)稱TIPS)，又稱為財(cái)稅庫行橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)。它是建立在稅務(wù)、國(guó)庫、商業(yè)銀行各自獨(dú)立的信息系統(tǒng)之上的信息交換和處理系統(tǒng)。，提高納稅申報(bào)和征收效率。納稅服務(wù)廳的建設(shè)和改革，最能夠體現(xiàn)“最大限度地方便納稅人”這一基本理念，大大提升了為納稅人服務(wù)的效率、質(zhì)量和便利程度。

在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面，淮安地稅經(jīng)過了從計(jì)算機(jī)硬件和信息化建設(shè)到數(shù)據(jù)分析再到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的轉(zhuǎn)變，形成了風(fēng)險(xiǎn)計(jì)劃、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和反饋監(jiān)督等全過程的風(fēng)險(xiǎn)管理制度，這本身是實(shí)踐、探索與研究總結(jié)相結(jié)合的產(chǎn)物。在2007年，淮安市地方稅務(wù)局就意識(shí)到數(shù)據(jù)分析在整個(gè)征管體制中的重要性，試圖通過發(fā)掘數(shù)據(jù)的價(jià)值提升征管體制效率。隨后，經(jīng)過一系列的實(shí)踐、改革和創(chuàng)新，淮安市地方稅務(wù)局于2009年開始建立風(fēng)險(xiǎn)管理體制，逐步實(shí)現(xiàn)了從數(shù)據(jù)分析向風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的轉(zhuǎn)變，試圖發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在征管體制中的核心作用，這是征管體制轉(zhuǎn)型的又一次重大突破。他們的做法主要包括兩個(gè)方面：一是通過成立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管局加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的能力，使得“服務(wù)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估兩條腿同步發(fā)展和協(xié)同推進(jìn)”，這也為未來“自主申報(bào)—稽查”式征管體制建立奠定基礎(chǔ)；二是注重風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在整個(gè)征管體制中的核心作用和紐帶作用，將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估職能從管理局轉(zhuǎn)移到風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控局，通過對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)類型的不同應(yīng)對(duì)方式分類，將征管體制中“征、評(píng)、管、查”有機(jī)聯(lián)系在一起。

在管理方面，淮安市地方稅務(wù)局的改革和創(chuàng)新主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是按照稅源專業(yè)化管理和征管體制改革的要求對(duì)管理局的職能重新進(jìn)行定位，將管理局部分職能分別劃分到納稅服務(wù)局、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控局和稽查局，使得管理局主要關(guān)注基礎(chǔ)信息維護(hù)和低等風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)；二是加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)稅源的管理和改革，使得重點(diǎn)稅源信息得到有效維護(hù)。

在稽查方面，淮安市地方稅務(wù)局的改革和創(chuàng)新主要體現(xiàn)為三個(gè)方面：一是稽查機(jī)構(gòu)改革，即按照稽查的流程設(shè)立內(nèi)部機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格形成“選案—檢查—審理—執(zhí)行”相互分工和制衡的體制；二是案源選擇權(quán)改革，除舉報(bào)和上級(jí)交辦任務(wù)之外，稽查案源主要來源于風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控局推送的高風(fēng)險(xiǎn)案件，稽查機(jī)構(gòu)自身不能夠隨便進(jìn)行立案；三是建立與稽查專業(yè)化相適應(yīng)的人事制度改革，其核心是根據(jù)稽查素質(zhì)要求建立能級(jí)制，形成對(duì)專業(yè)人才的有效激勵(lì)，形成稽查專業(yè)化人才隊(duì)伍。

(三)淮安市地方稅務(wù)局的行政改革

在推進(jìn)業(yè)務(wù)改革的同時(shí)，淮安市地方稅務(wù)局也開始了行政改革，以行政改革配合和保障業(yè)務(wù)改革取得成效和具有可持續(xù)性，在推進(jìn)行政機(jī)關(guān)實(shí)體化、高效化、規(guī)范化和智慧化方面邁出了堅(jiān)實(shí)步伐?；窗彩械胤蕉悇?wù)局的行政改革是以人事改革和組織結(jié)構(gòu)調(diào)整為先導(dǎo)，對(duì)財(cái)務(wù)管理、后勤管理和檔案管理等進(jìn)行變革，在信息化技術(shù)、制度和文化的支撐下，優(yōu)化了行政程序，節(jié)約了行政成本，提升了行政效率，從而使行政質(zhì)量得到徹底改善。

為了配合征管體制改革，淮安市地方稅務(wù)局于2003年率先開始組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和變革，其核心思想是有效處理組織中的集權(quán)和分權(quán)問題，實(shí)現(xiàn)組織的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)。組織結(jié)構(gòu)調(diào)整主要包括兩個(gè)方面：一是實(shí)行集約化辦公，減少辦稅廳數(shù)量，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)?；窗彩械胤蕉悇?wù)局辦稅廳從45個(gè)精減為7個(gè)，市區(qū)三個(gè)區(qū)由一個(gè)辦稅服務(wù)廳辦理涉稅業(yè)務(wù)。二是減少行政層級(jí)，實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)扁平化和實(shí)體化，有機(jī)配置不同組織的職責(zé)，真正做到組織層次、組織能力與組織職責(zé)三者有機(jī)統(tǒng)一。淮安市地方稅務(wù)局將各管理分局的財(cái)務(wù)、后勤、人事實(shí)行集中管理，將管理分局的計(jì)財(cái)、稅政等職能上收到市局處室，由一個(gè)綜合科負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)聯(lián)系，另外科室直接負(fù)責(zé)與基礎(chǔ)數(shù)據(jù)維護(hù)和低等風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)相關(guān)的職能。

