檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟程序性問題初探

王 侃

（445000 恩施市人民檢察院 湖北 恩施）

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟一直以來備受社會(huì)各界關(guān)注，隨著《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》的出臺(tái)以及《行政訴訟法》的修改，相繼確立了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的法定地位。從現(xiàn)有的司法實(shí)踐來看，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟程序方面還有諸多需要完善之處，需要相關(guān)立法及司法解釋予以明確規(guī)定。本文從檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟程序的必要性和原則出發(fā)，就檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟程序性問題做了簡(jiǎn)要的探討，以期深化對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟程序性規(guī)則的研究，推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的司法實(shí)踐。

一、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟程序的必要性

（1）程序正義原則的要求。程序正義被稱為“看得見的正義”。公正程序就是一套公平的競(jìng)賽規(guī)則，是實(shí)體公正的保證。法律從靜態(tài)轉(zhuǎn)化為動(dòng)態(tài)，始于程序，而程序的不公正極易導(dǎo)致人們對(duì)司法公正這一價(jià)值判斷的模糊。之所以要設(shè)置完善檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的環(huán)節(jié)和具體的操作流程，是因?yàn)檫@些流程和環(huán)節(jié)被設(shè)置后能夠推動(dòng)行政公益訴訟案件的辦理，使得案件的辦理有理可依有據(jù)可循，在取得結(jié)果正義的同時(shí)也實(shí)現(xiàn)程序正義。以實(shí)體公正體現(xiàn)程序公正，以程序公正保障實(shí)體公正。行政公益訴訟最終的目的也是為了保護(hù)公共利益追求正義的實(shí)現(xiàn)，設(shè)置行政公益訴訟的具體操作程序是程序正義原則的要求。

（2）公益性目的的需要。在公益訴訟出現(xiàn)以前，行政機(jī)關(guān)違法行政行為侵犯公共利益的時(shí)，救濟(jì)途徑主要是由當(dāng)事人向上級(jí)機(jī)關(guān)舉報(bào)，在上級(jí)機(jī)關(guān)處理不當(dāng)時(shí)，還可以再向上一級(jí)舉報(bào)。然而，行政機(jī)關(guān)之間的各種利益關(guān)系導(dǎo)致行政執(zhí)法過程中的地方保護(hù)主義、集團(tuán)保護(hù)主義等現(xiàn)象?？梢?，行政機(jī)關(guān)自我救濟(jì)對(duì)于公共利益的保護(hù)是非常有限的?！肮嬖V訟制度，是充實(shí)、完善社會(huì)公共利益的重要基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、正義的必要途徑，是符合訴訟制度目的的，是憲法有關(guān)民主、監(jiān)督的內(nèi)容在訴訟領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，是對(duì)歷史和當(dāng)今世界有關(guān)國家的公益訴訟相關(guān)規(guī)定的合理借鑒，是民主與法制建設(shè)不斷健全的需要。公益訴訟對(duì)行政機(jī)關(guān)的自我救濟(jì)是一種補(bǔ)充與改善，合理健全的運(yùn)行程序能保障更好地運(yùn)用行政公益訴訟這一手段，進(jìn)而有效保障公共利益。

二、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟程序的原則

（1）公益保護(hù)原則。從行政公益訴訟設(shè)立的目的來看，就要求檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案件必須是涉及國家利益和社會(huì)公共利益的案件，在《行政訴訟法》中明確限定了檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的范圍?？梢钥闯?，并不是所有損害國家利益及社會(huì)公共利益的案件，都需要檢察機(jī)關(guān)提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)在訴前還應(yīng)該進(jìn)行必要性的衡量。這一衡量性的標(biāo)準(zhǔn)主要是看國家利益和社會(huì)公共利益是否收到嚴(yán)重?fù)p害，如果不是重大、沒有其他訴訟主體起訴，確實(shí)需要檢察機(jī)關(guān)介入，檢察機(jī)關(guān)一般不提起訴訟。否則就會(huì)導(dǎo)致司法權(quán)過度干預(yù)行政權(quán)，影響國家權(quán)力的平衡，違背設(shè)立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的初衷。

（2）行政有限性原則?，F(xiàn)實(shí)生活中侵害公益的案件時(shí)有發(fā)生，如果政府或者其他行政機(jī)關(guān)能妥善處理好就不需要檢察機(jī)關(guān)的介入，但行政機(jī)關(guān)之間的各種利益關(guān)系導(dǎo)致行政執(zhí)法過程中仍然存在一些問題，行政權(quán)自身監(jiān)督有限，此時(shí)司法權(quán)介入是十分必要的。司法的最終保護(hù)對(duì)國家公權(quán)力而言是一種補(bǔ)充，這樣才使私治與國家干預(yù)之間最終平衡。因此，行政公益訴訟的設(shè)計(jì)上要充分發(fā)揮行政監(jiān)管在公益保護(hù)方面的作用，將司法救濟(jì)作為最后的保障。

（3）訴訟效率原則.“遲來的正義乃非正義”，效率與正義從來都是理想型訴訟所追求的目標(biāo)。美國著名學(xué)者波斯納主張，正義的第二種含義，也許是最普通的含義是效率。訴訟效率是衡量一個(gè)國家訴訟制度科學(xué)與否的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。在行政公益訴訟中，堅(jiān)持訴訟效率的原則既符合對(duì)公益保護(hù)的迫切要求，又有利于實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)和諧的目標(biāo)。有學(xué)者認(rèn)為，為追求訴訟效率在制定行政公益訴訟訴前置程序中應(yīng)注重訴訟效率原則，對(duì)各項(xiàng)訴前程序進(jìn)行嚴(yán)格的時(shí)間、方式、成本規(guī)定，有利于督促檢察機(jī)關(guān)及時(shí)行使權(quán)力，促使行政機(jī)關(guān)優(yōu)先進(jìn)行自我救濟(jì)自我處罰自我整改，避免拖延，減輕訴累。

