芻議輔警執(zhí)法權(quán)及制度完善

朱志瓊

（510440 廣州市司法職業(yè)學(xué)校 廣東 廣州）

一、輔警定義分析

（一）輔警的概念

警務(wù)輔助人員，簡(jiǎn)稱為輔警，是指根據(jù)社會(huì)治安形勢(shì)發(fā)展和公安工作的實(shí)際需要，面向社會(huì)招聘，依法協(xié)助人民警察開(kāi)展執(zhí)法工作，或?yàn)楣矙C(jī)關(guān)日常運(yùn)作和警務(wù)活動(dòng)提供其他輔助支持的非人民警察身份人員。在國(guó)外,輔警等同私人警察等同，這是廣義上的輔警；在國(guó)內(nèi)，輔警僅作為警察輔助力量，這是狹義上的輔警，其組成形式為：各類地方治保會(huì)、內(nèi)保組織、私人保安公司等。狹義上的輔助警力是指以直接協(xié)助國(guó)家在編警察履行各項(xiàng)職能為主職工作的輔助力量。當(dāng)前國(guó)內(nèi)外一般使用的都是狹義上的輔警，如英國(guó)的社區(qū)輔警和特別警察。我國(guó)的輔警是狹義中的一種，這種輔警是接受政府管制而不是私人管制。我國(guó)輔警是政府提供資金，并且在招聘上由政府出面，招聘程序上經(jīng)過(guò)、面試、政審、體檢。我國(guó)輔警接受公安機(jī)關(guān)的安排，并根據(jù)公安機(jī)關(guān)職能細(xì)分為交通輔警、治安輔警、監(jiān)獄保衛(wèi)員等等。從此可見(jiàn)，輔警已經(jīng)成為了我國(guó)警察力量的輔助力量和補(bǔ)充力量，在緩解交通壓力和治安壓力方面扮演著重要的角色，更在經(jīng)濟(jì)方面可以減少政府壓力，因?yàn)槠淙藛T來(lái)自社會(huì)的各個(gè)階層，也從一定程度上解決了就業(yè)問(wèn)題，一舉兩得。

（二）輔警的類型

（1）根據(jù)公安警察的職能細(xì)分，作為警察補(bǔ)充力量的輔警也細(xì)分為了交通協(xié)管員。治安巡邏民警等。交通協(xié)管員的主要工作就是在交通警察的協(xié)助下維持城市和道路的交通秩序，治安巡邏民警的主要工作是在人民警察的指揮和監(jiān)督下管理治安秩序、治理安全事故、治理災(zāi)害、保護(hù)事故現(xiàn)場(chǎng)、案發(fā)現(xiàn)場(chǎng)、甚至是抓捕行犯。正因?yàn)檩o警從事如此多的領(lǐng)域并幫助警察進(jìn)行執(zhí)法，很容易對(duì)公民的權(quán)利或者利益造成影響，從而造成輔警與公民矛盾和沖突的發(fā)生。

（2）輔助勤務(wù)類的輔警，主要負(fù)責(zé)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部非執(zhí)法類的工作類型，具體包括辦公文案等相關(guān)行政工作、來(lái)訪服務(wù)招待工作、電子監(jiān)控視頻的分析工作、提供技術(shù)保障工作等。

二、輔警執(zhí)法在實(shí)踐中的問(wèn)題

（一）輔警的產(chǎn)生

作為我國(guó)履行治安行政職能的核心部門（并不排除其他公共部門），公安機(jī)關(guān)承擔(dān)著維護(hù)社會(huì)秩序、保障人民生命、財(cái)產(chǎn)安全的重要使命。然而，在轉(zhuǎn)型社會(huì)，社會(huì)治安及反恐形勢(shì)嚴(yán)峻且又復(fù)雜，社會(huì)安全的供給和需求之間存在結(jié)構(gòu)性的問(wèn)題。一方面，長(zhǎng)期以來(lái)公務(wù)員編制缺口、財(cái)政經(jīng)費(fèi)短缺、警察職能泛化等問(wèn)題共同形成了“警力不足”的局面，使社會(huì)安全的整體供給存在不足；另一方面，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致民眾對(duì)社會(huì)安全的需求呈現(xiàn)出多樣化，而社會(huì)安全的基本供給無(wú)法滿足部分群體的特殊要求。不管是基于過(guò)去的考證還是現(xiàn)在的觀察，都可以發(fā)現(xiàn)，為了消解治安領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性難題，輔警在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮了重要的社會(huì)作用。

