美國財政支持農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的機(jī)制及啟示

郭冬泉

為進(jìn)一步加強我國財政支持農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，筆者曾跟隨農(nóng)業(yè)和財政等有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)赴美國進(jìn)行短暫調(diào)研訪問，先后走訪了美國農(nóng)業(yè)部、國家食品與農(nóng)業(yè)研究所、新澤西州羅格斯大學(xué)，了解美國開展財政支持農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的情況，與相關(guān)單位項目官員、專家和學(xué)者進(jìn)行了深入交流，初步了解了美國財政支持農(nóng)業(yè)科技項目的管理機(jī)制。

一、美國財政支持農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新機(jī)制

為更好促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，美國通過財政項目支持，建立了一套包括對財政項目的專業(yè)審核管理機(jī)構(gòu)、專業(yè)研究推廣機(jī)構(gòu)和多種特色資助計劃的支持體系，既保證了農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力的整體提升，也有利于專注重點領(lǐng)域進(jìn)行集中突破。

（一）專業(yè)審核管理機(jī)構(gòu)

美國農(nóng)業(yè)部依據(jù)美國《2008食品、保護(hù)與能源法案》，于2009年10月8日成立了國家食品與農(nóng)業(yè)研究所（The National Institute of Food and Agriculture，以下簡稱“NIFA”），下設(shè)生產(chǎn)及可持續(xù)發(fā)展部門，生物能源、氣候和環(huán)境部門，食品安全和營養(yǎng)部門，以及青少年、家庭和社區(qū)部門。NIFA致力提高農(nóng)業(yè)研究、教育和技術(shù)推廣能力，解決農(nóng)業(yè)中存在的富有挑戰(zhàn)性的問題。NIFA不直接進(jìn)行研究，主要的職責(zé)是對申請財政資金的機(jī)構(gòu)進(jìn)行資質(zhì)審查，并組建評審專家組對項目進(jìn)行可行性、商業(yè)化潛力等全面審核，美國所有州的大學(xué)、學(xué)院都可以申請。審核通過的項目由美國財政部直接撥付資金，并由NIFA開展對項目進(jìn)度、資金使用的后續(xù)監(jiān)督工作。

（二）專業(yè)研究推廣機(jī)構(gòu)

1862年林肯總統(tǒng)簽署《莫里爾法案》，以每位議員3萬英畝的標(biāo)準(zhǔn)贈與各州公共土地，將租售這些土地的收入建立永久基金，在本州內(nèi)資助和維持至少一所與教授農(nóng)業(yè)和機(jī)械工藝有關(guān)的學(xué)院，贈地大學(xué)（Land-grant Universities）由此誕生。目前，美國共有112所具有“贈地身份”的院校，其中1862年成立57所，1890年成立19所，1994年成立36所。贈地大學(xué)成為各州農(nóng)業(yè)科研體系的主要力量，為本地農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展提供了有力的人才、技術(shù)和治理支持。每個贈地大學(xué)都有自己的試驗中心，負(fù)責(zé)本州范圍內(nèi)的研究推廣工作，將學(xué)術(shù)研究的成果用于本州社區(qū)，可以說贈地大學(xué)奠定了美國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和推廣應(yīng)用體系的基礎(chǔ)。

筆者訪問的羅格斯大學(xué)（Rutgers University），是1862年成立的首批贈地大學(xué)，已有150多年歷史。新澤西州每個縣都設(shè)有農(nóng)業(yè)研究管理站，羅格斯大學(xué)對這些管理站進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)、培訓(xùn)，再由管理站直接幫助農(nóng)民。據(jù)介紹，羅格斯大學(xué)每年接受的NIFA撥款包括研究性和教育性兩類：研究性撥款關(guān)注農(nóng)業(yè)教育研究方面，教育性撥款目的在于培養(yǎng)新生力量和年輕人。研究性撥款對于農(nóng)業(yè)每個領(lǐng)域的發(fā)展創(chuàng)新都非常重要，如食品質(zhì)量監(jiān)測創(chuàng)新研究方面，只有NIFA提供撥款，而沒有其他資金來源支持。新進(jìn)入研究領(lǐng)域的人員申請項目時會面臨較多困難和挑戰(zhàn)，不如資深研究人員申請的成功率高，因此在項目設(shè)置時應(yīng)充分考慮年輕人的需求，專為青年學(xué)者設(shè)立一些項目。此外，NIFA等各種項目經(jīng)費的使用相對靈活，除科研支出外，還可用于學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和支付研究人員醫(yī)療費，同時還可以支付研究人員2個月的工資（大學(xué)一般只支付10個月工資，剩余2個月工資需要通過做項目獲得）。