人事制度改革是淮安市地方稅務(wù)局行政改革中最重要的內(nèi)容之一，它是實(shí)現(xiàn)“不給稅干犯錯(cuò)誤的機(jī)會(huì)”這一理念的重要保障，也是比較有創(chuàng)新和特色的方面。從人事制度來說，業(yè)務(wù)改革要取得成功，至少包含兩個(gè)方面內(nèi)容：一是將合適的人員放到合適的崗位，使得新的理念、職能和職責(zé)能夠被忠實(shí)地執(zhí)行；二是每一個(gè)人的潛能能夠得到有效發(fā)揮，避免“懶政”行為。淮安市地方稅務(wù)局人事制度改革無論在激勵(lì)優(yōu)秀人才方面，還是在整治“懶政怠政”方面，都有一些制度創(chuàng)新，使得人盡其才、物盡其用。通過公推公選、群眾測(cè)評(píng)、筆試、面試和領(lǐng)導(dǎo)測(cè)評(píng)等環(huán)節(jié)，將優(yōu)秀人才配置到適當(dāng)崗位，實(shí)現(xiàn)了從“相馬”到“賽馬”的轉(zhuǎn)變，避免了人才配置中“信息不對(duì)稱”和“用人腐敗”等問題。此外，淮安市地方稅務(wù)局還通過“公推公選”制度，將后備干部選出來作為未來副職崗位選擇的基礎(chǔ)，2010年實(shí)行了“競(jìng)爭(zhēng)上崗”選擇科級(jí)干部。在領(lǐng)導(dǎo)干部管理中，實(shí)現(xiàn)了“集權(quán)”與“分權(quán)”的有機(jī)結(jié)合，真正做到一把手負(fù)責(zé)與集體領(lǐng)導(dǎo)有機(jī)結(jié)合?；窗彩械胤蕉悇?wù)局局長(zhǎng)負(fù)責(zé)市局處長(zhǎng)、各分局局長(zhǎng)提名，黨組討論通過，而各處、分局的副職、一般干部、科長(zhǎng)等則由一把手處長(zhǎng)直接選擇。無論是副職選擇還是崗位選擇方面，淮安市地方稅務(wù)局采取“雙向選擇”，實(shí)現(xiàn)了個(gè)人興趣、崗位職責(zé)和領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)三者統(tǒng)一。為了避免干部人員不作為，淮安市地方稅務(wù)局實(shí)現(xiàn)了“末位淘汰制”，對(duì)于不符合崗位職責(zé)要求的干部直接轉(zhuǎn)為“輔助崗”，通過學(xué)習(xí)之后再上崗。此外，淮安市地方稅務(wù)局為干部人事制度設(shè)立了三項(xiàng)禁令，即“嚴(yán)禁在職務(wù)升遷上托人說情、嚴(yán)禁在工作調(diào)動(dòng)上托人說情、堅(jiān)決禁止找系統(tǒng)外的人說情”，有效保證了人事制度的“可執(zhí)行性”。

在財(cái)務(wù)制度改革方面，淮安市地方稅務(wù)局的創(chuàng)新主要體現(xiàn)為三個(gè)方面：一是告別傳統(tǒng)的“零基預(yù)算”，根據(jù)項(xiàng)目設(shè)定預(yù)算，真正實(shí)現(xiàn)“有項(xiàng)目，有預(yù)算”；二是增加了財(cái)務(wù)預(yù)算的民主性和計(jì)劃性，預(yù)算由每年年初的預(yù)算會(huì)議決定，所有部門都向局領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)預(yù)算，項(xiàng)目的合法性由大家共同討論確定，一旦確定之后不能隨意更改，使得預(yù)算決定具有民主性和計(jì)劃性；三是增加了財(cái)務(wù)預(yù)算的公開性和監(jiān)督有效性，通過“電子財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)”將所有的預(yù)算申請(qǐng)、審批和報(bào)銷都在網(wǎng)上公示，既增加了信息公平的程度，也使得監(jiān)督具有及時(shí)性。

在機(jī)關(guān)實(shí)體化運(yùn)行方面，淮安市地方稅務(wù)局對(duì)市局機(jī)關(guān)職能重新進(jìn)行定位，從傳統(tǒng)上的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)向“專業(yè)+服務(wù)+領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)”轉(zhuǎn)變?；窗彩芯謾C(jī)關(guān)除直接面向納稅人的納稅服務(wù)局、管理分局、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控局和稽查局等業(yè)務(wù)組織之外，市局機(jī)關(guān)和處室主要為三類：第一類是職能性機(jī)關(guān)，如人事處、財(cái)務(wù)處、督查室等；第二類是業(yè)務(wù)性機(jī)關(guān)，如征管科技處、內(nèi)審督查處和稅政處等；第三類是服務(wù)性機(jī)關(guān)，如后勤中心、工會(huì)等。在機(jī)關(guān)實(shí)體化方面，主要是對(duì)“業(yè)務(wù)性機(jī)關(guān)”實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)型，直接增加業(yè)務(wù)性機(jī)關(guān)本身的分析能力、咨詢能力和預(yù)測(cè)能力，真正做到機(jī)關(guān)處室與基層組織之間有效分工，通過提高業(yè)務(wù)水平和分析能力，更好地為基層組織服務(wù)。其中比較有影響的工作主要有三項(xiàng)：一是開展征管基礎(chǔ)狀況專項(xiàng)分析，提升地稅局整體決策水平；二是編制《數(shù)字會(huì)說話》刊物，及時(shí)將有關(guān)分析成果向全局所有工作人員展示；三是打造“輔助決策平臺(tái)”，將各類重要數(shù)據(jù)有機(jī)整合，為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和各部門開展分析工作奠定良好的基礎(chǔ)。

在監(jiān)督制度改革方面，淮安市地方稅務(wù)局注重將監(jiān)督制度改革與業(yè)務(wù)改革緊密結(jié)合，強(qiáng)調(diào)在制度層面設(shè)計(jì)權(quán)力內(nèi)部控制體系，這一內(nèi)控體系的核心思想主要包括三個(gè)方面：一是強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行過程的規(guī)范和風(fēng)險(xiǎn)防范，建立和健全了110余項(xiàng)工作規(guī)范，排查了160多個(gè)風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)，使得崗位、流程與職權(quán)清晰化；二是強(qiáng)調(diào)對(duì)權(quán)力的分工與制衡，在機(jī)構(gòu)內(nèi)部按照制衡原則設(shè)計(jì)不同的崗位，使得不同崗位之間相互制衡，沒有一個(gè)崗位能夠行使全部權(quán)力；三是注重外部監(jiān)督，重視公開承諾和社會(huì)監(jiān)督的引入，使得權(quán)力運(yùn)行從內(nèi)部自我控制向自我控制與社會(huì)控制有機(jī)結(jié)合。

