信訪與復(fù)議路徑銜接的思考

周 娟

（730000 蘭州市信訪局 甘肅 蘭州）

改革開放以來，社會(huì)矛盾頻發(fā)，特別是與政府有關(guān)的紛爭增多，信訪與復(fù)議在化解這些糾紛方面發(fā)揮了重要的作用。信訪是指公民、法人或其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。復(fù)議是指公民、法人或者其他組織不服行政主體作出的具體行政行為，認(rèn)為行政主體的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，依法向法定的行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請，復(fù)議機(jī)關(guān)依法對該具體行政行為進(jìn)行合法性、適當(dāng)性審查，并作出行政復(fù)議決定的行政行為。二者共同之處都是政府利用自身優(yōu)勢、解決行政糾紛的渠道，目的讓群眾少走彎路并維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。復(fù)議是法定的權(quán)利救濟(jì)途徑，復(fù)議決定具有法定強(qiáng)制力，而信訪是補(bǔ)充的救濟(jì)手段，是保持各級(jí)政府同人民群眾的密切聯(lián)系，只有二者合理地銜接才能更好地維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，也能防止政府部門之間相互推諉扯皮。

一、信訪與復(fù)議路徑銜接現(xiàn)狀——以蘭州為例

（一）二者銜接的法律規(guī)定

關(guān)于信訪與復(fù)議路徑銜接方面，國務(wù)院《信訪條例》規(guī)定：對依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照相關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向相關(guān)司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)提出。屬于行政復(fù)議范圍的案件，信訪部門不能受理，直接以口頭形式告知信訪人去相關(guān)部門申請行政復(fù)議，或者受理后發(fā)現(xiàn)不屬于信訪受案范圍，不能自行處理，以書面形式告知不予受理并指出救濟(jì)途徑。蘭州市信訪局在工作實(shí)踐中，具體行政行為而引起的行政爭議只能由復(fù)議解決，而信訪并不能直接處理，它只起到建議、督促、監(jiān)督的作用。復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到信訪人復(fù)議申請起15日內(nèi)，對其事實(shí)理由、爭議訴求整理審查，決定是否符合行政復(fù)議受理范圍并書面告知信訪人。如果復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)審查不符合行政復(fù)議的法定要件，在其他法定救濟(jì)途徑窮盡的前提下可以告知申請人尋求信訪途徑解決。

（二）不能申請復(fù)議的信訪情形

實(shí)踐中，不能復(fù)議的信訪情形包括：第一，對超過復(fù)議時(shí)效的信訪事項(xiàng)不能復(fù)議。當(dāng)事人向信訪機(jī)關(guān)提出信訪訴求，由于信訪部門及其工作人員的原因，案件沒有及時(shí)告知或經(jīng)過了信訪答復(fù)、復(fù)查、復(fù)核三級(jí)程序后，發(fā)現(xiàn)該事項(xiàng)屬于行政復(fù)議范圍，當(dāng)事人又依據(jù)《行政復(fù)議法》或《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定申請行政復(fù)議，這時(shí)復(fù)議機(jī)關(guān)往往以超過訴訟時(shí)效時(shí)間為由不予受理，當(dāng)事人復(fù)議權(quán)沒有發(fā)揮作用，行政救濟(jì)通道關(guān)閉了。第二，信訪機(jī)關(guān)的不作為不能復(fù)議。蘭州市信訪部門全稱為蘭州市人民政府信訪局，作為蘭州市政府的一個(gè)組成部門，歸蘭州市政府領(lǐng)導(dǎo)。信訪人向信訪局提出具體訴求，信訪機(jī)關(guān)應(yīng)接受卻不予受理，或者直接拒絕信訪人的請求，針對信訪機(jī)關(guān)這種不作為，當(dāng)事人向復(fù)議機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)是否能夠受理？《行政復(fù)議法》《行政復(fù)議法實(shí)施條例》中沒有明確規(guī)定。在實(shí)踐中，蘭州市法制辦等復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為信訪部門的行為不是具體行政行為，具體行政行為應(yīng)理解為行政機(jī)關(guān)針對具體的公民、法人或其他組織對其實(shí)體權(quán)利產(chǎn)生了根本性影響的行為，所以不能進(jìn)入行政復(fù)議程序，也就是說行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)力是對公民、法人或其他組織產(chǎn)生利益干涉的單務(wù)性行政法律行為，該行為往往具有可訴性。而信訪行為一般都是一些指導(dǎo)性的意見或建議，不能對具體權(quán)利產(chǎn)生實(shí)體性影響，再加上信訪部門也不會(huì)主動(dòng)交代當(dāng)事人行政復(fù)議的權(quán)利，所以對信訪部門處理結(jié)果不服一般建議走信訪復(fù)查或復(fù)核程序。