（二）輔警隊(duì)伍現(xiàn)狀

目前，我國(guó)輔助警察的發(fā)展相當(dāng)龐大。各種輔助警務(wù)人員，包括交通稽查和警衛(wèi)對(duì)于人民警察編制隊(duì)伍是得力的助手，以保護(hù)公共秩序，同時(shí)也是為了減少法律和秩序的復(fù)雜性，為公安機(jī)關(guān)和社會(huì)的重要貢獻(xiàn)。我國(guó)輔助警察人數(shù)最多達(dá)到200萬(wàn)人。2014年，在維護(hù)和管理之后，輔助警察的數(shù)量急劇下降。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，仍有150萬(wàn)。從國(guó)內(nèi)使用輔警制度來(lái)到現(xiàn)在，輔警存在諸多問(wèn)題，可以總結(jié)為：輔警本身也不清楚自身的權(quán)利、義務(wù)、職責(zé)，社會(huì)上對(duì)于輔警應(yīng)該具有的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)也不清楚，即輔警本身就是個(gè)模糊概念，導(dǎo)致輔警在工作過(guò)程中產(chǎn)生越權(quán)、越過(guò)法律而以不恰當(dāng)方式工作，最終影響到公安執(zhí)法公信力。

（三）輔警執(zhí)法存在的問(wèn)題

（1）無(wú)法定權(quán)力問(wèn)題。人民警察的執(zhí)法權(quán)力來(lái)源法律，可輔警執(zhí)法卻沒(méi)有來(lái)源法律，輔警只是人民警察執(zhí)法過(guò)程中的輔助力量，本身沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，而輔警的執(zhí)法權(quán)力是沒(méi)有被法律定義的，依靠行政合同來(lái)臨時(shí)賦予執(zhí)法權(quán)限，卻始終沒(méi)有法律根據(jù)，即輔警的執(zhí)法在法律上是缺失的，沒(méi)有根據(jù)。根據(jù)權(quán)力法定原理，沒(méi)有執(zhí)法權(quán)利的輔警卻進(jìn)行執(zhí)法，這種沒(méi)有權(quán)利根據(jù)或者執(zhí)法權(quán)利缺失，本身就違背了法律，已經(jīng)構(gòu)成違法。即使輔警行使了執(zhí)法權(quán)并取得了良好的效果并得到了人民群眾的認(rèn)可，但合理性的存在基礎(chǔ)無(wú)法掩蓋輔警身份合法性的缺失。我國(guó)依法治國(guó)的方略是有法必依、有法必循，輔警本身就是沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，也不是執(zhí)法主體，更加不能以獨(dú)立的身份去完成執(zhí)法，甚至是沒(méi)有職權(quán)依據(jù)。

（2）參與執(zhí)法的權(quán)限不清。我國(guó)的政策是依法治國(guó)、有法必依、有法必循。而在實(shí)踐中，輔警行使職權(quán)卻無(wú)法可依、無(wú)規(guī)可循，如此長(zhǎng)期輔警工作時(shí)間中，對(duì)輔警的權(quán)責(zé)不清晰的情況下，也出現(xiàn)了很多輔警濫用臨時(shí)執(zhí)法權(quán)限的現(xiàn)象，這有兩個(gè)原因：一個(gè)原因是長(zhǎng)期的執(zhí)法生涯讓很多輔警將自己當(dāng)做警察；另一個(gè)原因是負(fù)責(zé)監(jiān)督和分配執(zhí)法權(quán)利的警察自身的疏忽或者態(tài)度出現(xiàn)問(wèn)題，有些人民警察因?yàn)閼卸杌蛘咂渌?，放開(kāi)的權(quán)限超過(guò)界限，放開(kāi)權(quán)限的時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，監(jiān)督輔警的力度和強(qiáng)度也不夠。

