對農(nóng)村資產(chǎn)收益扶貧機(jī)制的思索
——山西省資產(chǎn)收益扶貧試點(diǎn)調(diào)研

孟變云 任春梅

為深入貫徹《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》精神，推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，探索資產(chǎn)收益扶貧機(jī)制，我省選擇長治市以及部分國定貧困縣開展資產(chǎn)收益扶貧試點(diǎn)工作。各試點(diǎn)市、縣選擇有意愿、有能力的54家企業(yè)和132家農(nóng)民合作社作為實(shí)施主體開展試點(diǎn)工作。從試點(diǎn)總體情況來看，各試點(diǎn)市、縣高度重視、部門配合密切、措施得力、工作進(jìn)展較快，取得了一定的成效。

一、農(nóng)村資產(chǎn)收益扶貧模式

（一）以農(nóng)村集體資產(chǎn)折股量化模式

將可經(jīng)營性資產(chǎn)和預(yù)期可帶來收益的資源性資產(chǎn)折股量化，并采取優(yōu)先股的方式量化到貧困戶，實(shí)行保底、按股分紅。如壺關(guān)縣集店鄉(xiāng)嶺東村2016年該村實(shí)施整村搬遷后，與壺關(guān)嶺源農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司共同成立了鄉(xiāng)村旅游專業(yè)合作社，其中嶺源農(nóng)業(yè)開發(fā)公司以資金入股，占股比59%；嶺東村集體以山林、道路、舞臺(tái)、民居等集體資產(chǎn)入股，評估價(jià)值400萬，占股比40%（其中貧困戶優(yōu)先股占46%）；社員以現(xiàn)金入股，占股比1%。項(xiàng)目投產(chǎn)后，提供勞動(dòng)崗位3000個(gè)，年人均增收3000元。

（二）以水電礦產(chǎn)資源開發(fā)項(xiàng)目占用農(nóng)村集體土地入股模式

將村集體以集體土地的補(bǔ)償費(fèi)入股，按照一定的比例量化到貧困戶，進(jìn)行收益分紅。如壺關(guān)縣建設(shè)光伏發(fā)電基地，并網(wǎng)發(fā)電所獲得的收益平均分配給村上的貧困戶，確保貧困戶穩(wěn)定受益。去年以來共投入資金2.5億多元，建設(shè)29個(gè)村級光伏電站和24.2兆瓦、35兆瓦兩個(gè)光伏集中電站，建設(shè)總規(guī)模達(dá)到62.1兆瓦，全部建成投產(chǎn)后，可帶動(dòng)6340戶9662名貧困人口受益脫貧。

（三）以財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金和涉農(nóng)資金形成的資產(chǎn)折股量化模式

在不改變資金性質(zhì)的前提下，將財(cái)政專項(xiàng)扶持資金投入到產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目好、勞動(dòng)力強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)收入高的實(shí)施主體，量化到貧困村、貧困戶，參與分紅。目前，形成的主要運(yùn)作模式：“農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)+”模式。如靈丘縣將財(cái)政統(tǒng)籌整合的1509萬元財(cái)政扶持資金投入山西好山好水視頻公司的養(yǎng)殖項(xiàng)目。其中：300萬元作為集體股金，占股20%；1209萬元折股量化給2015名貧困人口，人均6000元，人均占股0.04%，財(cái)政資金入股公司部分負(fù)盈不負(fù)虧，保底收益按照量化資金的10%確定，實(shí)際超出保底收益部分，按比例分配?！稗r(nóng)村專業(yè)合作社+”模式。如平順縣天池藥業(yè)種植專業(yè)合作社，將100萬元財(cái)政扶持資金量化到每個(gè)貧困戶頭上，平均每戶9000元作為股權(quán)分紅，分紅比例為10%。貧困戶可以在合作社勞作掙工資，也可自己種植中藥材?！按寮w經(jīng)濟(jì)組織+”模式。如壺關(guān)縣集店鄉(xiāng)東關(guān)壁村集體經(jīng)濟(jì)組織，通過“四議兩公開”會(huì)議研究決定，建設(shè)8座蔬菜大棚。建成后，獲得的收益將70%用于貧困戶，30%用于集體使用。有勞動(dòng)能力、有技術(shù)的貧困戶可以優(yōu)先承包經(jīng)營大棚。