(四)淮安市地方稅務(wù)局的外部關(guān)系改革

淮安市地方稅務(wù)局除了進(jìn)行業(yè)務(wù)改革和行政改革之外，十分重視外部關(guān)系改革，其核心思想是稅務(wù)管理從“不平等、封閉和壟斷”走向“平等、開放和參與”，合作治理和共同行動(dòng)取代了單一行政和單獨(dú)行動(dòng)，逐步從稅務(wù)行政過渡到稅務(wù)治理，實(shí)現(xiàn)稅務(wù)的治理轉(zhuǎn)型和治道變革。通過與其他政府機(jī)關(guān)、稅務(wù)中介組織、企業(yè)和納稅人建立合作關(guān)系，能夠獲得更多信息，提供更專業(yè)化服務(wù)，實(shí)施更為有效的監(jiān)管，大大提升了稅務(wù)治理能力?；窗彩械胤蕉悇?wù)局的外部關(guān)系改革主要體現(xiàn)為如下三個(gè)方面。

一是征納關(guān)系改革(稅務(wù)局與納稅人)，改變稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人之間關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“從不平等走向平等”，這為涉稅審批制度改革、提升納稅服務(wù)水平等業(yè)務(wù)和行政改革奠定了基礎(chǔ)。前文已經(jīng)在業(yè)務(wù)改革中討論了淮安市地方稅務(wù)局在征稅方面的改革，不過，只有理解了稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人之間關(guān)系變革，才能夠更好地了解各項(xiàng)業(yè)務(wù)改革和行政改革背后的設(shè)計(jì)邏輯。

二是信息分享關(guān)系改革(稅務(wù)局與政府部門)，通過建設(shè)征管保障信息交換平臺(tái)，打破了政府部門自身的封閉性和政府部門之間的信息封鎖，使得政府信息從封閉走向開放，為稅收征管獲得了更多的第三方信息，這樣可以更好地監(jiān)控稅收風(fēng)險(xiǎn)，提高納稅人的稅收遵從度?；窗彩械胤蕉悇?wù)局推動(dòng)市政府出臺(tái)了《淮安市稅收征管工作考核辦法(暫行)》，為信息分享和伙伴關(guān)系建立奠定了制度基礎(chǔ)。此外，淮安市地方稅務(wù)局還為征管保障信息建立了專門應(yīng)用軟件，為信息保障奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。在社保費(fèi)征收方面，淮安地稅與人事部門、財(cái)政部門實(shí)行社保信息實(shí)時(shí)共享，最大程度地提高了社保費(fèi)的征繳率。此外，淮安市地方稅務(wù)局還與國(guó)稅局對(duì)個(gè)體工商戶等就稅務(wù)登記、定額核定等八個(gè)方面實(shí)施聯(lián)合征管。

三是外包關(guān)系改革(稅務(wù)局與政府部門、稅務(wù)中介組織和企業(yè))，這主要涉及兩類事務(wù)的外包，即涉稅事務(wù)外包和機(jī)關(guān)服務(wù)外包，實(shí)現(xiàn)稅務(wù)從壟斷走向參與，有利于打破稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)稅務(wù)的壟斷，發(fā)揮各方的優(yōu)勢(shì)，提升稅務(wù)治理能力和水平。在涉稅事務(wù)外包方面，既包括將建安稅、車船稅等委托建設(shè)部門和車輛管理部門征收，零散稅種委托街道、社區(qū)或中介等部門實(shí)行征收，實(shí)現(xiàn)稅務(wù)由稅務(wù)局壟斷到各方參與轉(zhuǎn)變；還包括將一些稅務(wù)軟件開發(fā)、稅收培訓(xùn)、稅務(wù)檢查等事項(xiàng)委托給稅務(wù)中介組織和企業(yè)來完成，既可以彌補(bǔ)稅務(wù)局在這些事務(wù)方面的專業(yè)性不足，還可以提升稅務(wù)征管效率。大力發(fā)展稅務(wù)中介組織，促進(jìn)涉稅中介服務(wù)市場(chǎng)形成，建設(shè)稅務(wù)局與稅務(wù)中介組織之間的伙伴關(guān)系，是淮安市地方稅務(wù)局外部關(guān)系改革的一大特色。在機(jī)關(guān)服務(wù)外包方面，淮安市地方稅務(wù)局將公車、食堂、物業(yè)管理、會(huì)議等后勤事項(xiàng)全部委托專業(yè)公司來辦理，既提高了行政效率，又降低了行政成本。由此可見，無論是業(yè)務(wù)改革還是行政改革，都會(huì)涉及外部關(guān)系改革，業(yè)務(wù)改革、行政改革與外部關(guān)系改革之間存在著緊密聯(lián)系。

(五)淮安市地方稅務(wù)局的支撐體系改革

淮安市地方稅務(wù)局在推行“業(yè)務(wù)改革—行政改革—外部關(guān)系改革”時(shí)，非常注重“制度、技術(shù)和文化”等支撐體系改革，支撐體系改革與前面三項(xiàng)改革是手段與目的的關(guān)系。其核心理念是：任何改革和創(chuàng)新盡量形成規(guī)范和制度，并且制度需要具有可執(zhí)行性；任何改革和創(chuàng)新盡量通過信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)，并且技術(shù)與業(yè)務(wù)要實(shí)現(xiàn)完美融合；任何改革和創(chuàng)新的成功需要形成與之相適應(yīng)的文化，并且文化要成為一種自覺和習(xí)慣?！爸贫取⒓夹g(shù)和文化”屬于“冰山之下”部分，他們是淮安市地方稅務(wù)局運(yùn)行的基礎(chǔ)設(shè)施，要建立現(xiàn)代化稅務(wù)組織，必須建立與之相適應(yīng)的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施。