（三）復(fù)議范疇的案件不能信訪

第一，不能進(jìn)入信訪程序的相關(guān)規(guī)定。國務(wù)院《信訪條例》規(guī)定：對依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照相關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向相關(guān)司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)提出?！陡拭C省信訪事項(xiàng)復(fù)查復(fù)核辦法》第十四條規(guī)定：已經(jīng)或應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的，不屬于復(fù)查復(fù)核事項(xiàng)的受理范圍。就是說應(yīng)當(dāng)通過訴訟、復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求，不能進(jìn)行行政信訪，對于已經(jīng)進(jìn)入信訪程序的事項(xiàng)，信訪部門發(fā)現(xiàn)后應(yīng)予糾正。第二，行政復(fù)議作出決定后不能信訪。行政相對人申請行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)作出書面決定后，申請人對這個(gè)決定結(jié)果不服，到信訪部門進(jìn)行投訴，信訪機(jī)關(guān)大多做法是不予受理，因?yàn)槲覈姓?fù)議法規(guī)定：復(fù)議人對行政復(fù)議決定結(jié)果不服，相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)途徑為行政訴訟或上一級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)的裁決。即使現(xiàn)實(shí)中一些信訪部門的工作人員缺乏對行政復(fù)議的了解，受理了不符合信訪訴求條件的案件，做出的信訪答復(fù)或復(fù)查復(fù)核意見也不能產(chǎn)生行政效力。

二、信訪與復(fù)議銜接中存在的問題

（一）信訪與復(fù)議銜接的相關(guān)規(guī)定較少

《行政復(fù)議法》《行政復(fù)議法實(shí)施條例》中沒有涉及信訪與復(fù)議銜接的相關(guān)規(guī)定，僅國務(wù)院《信訪條例》及各省信訪事項(xiàng)復(fù)查復(fù)核辦法有概括性規(guī)定。實(shí)踐中，信訪機(jī)構(gòu)不同于手握司法審查實(shí)權(quán)的司法機(jī)關(guān)，在解決信訪實(shí)體糾紛方面往往力不從心，致使信訪機(jī)構(gòu)在處理信訪事項(xiàng)時(shí)不能從真正意義上解決信訪的實(shí)體問題。而作為行政權(quán)力救濟(jì)的行政復(fù)議制度中也存在諸多詬病，加之兩者銜接的法律規(guī)定較少，銜接不暢，未形成相互支撐、相輔相成的有機(jī)體，致使一部分案件游離于信訪與復(fù)議權(quán)利救濟(jì)措施之間。

（二）信訪與復(fù)議缺乏銜接制度

從立法本意來看，信訪作為政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和窗口，應(yīng)當(dāng)是當(dāng)事人在窮盡其他維權(quán)手段后，才能適用的救濟(jì)手段。根據(jù)《信訪條例》第十四條第二款、第二十一條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用行政復(fù)議來解決行政爭議；信訪工作機(jī)構(gòu)收到信訪事項(xiàng)，應(yīng)首先予以登記，并區(qū)分情況，及時(shí)轉(zhuǎn)送各個(gè)有權(quán)處理的部門和機(jī)關(guān)。信訪部門擁有建議權(quán)和協(xié)調(diào)權(quán)，沒有具體處理權(quán)。屬于行政復(fù)議審理范圍的案件，信訪部門受理后應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)送或交送，信訪與復(fù)議銜接的關(guān)系是“轉(zhuǎn)辦交辦”的關(guān)系，往往處理的是信訪這種表面的“行為”本身，而非解決問題的“實(shí)質(zhì)”本身。