三、檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟程序性問題及思考

（1）訴前程序方面存在的問題。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的訴前程序，目前法律上并沒有做出具體系統(tǒng)的規(guī)定，僅在最高人民檢察院發(fā)布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》中有所提及。訴前程序雖然沿用了檢察建議這樣一種近年來檢察機(jī)關(guān)廣泛運(yùn)用的檢察監(jiān)督形式。但由于有行政公益訴訟這一強(qiáng)大的后盾，公益訴訟訴前檢察建議和以往的傳統(tǒng)檢察工作中使用的檢察建議相比效果還是發(fā)生了很大的變化?！斑@些變化的產(chǎn)生與行政機(jī)關(guān)面臨被檢察機(jī)關(guān)起訴而增強(qiáng)糾錯(cuò)或履責(zé)的能動(dòng)性有關(guān)，也體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的優(yōu)越性。”有觀點(diǎn)認(rèn)為訴前程序是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的一種非訴監(jiān)督形式，從法律性質(zhì)上看是一種“建議”，不具有強(qiáng)制性。只有為訴前程序“正名”，明確而恰當(dāng)?shù)赜枰远ㄐ?，才能將理論與實(shí)踐融為一體，形成一個(gè)內(nèi)部自洽的制度模式和解決途徑。除此以外，行政公益訴訟訴前檢察建議回復(fù)期限也是實(shí)踐中爭(zhēng)議較大的問題，由于行政行為方式多變、內(nèi)容復(fù)雜，其發(fā)生原因受到多方面因素的影響，結(jié)果方面也具有隱蔽性和潛伏性，使得行政機(jī)關(guān)對(duì)案件的調(diào)查、取證、監(jiān)管履職等相對(duì)繁雜，而訴前程序規(guī)定要求行政機(jī)關(guān)在一個(gè)月內(nèi)就檢察建議進(jìn)行回復(fù)說明并整改，從時(shí)間上來看，行政機(jī)關(guān)在很多時(shí)候即使能及時(shí)回復(fù)，積極整改，在一個(gè)月內(nèi)也難以整改到位，而且公益訴訟案件致害原因復(fù)雜而且鑒定周期長(zhǎng)，一個(gè)月的回復(fù)期間確實(shí)比較短。因此相對(duì)延長(zhǎng)行政機(jī)關(guān)的回復(fù)時(shí)間顯得尤為重要。

（2）舉證責(zé)任的具體分配問題。舉證責(zé)任倒置是現(xiàn)代行政訴訟中的一項(xiàng)基本原則，這主要是基于行政機(jī)關(guān)對(duì)案件證據(jù)的接觸與搜集具有直接性與便利性。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟而言，舉證主要有兩個(gè)環(huán)節(jié)，第一是發(fā)生損害時(shí)行政機(jī)關(guān)存在作為或者不作為的行為，第二是在訴訟過程中的舉證。在行政公益訴訟中，被訴行政行為是被告做出的，行政機(jī)關(guān)對(duì)自己做的出行政行為相關(guān)情況更為了解，處于更接近證據(jù)的地位，擁有更強(qiáng)的舉證能力，也應(yīng)當(dāng)為自身行為的合法性做出舉證。如果讓檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)此環(huán)節(jié)的舉證責(zé)任，就會(huì)造成對(duì)資源的浪費(fèi)，同時(shí)也不利于保護(hù)公共利益。因此，實(shí)行舉證責(zé)任倒置既是行政訴訟本質(zhì)和原則的體現(xiàn)，也是行政公益訴訟案件的實(shí)質(zhì)要求。實(shí)行舉證責(zé)任倒置并不意味著檢察機(jī)關(guān)就其提起的行政公益訴訟不需要承擔(dān)任何舉證責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)按照行政訴訟法舉證原則的要求，對(duì)國家和社會(huì)公共利益受損害的事實(shí)、程度，以及國家和社會(huì)公共利益的損害與被訴行政行為之間的因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。行政機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)證明其行為的合法性，并在案件事實(shí)真?zhèn)尾幻鞯那闆r下承擔(dān)不利的訴訟后果。無論何種案件，都存在敗訴風(fēng)險(xiǎn)，這一風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)激發(fā)了行政機(jī)關(guān)對(duì)公益訴訟案舉證的必要性。有利于訴訟中訴訟事實(shí)和證據(jù)的認(rèn)定。

行政公益訴訟監(jiān)督除了抗訴程序外，還有重要的一部分就是訴訟執(zhí)行的監(jiān)督，法院對(duì)行政公益訴訟做出生效裁判，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)其是否得到充分、有效地執(zhí)行享有監(jiān)督權(quán)。如果法院支持了檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求而最終得不到執(zhí)行的話，判決將知識(shí)一紙空文。所以檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政公益訴訟的執(zhí)行必須享有監(jiān)督權(quán)，這樣才能使判決確定的權(quán)利義務(wù)得到落實(shí)，才能使國家的利益和社會(huì)的利益真正得到保護(hù)。

[1]林春茂.我國檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟研究:[碩士學(xué)位論文].石家莊:河北經(jīng)貿(mào)大學(xué),2015年.

[2]【美】理查德.A.波斯納著.《法律的經(jīng)濟(jì)分析》.中國大百科全書出版社,1997年3月.

作者簡(jiǎn)介：王侃，恩施市檢察院民事行政檢察部檢察官助理。