“制度、技術(shù)和文化”等支撐體系改革具有雙重作用：一方面，淮安市地方稅務(wù)局的改革和創(chuàng)新都需要通過形成“制度、技術(shù)和文化”體系，才能夠?qū)⒏母锏睦硐搿⑺{(lán)圖和設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)化為操作與現(xiàn)實(shí)；另一方面，一旦形成了良好的“制度、技術(shù)和文化”等支撐體系，反過來會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)和推動(dòng)淮安市地方稅務(wù)局的改革和創(chuàng)新，形成良性循環(huán)。因此，對(duì)“制度、技術(shù)和文化”等支撐體系進(jìn)行改革，具有更為深遠(yuǎn)的影響和意義。

“制度管人”和“制度管事”是淮安市地方稅務(wù)局在推行改革和創(chuàng)新中踐行的重要理念，他們希望通過制度而不是領(lǐng)導(dǎo)者命令和意圖來規(guī)范地稅局與納稅人之間關(guān)系、地稅局與稅收干部之間關(guān)系以及地稅局內(nèi)部各單位之間關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)人與事之間、人與人之間、人與組織之間以及組織與組織之間的和諧共處。淮安市地方稅務(wù)局之所以能夠讓制度發(fā)揮作用，主要是基于以下兩個(gè)方面原因。

一是非常注重制度本身的簡(jiǎn)單、有效、公平和可操作性，為制度的良好執(zhí)行奠定了基礎(chǔ)，要提高行政效率，就需要使辦事程序簡(jiǎn)單、明確、具體和公開，使得無論是納稅人還是稅收干部，都可以很方便地操作和遵行。越是簡(jiǎn)單明確的規(guī)則，越容易執(zhí)行，否則，規(guī)章制度本身的模糊性會(huì)降低其效能。以《淮安市地方稅務(wù)局工作人員違紀(jì)違規(guī)處罰辦法》為例，該辦法對(duì)違紀(jì)違規(guī)的類型、處罰等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，可操作性非常強(qiáng)，這保證了淮安市地方稅務(wù)局形成良好的機(jī)關(guān)風(fēng)氣和氛圍，為建設(shè)高效、有序和規(guī)范化的行政機(jī)關(guān)奠定了基礎(chǔ)。淮安市地方稅務(wù)局通過制度建設(shè)，使得整個(gè)機(jī)關(guān)運(yùn)行具有很強(qiáng)的預(yù)期性，不受短期行政命令和長(zhǎng)官意志的影響。

二是非常注重制度本身的執(zhí)行性，使制度具有公信力。再好的制度如果不執(zhí)行也只是一紙空文，淮安市地方稅務(wù)局在執(zhí)行制度過程中有兩個(gè)非常重要的特征：首先是領(lǐng)導(dǎo)帶頭執(zhí)行，即凡是要求普通工作人員做到的，領(lǐng)導(dǎo)干部要先做到，領(lǐng)導(dǎo)干部違反相關(guān)規(guī)章制度一樣接受同等處罰；其次是對(duì)一些有可能破壞制度的典型案例進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)行，形成示范效應(yīng)。例如在人事制度改革中，淮安市地方稅務(wù)局出臺(tái)了“三項(xiàng)禁令”，有地稅干部通過找市委書記說情，不僅沒有被提拔，而且還被轉(zhuǎn)為待崗，這保障了人事制度的公信力和執(zhí)行力。

淮安市地方稅務(wù)局在推進(jìn)業(yè)務(wù)改革、行政改革和外部關(guān)系改革中，非常重視信息化驅(qū)動(dòng)，應(yīng)用現(xiàn)代化信息技術(shù)來解決稅收征管和機(jī)關(guān)行政中面臨的各種問題，為提升納稅人滿意度和行政效率奠定了基礎(chǔ)。從2001年開始，經(jīng)過10多年探索和創(chuàng)新，淮安市地方稅務(wù)局實(shí)現(xiàn)了信息技術(shù)與稅收業(yè)務(wù)的深度融合，真正實(shí)現(xiàn)了“1+1>2”的效果，基本上實(shí)現(xiàn)了稅務(wù)組織的信息現(xiàn)代化。在推行信息現(xiàn)代化過程中，淮安市地方稅務(wù)局的經(jīng)驗(yàn)和做法主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

一是遵循業(yè)務(wù)與技術(shù)有效結(jié)合的方法。在稅務(wù)組織的信息現(xiàn)代化過程中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)稅收業(yè)務(wù)與信息化兩張皮現(xiàn)象，即懂信息技術(shù)的不懂稅收業(yè)務(wù)，懂稅收業(yè)務(wù)的不懂信息技術(shù)。為了克服這種現(xiàn)象，淮安市地方稅務(wù)局特意選調(diào)既懂業(yè)務(wù)、又懂技術(shù)的專業(yè)人才組成需求組，發(fā)揮了業(yè)務(wù)與技術(shù)之間的中介橋梁作用。與此同時(shí)，他們將建筑領(lǐng)域的思想引入軟件和業(yè)務(wù)開發(fā)中，形成了獨(dú)具特色的“開發(fā)方(需求)—設(shè)計(jì)方(方案)—建設(shè)方(施工)—監(jiān)理方(控制)”程序開發(fā)過程，有效保證了軟件開發(fā)的質(zhì)量。

二是努力做到業(yè)務(wù)、行政、硬件和信息服務(wù)全方位和全領(lǐng)域的現(xiàn)代化。從淮安市地方稅務(wù)局信息現(xiàn)代化過程看，他們并非一蹴而就，而是一個(gè)不斷探索、不斷解決問題、不斷完善和優(yōu)化的過程。淮安市地方稅務(wù)局先后設(shè)置了計(jì)算機(jī)中心、信息管理處、數(shù)據(jù)管理處和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控局等機(jī)構(gòu)來完成這一職能，從組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置變遷，就可以反映他們對(duì)于“信息現(xiàn)代化是什么”這一問題的不斷探尋。經(jīng)過十多年探索，淮安市地方稅務(wù)局對(duì)這一問題基本上形成了自身答案，即需要“業(yè)務(wù)領(lǐng)域—行政領(lǐng)域—硬件領(lǐng)域—信息服務(wù)領(lǐng)域”等全過程和全方位的現(xiàn)代化。