（三）信訪與復(fù)議銜接界線模糊

長期以來，由于我國行政復(fù)議資源匱乏，社會(huì)公信力不高，糾紛化解力度不夠大，再加上信訪與復(fù)議銜接界線具體法律規(guī)定模糊，致使人民群眾信訪不信法，選擇行政維權(quán)時(shí)，一些本應(yīng)通過復(fù)議程序解決的訴求紛紛擠入信訪渠道，也就是說信訪的權(quán)利補(bǔ)充救濟(jì)功能實(shí)際上已經(jīng)侵入了行政復(fù)議，大量行政爭議案件背離法律平臺(tái)，影響了行政復(fù)議的權(quán)威性和在我國法治道路上的成長成熟。而人民群眾對信訪救濟(jì)制度期望過高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了它所承受的范圍，認(rèn)為信訪是行政行為合理性監(jiān)督審查的主渠道，信訪案件的數(shù)量相當(dāng)龐大，2017年蘭州市信訪局接訪處在案登記接待1000多件，而蘭州市法制辦行政復(fù)議處在案登記100多件。行政復(fù)議在糾正行政機(jī)關(guān)錯(cuò)誤的行政行為和不作為方面起到一定的積極作用，但是作用還明顯不夠，如何有效解決以上問題，信訪與復(fù)議部門還未探索出一致明晰的渠道。

三、探索信訪與復(fù)議銜接的路徑

（一）信訪與復(fù)議銜接工作的立法完善

第一，全面升級(jí)《信訪條例》，制定《信訪法》。信訪問題涉及面廣、情況復(fù)雜，雖然國務(wù)院已于2017年出臺(tái)《依法分類處理信訪訴求工作規(guī)則》（國信發(fā)[2017]19號(hào)），但因《信訪條例》對信訪工作規(guī)定的界限不夠明晰，致使什么訴求都走信訪程序，可是信訪答復(fù)、復(fù)查或復(fù)核意見缺少法定權(quán)威性，增加了解決爭議訴求、化解社會(huì)矛盾問題的難度。因此有必要升級(jí)《信訪條例》，制定《信訪法》，科學(xué)界定信訪與復(fù)議法定受理范圍，完善信訪管理頂層設(shè)計(jì)，對信訪工作的法定程序及處理結(jié)果的法律效力等重要問題予以明確，對當(dāng)事人的信訪行為進(jìn)行有序地規(guī)范和引導(dǎo)，最大程度上幫助其正確行使信訪權(quán)利。第二，修改《行政復(fù)議法》。增加信訪與復(fù)議銜接的條文，明確二者銜接的規(guī)則，對銜接功能、機(jī)制等作出專章規(guī)定，擴(kuò)大行政復(fù)議的范圍，把信訪機(jī)關(guān)做出的復(fù)查、復(fù)核意見等納入到行政復(fù)議的范圍。

（二）信訪與復(fù)議銜接工作的制度設(shè)計(jì)

處理好信訪與復(fù)議銜接的關(guān)鍵在于對二者準(zhǔn)確定位，改變信訪原有的風(fēng)貌，把它納入到行政法律監(jiān)督體系，其主要功能定位為行政監(jiān)督，雖然權(quán)利救濟(jì)是信訪和復(fù)議的共同職能，但行政復(fù)議更應(yīng)側(cè)重公民合法權(quán)利的救濟(jì)，將復(fù)議制度定位于權(quán)利救濟(jì)，這樣一來，信訪和復(fù)議制度的銜接設(shè)計(jì)會(huì)更加合理。

（三）建立一站式服務(wù)模式

根據(jù)國務(wù)院2010年10月發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》指出信訪和復(fù)議的銜接方向，充分發(fā)揮信訪和復(fù)議維護(hù)社會(huì)秩序的重要職能,兩者相互配合、相互協(xié)調(diào)。實(shí)踐中應(yīng)建立信訪與復(fù)議接待工作合署辦公平臺(tái)，因?yàn)槎鄶?shù)復(fù)議案件當(dāng)事人首先選擇信訪途徑維護(hù)自己的權(quán)利，只有兩者在一起辦公，才能避免了當(dāng)事人“跑來跑去”，也一定程度上避免了兩個(gè)機(jī)關(guān)相互推諉,為人民群眾依法維權(quán)提供優(yōu)質(zhì)、高效、便利的服務(wù)。

（四）隊(duì)伍建設(shè)

加強(qiáng)信訪和復(fù)議隊(duì)伍建設(shè)，加大對信訪和復(fù)議干部的培育和交流，重視提拔政治素質(zhì)高、法律素養(yǎng)好、工作能力強(qiáng)的法制干部充實(shí)到這兩個(gè)工作部門中來，當(dāng)好政府或者部門領(lǐng)導(dǎo)在依法行政方面的參謀和顧問。

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作者簡介：周娟（1980～ ），女，甘肅蘭州人。