（3）規(guī)范管理輔警的配套制度欠缺。輔警的組織管理目前是混亂的，人民警察正式因?yàn)榫ι俨攀褂幂o警，卻缺少專門的部分管理輔警監(jiān)督輔警；輔警的素質(zhì)是有待提高的，其成員來(lái)自社會(huì)的各個(gè)階層缺少統(tǒng)一的入職培訓(xùn)和技能培訓(xùn)，對(duì)國(guó)家法律制度和法律權(quán)限的認(rèn)識(shí)程度不夠；輔警的薪水是低下的，其收入的不穩(wěn)定以及對(duì)生活困難卻又觸碰了人民警察臨時(shí)賦予的執(zhí)法權(quán)，很容易產(chǎn)生以職謀私、以權(quán)謀私的問(wèn)題，這些問(wèn)題可以違規(guī)甚至可以是違法。

三、輔警執(zhí)法權(quán)的法律來(lái)源

（一）輔警執(zhí)法的相關(guān)規(guī)定

公安部2008年印發(fā)的《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》之規(guī)定，交通警察指揮交通協(xié)管員完成維護(hù)道路交通秩序并安排交通協(xié)管員對(duì)交通違法人員行為進(jìn)行勸阻、維護(hù)交通事故現(xiàn)場(chǎng)秩序、報(bào)告道路上的交通、治安情況和其他重要情況等工作，且明確排除了涉及其他執(zhí)法行為以及出行政處罰或行政強(qiáng)制措施決定等事項(xiàng)?！对颇鲜」步煌▍f(xié)管員管理試行辦法》第一條和《安微省公安機(jī)關(guān)交通協(xié)管員管理暫行辦法》第二條都將交通協(xié)管員的職責(zé)規(guī)定為“協(xié)助”交警開(kāi)展維護(hù)交通秩序的工作，而《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》則是更為明確的在第五條中將輔助警察定義為“人民警察的助手”?！度嗣窬旆ā返诹鶙l第（十三）項(xiàng)規(guī)定，指導(dǎo)和監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和重點(diǎn)建設(shè)工程的治安保衛(wèi)工作是其職責(zé)之一，指導(dǎo)治安保衛(wèi)委員會(huì)等群眾性組織的治安防范工作是也是公安機(jī)關(guān)人民警察的職責(zé)，再輔以《人民警察法》第三十六條通過(guò)法律保護(hù)公民和組織協(xié)助人民警察依法執(zhí)行職務(wù)的行為的規(guī)定。2016年初國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見(jiàn)》中充分考慮了各地的實(shí)際，對(duì)于是否應(yīng)采用輔警直接與公安機(jī)關(guān)簽訂合同還是政府購(gòu)買服務(wù)的方式，沒(méi)有采取“一刀切”，允許各地按照自身實(shí)際設(shè)置輔警制度。

（二）輔警執(zhí)法權(quán)的理論研究

一是行政輔助人理論?！盎谛姓贤男姓质禽o警輔助行為的定位。”“由于輔警行使的權(quán)力是警察公共權(quán)力，受公安機(jī)關(guān)委托而行使，從而與行政委托的性質(zhì)相同?！陛o警在輔助執(zhí)法過(guò)程并不享有獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)，而且也沒(méi)有法律明確規(guī)定輔警輔助執(zhí)法時(shí)擁有獨(dú)立的身份和執(zhí)法權(quán)限；同時(shí)，輔警對(duì)于自身行為造成的相對(duì)人的損失，也不是責(zé)任承擔(dān)的主體；基于輔警的行為造成損失的責(zé)任承擔(dān)都是由公安機(jī)關(guān)作為責(zé)任承擔(dān)的主體。因此，輔警在輔助執(zhí)法過(guò)程中沒(méi)有獨(dú)立權(quán)限，是在編警察的助手。比如在德國(guó)、法國(guó)、等西方國(guó)家，“行政輔輔助論”通常是稱為輔助警察性質(zhì)的理論研究。所謂說(shuō)的行政輔助論，也就被稱為行政輔助，是指私人或私人法人，他們是在行政機(jī)關(guān)的作用指導(dǎo)下，并不是以自己的名義而獨(dú)立行使的權(quán)力。作為一名警察的助手，需要協(xié)助行政機(jī)關(guān)處理相關(guān)的行政事務(wù)或從事非獨(dú)立的活動(dòng)及協(xié)助完成其公共的任務(wù)。行政輔助工作具有三個(gè)特點(diǎn)：其一，需要協(xié)助公眾完成私營(yíng)機(jī)構(gòu)的任務(wù)，包括私人和私人法人；其二，行政輔助應(yīng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)要求開(kāi)展的活動(dòng)，其效果歸屬于提出要求的行政機(jī)構(gòu)；其三，行政人員輔助的活動(dòng)不是獨(dú)立的，也就是說(shuō)，他們的活動(dòng)受到行政當(dāng)局的監(jiān)督。有許多行政輔助的例子。例如，“在發(fā)生交通事故的情況下，公民是受交警的囑托，并采取適當(dāng)?shù)氖謩?shì)進(jìn)行指揮交通?！薄爱?dāng)老師暫時(shí)在課外或在課外休息時(shí)，公立學(xué)校教師讓學(xué)生負(fù)責(zé)維持課堂秩序。”對(duì)我國(guó)的輔助警察的定位分析上來(lái)看，我國(guó)的輔助警察是“協(xié)助執(zhí)法人員開(kāi)展進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)，但沒(méi)有執(zhí)法權(quán)力的輔警是不能對(duì)他們進(jìn)行其執(zhí)法活動(dòng)的擁有”。其法律性質(zhì)與行政輔助是有很多相同之處的。隨著我國(guó)輔助警察的隊(duì)伍不斷壯大，這對(duì)于輔警的力量是否加強(qiáng)的討論也變得越來(lái)越多。