三是從信息化向智能化邁進(jìn)，努力建設(shè)智能化稅務(wù)組織。信息只有被使用才有價(jià)值，這是對(duì)信息化更高的要求，也是信息化與智能化相結(jié)合的過程?；窗彩械胤蕉悇?wù)局非常重視數(shù)據(jù)分析，每月召開“稅收征管基礎(chǔ)工作會(huì)議”，并出版《數(shù)字會(huì)說話》刊物。此外，他們正在強(qiáng)調(diào)利用數(shù)據(jù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)管理向風(fēng)險(xiǎn)管理轉(zhuǎn)型。

淮安市地方稅務(wù)局在業(yè)務(wù)改革、行政改革和外部關(guān)系改革過程中，非常重視文化創(chuàng)新，通過建構(gòu)與改革創(chuàng)新相適應(yīng)的新文化，替代傳統(tǒng)行政主導(dǎo)的官僚文化，為改革創(chuàng)新取得成效奠定了價(jià)值基礎(chǔ)。很多改革創(chuàng)新之所以半途而廢和不能取得預(yù)期成果，一個(gè)重要的原因是改革創(chuàng)新與文化不契合，缺乏支撐改革創(chuàng)新的文化變革。根據(jù)組織文化學(xué)者埃德加·沙因的觀點(diǎn):“一個(gè)團(tuán)體的文化可以被定義為：在解決它的外部適應(yīng)和內(nèi)部整合問題的過程中，基于團(tuán)體習(xí)得的共享的基本假設(shè)的一套模式，這套模式運(yùn)行良好，非常有效，因此，它被作為對(duì)相關(guān)問題的正確的認(rèn)識(shí)、思維和情感方式授予新來者?！盵2]一般而言，文化可以區(qū)分三個(gè)層次：人工飾物、信念和價(jià)值觀、基本假設(shè)。

人工飾物是一個(gè)組織最直觀的文化體現(xiàn)，它大多通過建筑物布局、辦公室空間結(jié)構(gòu)、工作人員著裝、禮儀與儀式以及氛圍等展現(xiàn)。在建筑物布局方面，淮安市地方稅務(wù)局最大的特色是它的開放性、園林性和功能性有機(jī)結(jié)合，它是一座面向所有公眾、沒有圍墻的小型園林，給人一種莊嚴(yán)、大氣但不奢華的感覺。在建筑物內(nèi)部，主要由辦公區(qū)域、文化和體育設(shè)施組成，辦公環(huán)境整潔、充滿現(xiàn)代化和人文氣息?；窗彩械胤蕉悇?wù)局對(duì)工作人員的著裝和儀表有較高要求，工作時(shí)間所有人員都需要掛牌和身著地稅局正式工作服，整體體現(xiàn)了一種嚴(yán)肅性、正式性和權(quán)威性等氛圍。

在信念和價(jià)值觀方面，淮安市地方稅務(wù)局在業(yè)務(wù)、行政和外部關(guān)系變革方面形成了明確的信念和價(jià)值觀，其中“最大限度地方便納稅人，不給稅干有犯錯(cuò)誤機(jī)會(huì)”的兩個(gè)理念和“創(chuàng)新、唯實(shí)、誠信、包容”的地稅精神具有核心地位?；窗彩械胤蕉悇?wù)局崇尚服務(wù)、創(chuàng)新、科學(xué)、高效、制度、信息技術(shù)、責(zé)任、團(tuán)隊(duì)、競(jìng)爭(zhēng)、扁平化、廉潔、減負(fù)等價(jià)值觀，認(rèn)為這些價(jià)值觀可以實(shí)現(xiàn)他們所倡導(dǎo)的“兩個(gè)理念”，真正建設(shè)現(xiàn)代化的稅務(wù)組織。創(chuàng)新在淮安市地方稅務(wù)局的文化建設(shè)中具有十分重要的作用，因?yàn)橐母锖蛣?chuàng)新就必須有創(chuàng)新的文化和價(jià)值觀。

“人工飾物”和“信念與價(jià)值觀”屬于“冰山之上”的部分，如果我們要對(duì)文化有更深層次把握，就需要對(duì)“冰山之下”的基本假設(shè)進(jìn)行探究，否則可能會(huì)對(duì)文化的理解過于表面和膚淺。淮安市地方稅務(wù)局的理念和價(jià)值觀是建立在以下六個(gè)假設(shè)的基礎(chǔ)之上：①遵從度假設(shè)。淮安市地方稅務(wù)局的方法是“服務(wù)+稽查”，而要有效地實(shí)施稽查，必須嚴(yán)格管好稅務(wù)干部的權(quán)力。②分工與專業(yè)化假設(shè)。③市場(chǎng)假設(shè)?；窗彩械胤蕉悇?wù)局向競(jìng)爭(zhēng)要效率，認(rèn)為可以通過市場(chǎng)化的方式解決公共組織面臨的很多問題。④技術(shù)假設(shè)。稅務(wù)是非常專業(yè)化的行政事務(wù)，涉及復(fù)雜的信息處理，很自然信息技術(shù)的現(xiàn)代化有利于解決稅收征管和行政中面臨的各種問題。⑤集權(quán)與分權(quán)假設(shè)?；窗彩械胤蕉悇?wù)局根據(jù)稅務(wù)的性質(zhì)決定集權(quán)與分權(quán)劃分，對(duì)個(gè)人責(zé)任則強(qiáng)調(diào)分權(quán)，所有人都需要承擔(dān)他們應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。⑥合作假設(shè)。合作假設(shè)是還權(quán)于納稅人、引入第三方中介機(jī)構(gòu)和與政府部門合作的基礎(chǔ)。