（三）特色資助計劃

1.美國農(nóng)業(yè)部小微企業(yè)創(chuàng)新研究計劃。NIFA是美國農(nóng)業(yè)部小微企業(yè)創(chuàng)新研究計劃（Small Business Innovative Research，以下簡稱“SBIR”）項目的主管部門，SBIR從實施以來，資助了數(shù)千小微企業(yè)研究和發(fā)展項目，主要聚焦在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村醫(yī)療和環(huán)保項目上，目標(biāo)是促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新以及商業(yè)化。已有投資項目包括廢棄木材處理、有機(jī)肥生產(chǎn)、生豬疫苗制造、風(fēng)能發(fā)電等。SBIR在撥款前需要進(jìn)行評估，包括商業(yè)潛力評估、市場評估，都是在保密狀態(tài)下進(jìn)行的。按照小微企業(yè)成長路線的不同階段，SBIR分三個階段向通過評估的企業(yè)提供資助：階段1，可行性研究階段。在這一階段主要幫助受資助企業(yè)進(jìn)行基礎(chǔ)研究，確立技術(shù)構(gòu)想和商業(yè)預(yù)期，本階段資助金額最高可達(dá)10萬美元，為期半年。只有通過階段1驗收的項目才具備參與競爭階段2的資格。階段2，產(chǎn)品定型階段。本階段周期通常為兩年，資助力度可達(dá)75萬美元，資金主要用于支持更深入的研究與發(fā)展活動，以及研究這些成果的商業(yè)化價值。階段3，產(chǎn)品推廣和商業(yè)化階段。SBIR一般不再對進(jìn)入產(chǎn)品推廣和商業(yè)化階段的企業(yè)進(jìn)行資助。本階段受資助企業(yè)往往從原資助機(jī)構(gòu)的政府采購計劃、私人投資或資本市場尋找資金。

2.環(huán)境保護(hù)創(chuàng)新?lián)芸钣媱?。美國農(nóng)業(yè)部國家自然資源保護(hù)局環(huán)境保護(hù)創(chuàng)新?lián)芸钣媱潱–onservation Innovation Grants Program，以下簡稱“CIG”），于2002年被美國農(nóng)場法案授權(quán)實施，旨在加速環(huán)保創(chuàng)新技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用，吸引聯(lián)邦政府投資向環(huán)境保護(hù)與提升以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)傾斜，并注重技術(shù)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)用。GIG資金來源于環(huán)境質(zhì)量激勵計劃（Environmental Quality Incentives Program），每年平均金額2000萬美元，至2016年底共資助了678個項目，資助金額合計2.37億美元。CIG的申請者必須是非聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)，可以是州政府、高校研究機(jī)構(gòu)以及非盈利組織、小微企業(yè)和個人等，項目實施地限定在美國50個州和加勒比、太平洋島以及華盛頓。對單個項目，聯(lián)邦最多提供200萬美元資金，要求申請者提供占比至少50%的項目成本資金。CIG分五個階段：計劃公告，提案篩選，協(xié)議簽訂，項目實施，技術(shù)轉(zhuǎn)讓。CIG項目實施期限最長3年，每半年提交一次報告，在項目結(jié)束90天后提供總結(jié)報告，在實施過程中有相關(guān)技術(shù)部門及時進(jìn)行評估并提供技術(shù)指導(dǎo)。2013年，更是專門成立了國家技術(shù)綜合利用小組委員會（National Technology Integration Subcommittee），評價CIG項目成果，加速技術(shù)轉(zhuǎn)讓流程。

二、對我國財政支持農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的啟示

從總體來看，美國財政支持農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的機(jī)制與我國存在較強相似性，主要都是通過特定項目進(jìn)行專項支持。具體到實施層面，美國的一些做法值得我國借鑒。

一是設(shè)立專業(yè)項目管理機(jī)構(gòu)。NIFA作為一個專門的項目管理機(jī)構(gòu)，能較好地保持獨立性，其所擁有的專家隊伍使NIFA具有很高的專業(yè)水準(zhǔn)，通過專家團(tuán)隊管理財政項目，提升了項目科學(xué)管理水平。目前，我國財政部為推進(jìn)政府和社會資本合作（PPP），專門成立了PPP中心，負(fù)責(zé)相關(guān)項目的評審、管理和宣傳等具體工作，取得了較好效果。我們考慮，農(nóng)業(yè)系統(tǒng)可以借鑒上述做法，在重點領(lǐng)域成立專門的、更加專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，一方面保持獨立性和專業(yè)性，另一方面改變政府部門直接管理具體項目的情況。

二是持續(xù)加大政府支持力度。贈地大學(xué)體系為美國獨有，對推動農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新起到了重要推動作用。在現(xiàn)有條件下，我國不可能去建贈地大學(xué)，但可以借鑒贈地大學(xué)的理念，提高對農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的重視程度，通過中央財政進(jìn)行多種制度安排，不斷加大對農(nóng)業(yè)科研的投入。

三是建立財政資金使用的激勵機(jī)制。美國大學(xué)的基建、工資和科研經(jīng)費均來自項目資金，有利于對科技創(chuàng)新能力強的大學(xué)進(jìn)行正向激勵，以科技創(chuàng)新獲得的項目資金提升學(xué)校建設(shè)和職工待遇，進(jìn)而帶動科技創(chuàng)新能力的進(jìn)一步增強。此外，還可以參照SBIR的做法，考慮對項目分階段撥款。這樣的撥付方式有利于提升財政資金使用的靈活性和效率，對進(jìn)度符合預(yù)期的項目才予以持續(xù)的支持，減少財政資金浪費。

四是健全支持青年研究人員的制度。在爭取項目的競爭中，資格老、有經(jīng)驗的前輩較年輕教師更容易獲得機(jī)會，挫傷了年輕教師的積極性。我國在這方面已經(jīng)走在了前面，財政部印發(fā)的《中央級公益性科研院所基本科研業(yè)務(wù)費專項資金管理辦法》規(guī)定，科研院所基本科研經(jīng)業(yè)務(wù)費中支持40歲以下青年科研人員牽頭負(fù)責(zé)科研工作的比例，一般不得低于年度預(yù)算的30%?？梢哉f，我國已初步建立了支持保護(hù)青年研究人員的制度，下一步要積極完善，保障農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的可持續(xù)。