二是行政委托理論。行政委托是以契約的方式將一部分行政內(nèi)容授予行政權(quán)力；輔警之所以為輔警是因?yàn)楹凸矙C(jī)關(guān)簽訂了合同，輔警輔助執(zhí)法的權(quán)力的來(lái)源便是基于合同所授予的執(zhí)法權(quán)限。而且要是輔警沒(méi)有任何獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)限，那么輔警隊(duì)伍的存在便會(huì)失去意義；因此，輔警確實(shí)是獨(dú)立于正式警察而存在的。在我國(guó)現(xiàn)行實(shí)踐中，將輔警的性質(zhì)定義到行政的受托人，也就是輔助警察具有一定的行政執(zhí)法權(quán)力但受到限制和監(jiān)督。行政委托是指行政機(jī)關(guān)依法委托其部分行政權(quán)力，給其他組織或者個(gè)人并賦予他們行使受時(shí)間限制或者地點(diǎn)限制的行政權(quán)力。行政委托的特征具備三點(diǎn)：第一點(diǎn)，行政委托的委托人是具有行政權(quán)力的行政主體人。其委托事項(xiàng)與行政主體的行政管理活動(dòng)有著密切相關(guān)的關(guān)系。這也就表明，這可以與行政委員會(huì)委托的一般公民區(qū)分開(kāi)來(lái)。第二點(diǎn)，受托人行使職權(quán)或其管理的依據(jù)是來(lái)自行政機(jī)關(guān)的委托協(xié)議，而不是直接來(lái)源于法律。在行政許可中規(guī)定了授權(quán)機(jī)構(gòu)的直接權(quán)力來(lái)源和法律法規(guī)的明確規(guī)定。第三點(diǎn)，受托人是以行政機(jī)關(guān)的名義來(lái)行使職責(zé)。其法律效力應(yīng)當(dāng)歸屬于委托人，也就是委托人委托的行政機(jī)關(guān)的行政地位。受托人如果因履行委托事項(xiàng)產(chǎn)生的法律后果，應(yīng)當(dāng)有委托行政機(jī)關(guān)來(lái)進(jìn)行承擔(dān)。

四、輔警制度的完善

（一）完善輔警立法

首先，繼續(xù)深化地方立法；有立法權(quán)的地市應(yīng)該在不與上位法相抵觸的原則基礎(chǔ)上，盡快制定相應(yīng)的輔警法規(guī)，將輔警納入法治化的軌道上來(lái)。獨(dú)立出臺(tái)有關(guān)輔警規(guī)范的地方性法規(guī)。其次，沒(méi)有制定輔警法規(guī)的省一級(jí)的行政區(qū)劃單位，應(yīng)盡快制定地方性法規(guī)或規(guī)章；這樣使得沒(méi)有立法權(quán)的地市輔警的合法身份有所保障。最后，最為重要的是制定全國(guó)統(tǒng)一的立法，將輔警隊(duì)伍納入我國(guó)法治化的軌道上來(lái)，給予所有輔警人員法律地位以及使其輔助執(zhí)法時(shí)的權(quán)力來(lái)源有法可依。可以由全國(guó)人大常委會(huì)制定統(tǒng)一的《輔警法》，或者先由國(guó)務(wù)院制定行政規(guī)章或者公安部制定部門規(guī)章統(tǒng)一對(duì)輔警立法，將全國(guó)的輔警人員都納入法制化的軌道上，給予他們合法的執(zhí)法身份和相應(yīng)的職權(quán)。明確輔助警察的職責(zé)范圍，使輔助警察能夠有效履行職責(zé)，執(zhí)法權(quán)能夠得到明顯的提升以及改善，使輔助警察的執(zhí)法權(quán)能夠具備一套完善的、系統(tǒng)性的法律制度。