四、鉆石模型：一個(gè)基于“淮安經(jīng)驗(yàn)”的現(xiàn)代化稅務(wù)組織框架結(jié)構(gòu)

淮安市地方稅務(wù)局在改革和創(chuàng)新過程中呈現(xiàn)三個(gè)主要特征：一是問題解決的過程，他們的改革和創(chuàng)新主要是為了解決納稅人在辦稅過程中遇到的各種問題而產(chǎn)生的，并不是單純?yōu)榱烁母锖蛣?chuàng)新而為之；二是漸進(jìn)主義的過程，他們的改革和創(chuàng)新并沒有一個(gè)總體藍(lán)圖，也沒有嘗試一次解決所有問題，而是不斷地邊解決問題邊進(jìn)行改革和創(chuàng)新，這使得改革和創(chuàng)新具有持續(xù)性；三是開放學(xué)習(xí)的過程，他們非常擅長(zhǎng)學(xué)習(xí)新的理論、制度和技術(shù)，并將這些知識(shí)應(yīng)用到改革和創(chuàng)新過程中，與此同時(shí)，在改革和創(chuàng)新中遇到新的問題之后又進(jìn)一步學(xué)習(xí)，這使得淮安市地方稅務(wù)局在改革和創(chuàng)新中能夠體現(xiàn)開放性、先進(jìn)性和學(xué)習(xí)性等特征。簡(jiǎn)而言之，淮安市地方稅務(wù)局在改革和創(chuàng)新之初，并沒有一個(gè)現(xiàn)代化的稅務(wù)組織藍(lán)圖，而是通過不斷探索與實(shí)踐，最后卻展現(xiàn)了現(xiàn)代化稅務(wù)組織的一些特征和輪廓，它是“非意圖的行動(dòng)”之結(jié)果。

建構(gòu)稅務(wù)組織現(xiàn)代化的理論模型，需要處理三個(gè)核心問題：一是尋找一個(gè)理解作為復(fù)雜系統(tǒng)的稅務(wù)組織的分析框架，為理解淮安市地方稅務(wù)局的改革和創(chuàng)新提供概念工具；二是對(duì)各子系統(tǒng)的設(shè)計(jì)原則進(jìn)行總結(jié)和歸納，即淮安市地方稅務(wù)局改革和創(chuàng)新的設(shè)計(jì)原則是什么？這些原則可以作為其他組織學(xué)習(xí)和借鑒的基礎(chǔ)；三是對(duì)復(fù)雜系統(tǒng)中各子系統(tǒng)之間內(nèi)在邏輯有清晰描述，尤其是子系統(tǒng)之間因果關(guān)系有明確闡述，通過這些分析可以更好地理解淮安市地方稅務(wù)局改革和創(chuàng)新的各要素之間的內(nèi)在邏輯。

結(jié)合國(guó)家治理理論、組織理論、復(fù)雜系統(tǒng)理論和稅務(wù)行政理論等知識(shí)，根據(jù)淮安市地方稅務(wù)局改革和創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)和做法，本文嘗試尋找淮安市地方稅務(wù)局改革和創(chuàng)新的設(shè)計(jì)邏輯，構(gòu)造一個(gè)基于“淮安經(jīng)驗(yàn)”的稅務(wù)組織現(xiàn)代化的“鉆石模型”(Diamond Model)*“鉆石模型”是美國(guó)哈佛商學(xué)院著名的戰(zhàn)略管理學(xué)家邁克爾·波特提出的，該模型用于分析一個(gè)國(guó)家某種產(chǎn)業(yè)為什么會(huì)在國(guó)際上有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力。波特認(rèn)為，決定一個(gè)國(guó)家某種產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力有四個(gè)因素：生產(chǎn)要素,需求市場(chǎng)，相關(guān)與支持產(chǎn)業(yè)，企業(yè)戰(zhàn)略、結(jié)構(gòu)與同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。波特認(rèn)為，這四個(gè)要素具有雙向作用，形成鉆石體系。。美國(guó)學(xué)者赫伯特·西蒙指出，復(fù)雜系統(tǒng)具有兩個(gè)基本特征：一是可分解性，即復(fù)雜系統(tǒng)是由子系統(tǒng)構(gòu)成，子系統(tǒng)是由要素構(gòu)成；二是層級(jí)性，即復(fù)雜系統(tǒng)按照層級(jí)模式進(jìn)行組織，下一層級(jí)子系統(tǒng)為上一層級(jí)系統(tǒng)服務(wù)，要素為子系統(tǒng)服務(wù)[3]。為此，本文在構(gòu)造“鉆石模型”時(shí)，必須將稅務(wù)組織作為一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)來看待，探討它可分解的子系統(tǒng)和要素以及這些不同子系統(tǒng)之間的關(guān)系模式。組織理論認(rèn)為，組織中的行動(dòng)者主要包含三類，即企業(yè)家、雇員和顧客，他們存在不同激勵(lì)，組織過程是一種個(gè)人激勵(lì)與組織目標(biāo)相平衡的過程，組織的本質(zhì)在于激勵(lì)個(gè)人完成組織目標(biāo)[4]。依據(jù)這一理論，在構(gòu)造“鉆石模型”時(shí)，本文會(huì)重點(diǎn)考察稅務(wù)組織中三類行動(dòng)者——領(lǐng)導(dǎo)、稅務(wù)干部和納稅人以及組織是如何激勵(lì)這三者實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的過程。國(guó)家治理理論強(qiáng)調(diào)，公共事務(wù)的治理需要從以政府為主導(dǎo)的治理轉(zhuǎn)向政府與社會(huì)的合作共治，理想的國(guó)家治理模式包括管治、共治和自治，管治是以政府為主導(dǎo)，共治強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)的伙伴關(guān)系，自治強(qiáng)調(diào)社會(huì)的自主治理。從國(guó)家治理理論的視角看，稅務(wù)組織要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化也必須從以管治為主導(dǎo)向管治、共治和自治三者有機(jī)相結(jié)合[5]。稅務(wù)行政理論的核心是回答如何征稅更有效率，稅收征管模式變遷本身是理論與實(shí)踐互動(dòng)的產(chǎn)物，這一理論是構(gòu)造鉆石模型的直接來源，也可以借鑒國(guó)外稅務(wù)行政高效率的做法。