（二）強(qiáng)化輔警素質(zhì)

首先，建立長(zhǎng)效輔警準(zhǔn)入機(jī)制。從年齡、學(xué)歷、以及有無(wú)違法犯罪記錄等進(jìn)行篩選，并通過(guò)面試、筆試以及體能測(cè)試等。各地可以根據(jù)實(shí)際情況在一定的幅度范圍內(nèi)調(diào)整。最后，輔警作為正式警察的助手，在身份上應(yīng)該是清白的，不能有任何違法犯罪的記錄。如果有違法犯罪前科的人被招聘為輔警，不僅使得輔警隊(duì)伍的純潔性喪失，而且會(huì)使人民群眾對(duì)輔警隊(duì)伍的專業(yè)性缺乏信任；最后的結(jié)果就是導(dǎo)致輔警無(wú)法真正發(fā)揮其應(yīng)有的功能和效率。

其次進(jìn)行科學(xué)的管理，應(yīng)該包括：嚴(yán)格培訓(xùn)、職位分類與職級(jí)管理、提高福利待遇以及建立輔警執(zhí)法時(shí)的績(jī)效評(píng)估體系等。并鼓勵(lì)輔警參加各種形式的職業(yè)技能競(jìng)賽，參加比賽，觀看比賽，提高輔助警察的工作表現(xiàn)，調(diào)節(jié)工作行為和使用語(yǔ)言，保證輔助警察的健康發(fā)展，必須保持良好的公安形象。

（三）規(guī)范輔警執(zhí)法程序

輔警在輔助執(zhí)法之前必須表明自身的身份，告知相對(duì)人自己所隸屬的機(jī)關(guān)以及自己的姓名、編號(hào)等。建立有效的輔警輔助執(zhí)法的回避機(jī)制。對(duì)于涉及到輔警人員自身利害關(guān)系的輔助執(zhí)法活動(dòng)，應(yīng)該要求輔警人員回避。建立一些適合輔警輔助執(zhí)法的具體程序，比如公眾參與、執(zhí)法文書化等。

（四）明確輔警職責(zé)

可以參照公務(wù)員違紀(jì)違規(guī)的處罰，給予輔警相應(yīng)的降職及福利待遇處罰。而對(duì)于引發(fā)嚴(yán)重后果的，則應(yīng)予以辭退，觸犯刑事法律法規(guī)的，則要承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。同時(shí)，就輕微的違法行為而言，則要給予警告并重新參加培訓(xùn)至合格后再回歸崗位。其次，利用評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)所帶來(lái)的榮譽(yù)之感引導(dǎo)輔警規(guī)范自身的行為。在對(duì)公安行政執(zhí)法責(zé)任的落實(shí)方面，必須加強(qiáng)化對(duì)輔警執(zhí)法的監(jiān)督，對(duì)輔警實(shí)行考察和淘汰，即對(duì)輔警在輔助執(zhí)法的過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行績(jī)效評(píng)估報(bào)告，按月或者季度對(duì)輔警執(zhí)法行為進(jìn)行分析，確保及時(shí)清除觸碰底線或者踐踏法律的害群之馬，嚴(yán)格執(zhí)行輔警所需要承擔(dān)的責(zé)任，對(duì)于嚴(yán)重不合格的應(yīng)該堅(jiān)決的淘汰。

[1]羅豪才.《行政法學(xué)》.北京:北京大學(xué)出版社,2001,53.

[2]樊晶晶.保安制輔警侵權(quán)救濟(jì)[Q].江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào),2010(2).

[3]胡利明.論輔警執(zhí)法.云南警官學(xué)院學(xué)報(bào),2016-03-25.