“鉆石模型”主要由四組變量構(gòu)成：稅收事務(wù)、納稅人、稅務(wù)干部和稅務(wù)組織，這四組變量之間關(guān)系類似于“鉆石”(見圖1)?；窗彩械胤蕉悇?wù)局的改革和創(chuàng)新點(diǎn)，主要是處理好這四者之間關(guān)系，納稅人與稅務(wù)干部之間因?yàn)槎愂帐聞?wù)而發(fā)生關(guān)系，稅務(wù)干部既需要為納稅人提供服務(wù)，又需要通過執(zhí)法來讓納稅人守法，不同稅收事務(wù)分工模式會(huì)形成不同的稅務(wù)組織，稅務(wù)干部隸屬于稅務(wù)組織，稅務(wù)干部能否實(shí)現(xiàn)對(duì)納稅人的良好服務(wù)，又取決于稅務(wù)組織對(duì)稅務(wù)干部的激勵(lì)。稅收事務(wù)和稅務(wù)組織分別遵循不同的設(shè)計(jì)原則，當(dāng)然稅務(wù)組織應(yīng)該服從稅收事務(wù)的設(shè)計(jì)邏輯。

稅收事務(wù)是“鉆石模型”首先需要處理的問題，也是稅務(wù)組織存在的前提。稅收事務(wù)作為政府的一項(xiàng)職能，主要面臨三個(gè)基本問題：①政府應(yīng)該負(fù)責(zé)哪些稅收事務(wù)？這涉及政府與納稅人之間權(quán)利和義務(wù)的調(diào)整。②稅收事務(wù)應(yīng)該由政府部門負(fù)責(zé)還是委托社會(huì)組織實(shí)施？這涉及稅收事務(wù)組織模式的選擇。③如果由政府部門來負(fù)責(zé)，應(yīng)該如何進(jìn)行組織？

圖1:淮安市地方稅務(wù)局改革和創(chuàng)新的設(shè)計(jì)邏輯：一個(gè)鉆石模型

稅務(wù)組織是“鉆石模型”的基礎(chǔ)，也是現(xiàn)代化的直接體現(xiàn)。稅收事務(wù)無論是通過外包或者合作方式由其他組織承擔(dān)還是直接由政府部門承擔(dān)，都涉及到稅務(wù)組織這一載體。此外，稅務(wù)組織一旦成立，還涉及復(fù)雜的行政事務(wù)，于是業(yè)務(wù)和行政就成為稅務(wù)組織需要處理的核心問題。業(yè)務(wù)主要是通過稅收事務(wù)的分工和組織，行政則主要是對(duì)稅務(wù)干部的組織，使得稅務(wù)干部與稅收事務(wù)有機(jī)結(jié)合。

無論是業(yè)務(wù)還是行政，都涉及到行動(dòng)者?！般@石模型”的行動(dòng)者主要有三類，即領(lǐng)導(dǎo)者、稅務(wù)干部和納稅人，對(duì)于他們的激勵(lì)以及他們之間關(guān)系模式的選擇，也是稅務(wù)組織現(xiàn)代化的根本問題。現(xiàn)代化一定是人的現(xiàn)代化和關(guān)系模式現(xiàn)代化，而業(yè)務(wù)和行政都是人的現(xiàn)代化和關(guān)系現(xiàn)代化的表現(xiàn)形式。因此，在對(duì)“鉆石模型”的討論中，需要對(duì)人性有更為清醒和深刻的認(rèn)識(shí)。

要實(shí)現(xiàn)稅務(wù)組織現(xiàn)代化，就必須依靠現(xiàn)代化的技術(shù)、制度和文化，這是“鉆石模型”的支撐體系?，F(xiàn)代化是由技術(shù)變革產(chǎn)生的，它最終體現(xiàn)在制度和文化層面，制度強(qiáng)調(diào)以透明、公開和公正的規(guī)則來約束各方之間關(guān)系，文化則強(qiáng)調(diào)需要擁有一種基于理性與效率的文化取代傳統(tǒng)的基于感性和情感的文化。

外部關(guān)系也是“鉆石模型”重點(diǎn)考慮的內(nèi)容，它強(qiáng)調(diào)從封閉行政走向開放行政?，F(xiàn)代化的理念本身就是一種開放的理念，它要求以合作的方式推進(jìn)公共領(lǐng)域的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公共領(lǐng)域中的共同行動(dòng)。對(duì)于稅收事務(wù)而言，它要求發(fā)揮各方力量在稅務(wù)治理中的作用，從而實(shí)現(xiàn)合作治稅，告別稅務(wù)組織對(duì)稅務(wù)的單方面壟斷。結(jié)合淮安市地方稅務(wù)局改革和創(chuàng)新實(shí)踐，表1描述了“鉆石模型”的構(gòu)成要素以及每一個(gè)要素的主要內(nèi)容。

表1：鉆石模型的構(gòu)成要素及其內(nèi)容

在“鉆石模型”的基礎(chǔ)之上，本文認(rèn)為淮安市地方稅務(wù)局的改革和創(chuàng)新可以概括為“五個(gè)現(xiàn)代化”，即“治理理念現(xiàn)代化、征管體系現(xiàn)代化、行政體系現(xiàn)代化、支撐體系現(xiàn)代化和外部關(guān)系現(xiàn)代化”，它們分別對(duì)應(yīng)“鉆石模型”中的治理轉(zhuǎn)型與人的模型、稅收事務(wù)的模型、行政事務(wù)的模型、連接稅收事務(wù)和行政事務(wù)、外部環(huán)境。“鉆石模型”是設(shè)計(jì)邏輯，“五個(gè)現(xiàn)代化”是表現(xiàn)形式。“五個(gè)現(xiàn)代化”之間的內(nèi)在邏輯是：治理理念現(xiàn)代化是綱領(lǐng)和目標(biāo)處于頂端，為其他四個(gè)現(xiàn)代化提供統(tǒng)領(lǐng)性原則和指導(dǎo)；“征管體系現(xiàn)代化”、“行政體系現(xiàn)代化”和“外部關(guān)系現(xiàn)代化”是“五個(gè)現(xiàn)代化”的核心，它是表現(xiàn)載體和表現(xiàn)形式；“支撐體系現(xiàn)代化”是“五個(gè)現(xiàn)代化”的保障，它是支撐“征管體系現(xiàn)代化”、“行政體系現(xiàn)代化”和“外部關(guān)系現(xiàn)代化”的工具。“五個(gè)現(xiàn)代化”中除了“治理理念現(xiàn)代化”屬于形而上的范疇，“征管體系現(xiàn)代化”、“行政體系現(xiàn)代化”、“外部關(guān)系現(xiàn)代化”和“支撐體系現(xiàn)代化”都屬于形而下的范疇(見圖2)。

圖2：鉆石模型的核心內(nèi)容：五個(gè)現(xiàn)代化

五、超越淮安經(jīng)驗(yàn)與稅收事務(wù)：“鉆石模型”的一般性討論

通過對(duì)淮安市地方稅務(wù)局改革和創(chuàng)新的調(diào)查與研究，總結(jié)和提煉出了稅務(wù)組織現(xiàn)代化的“鉆石模型”，那么，這個(gè)脫胎于淮安市地方稅務(wù)局改革創(chuàng)新個(gè)案的“鉆石模型”是否具有一般性意義和普遍應(yīng)用價(jià)值呢？換言之，“鉆石模型”能否適用于中國(guó)其他稅務(wù)組織？更進(jìn)一步，“鉆石模型”能否適用于其他公共組織？

顯然，中國(guó)任何一個(gè)稅務(wù)機(jī)關(guān)都面臨著與淮安市地方稅務(wù)局同樣的稅收法律、法規(guī)與政策，簡(jiǎn)言之，稅收事務(wù)在很大程度上具有同構(gòu)性，更可能遵循同樣的規(guī)律和使用同樣的模式。事實(shí)上，不同地方的稅務(wù)行政改革和征管體制改革，都可以納入“鉆石模型”的核心要素，并且也在按照“鉆石模型”所倡導(dǎo)的核心內(nèi)容進(jìn)行改革。美國(guó)在推進(jìn)稅務(wù)組織現(xiàn)代化方面，也遵循了“鉆石模型”的同樣邏輯，美國(guó)于1998年推進(jìn)了組織結(jié)構(gòu)改革之后，當(dāng)前正在將“信息技術(shù)戰(zhàn)略”與“人力資本戰(zhàn)略”作為推進(jìn)稅務(wù)組織現(xiàn)代化的兩大主要戰(zhàn)略。這說明，稅務(wù)組織的現(xiàn)代化可以跨越國(guó)界，雖然中國(guó)與美國(guó)在稅務(wù)法律和稅收制度方面不同，但是在稅收行政和稅務(wù)組織的現(xiàn)代化方面可以相互學(xué)習(xí)，在某種程度上看也是“殊途同歸”。在這個(gè)意義上說，淮安市地方稅務(wù)局改革和創(chuàng)新與國(guó)際大潮流和趨勢(shì)具有一致性。

“鉆石模型”能否適應(yīng)其他公共組織？這是對(duì)“鉆石模型”外部有效性的最大挑戰(zhàn)。“鉆石模型”強(qiáng)調(diào)處理好納稅人、稅務(wù)干部、稅收事務(wù)與稅收組織四者之間關(guān)系，其他公共組織也需要處理好這四者之間關(guān)系，只是公共事務(wù)和公民對(duì)象發(fā)生變化。我們可以將這四個(gè)要素一般化為：公共事務(wù)、公民、公務(wù)員和公共組織，這樣，“鉆石模型”討論的四者之間關(guān)系也可以適應(yīng)其他公共組織。當(dāng)然，在將“鉆石模型”適用于其他公共組織時(shí)，需要對(duì)其他公共組織所面臨的公共事務(wù)以及其所面對(duì)的公民進(jìn)行深入研究，還需要研究他們所面臨的環(huán)境。一般而言，公共事務(wù)越是復(fù)雜、動(dòng)態(tài)和多元，對(duì)其治理也會(huì)越困難。不過，“鉆石模型”所提供的公共組織現(xiàn)代化的路徑，仍然可以作為其他公共組織實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要參考。當(dāng)然，需要將“鉆石模型”與公共組織所處情景相結(jié)合，進(jìn)一步開發(fā)適合該公共組織情景的理論模型。

六、結(jié)語

中國(guó)正處于大轉(zhuǎn)型與大變革的時(shí)代，政府自身的改革對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)成功轉(zhuǎn)型將會(huì)起到十分關(guān)鍵的作用?；窗彩械胤蕉悇?wù)局改革創(chuàng)新的案例，不僅為中國(guó)各級(jí)稅務(wù)組織改革和創(chuàng)新提供了一個(gè)“樣本”和“標(biāo)桿”，而且對(duì)于其他地方政府職能部門和專業(yè)化組織的改革創(chuàng)新，如公安部門、食品安全監(jiān)管部門、環(huán)境保護(hù)部門等，也具有啟示和借鑒意義。

[1] 陳建浦.在路上：稅務(wù)管理創(chuàng)新探索與思考[M].南京：江蘇人民出版社,2011.

[2] 埃德加·沙因.組織文化與領(lǐng)導(dǎo)力[M].馬紅宇，王斌，等譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,2011.

[3] 司馬賀.人工科學(xué)：復(fù)雜性面面觀[M].武夷山，譯.上海：上?？萍冀逃霭嫔?2004.

[4] Simon Herbert A. Administrative behavior: a study of decision-making process in administrative organizations[M].New York:The Free Press,1997.

[5] Jan Kooiman.Governing as governance[M].London: Sage Publications Ltd,2003.