（四）以財(cái)政扶持資金為債權(quán)的委托經(jīng)營模式

企業(yè)與村集體組織簽訂債權(quán)協(xié)議，村集體組織與貧困戶簽定分紅收益，將財(cái)政扶持資金量化為貧困戶持有的債權(quán)，集中投入到企業(yè)，實(shí)行保底分紅，村集體和貧困農(nóng)戶按債權(quán)比例分享收益。如壺關(guān)縣共有37個(gè)村投資大象公司、紫團(tuán)公司、郭氏羊湯等龍頭企業(yè)，共投入財(cái)政扶持資金1160萬元。村集體每年約提取30%的收益用于發(fā)展公益事業(yè)，70%的收益用于村民及貧困戶分紅。

（五）以貧困戶自有資產(chǎn)資源折股量化模式

鼓勵(lì)引導(dǎo)貧困戶以承包土地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、農(nóng)機(jī)具等多種方式入股。如平順縣將貧困戶土地承包經(jīng)營權(quán)作為股權(quán)份額入股合作社和企業(yè)，作為合作社和企業(yè)的生產(chǎn)基地。入股價(jià)經(jīng)雙方協(xié)商確認(rèn)后，一般以每畝年紅利500-1000元的價(jià)格，年底一次性分紅給入股的農(nóng)戶。

（六）以小額扶貧貸款為債權(quán)的委托經(jīng)營模式

貧困戶將政府貼息的小額扶貧貸款資金投入到實(shí)施主體集中使用，年底按一定比例的投資收益付給貧困戶。如長治市9個(gè)縣市區(qū)建立“五位一體”扶貧小額信貸機(jī)制，已簽約貧困戶2098戶，已確認(rèn)實(shí)施主體32個(gè)，發(fā)放貸款2058筆，金額9281.5萬元，帶動(dòng)貧困人口2965人。如：武鄉(xiāng)縣38戶貧困戶與大山禽業(yè)公司簽訂牧養(yǎng)雞合作協(xié)議，郵儲(chǔ)銀行為每個(gè)協(xié)議戶貸款3萬元，貸款總額114萬元，每年享受10%的穩(wěn)定收益。

（七）復(fù)合型資產(chǎn)收益扶貧模式

村集體經(jīng)濟(jì)組織依托旅游景區(qū)，將道路、土地、民居、舞臺(tái)等集體資源投入到實(shí)施主體，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，并采取優(yōu)先股的方式量化到貧困戶，實(shí)行保底、按股分紅。如壺關(guān)縣龍泉鎮(zhèn)楊家社、黃山鄉(xiāng)申家?guī)X等5個(gè)村利用村集體和群眾土地資源，同潞安集團(tuán)智華農(nóng)業(yè)總公司簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，將175萬元財(cái)政扶持資金入股該公司，建設(shè)750畝油用牡丹育苗基地。同時(shí)，實(shí)行流轉(zhuǎn)的土地每畝可享受700元補(bǔ)助，保證了群眾穩(wěn)定增收。

二、農(nóng)村資產(chǎn)收益扶貧過程中存在的問題

（一）政策落實(shí)滯后，對接溝通不暢

資產(chǎn)收益扶貧工作是一項(xiàng)新工作，政策性強(qiáng)，個(gè)別地方對資產(chǎn)收益扶貧的思想認(rèn)識(shí)不到位，理解不夠透徹，執(zhí)行過程敷衍塞責(zé)，亦步亦趨。部分實(shí)施主體難以得到當(dāng)?shù)刎?cái)政、扶貧和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等相關(guān)部門配合支持。如部分試點(diǎn)縣財(cái)政整合后的資金很難落實(shí)到農(nóng)機(jī)合作社、供銷合作社。

（二）實(shí)施主體與貧困戶利益聯(lián)結(jié)不緊密

部分實(shí)施主體直接與一家一戶農(nóng)戶協(xié)商溝通困難，轉(zhuǎn)而與貧困村或者合作社簽訂收益協(xié)議，而協(xié)議中并沒有明確雙方的責(zé)任和義務(wù)、沒有明確風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制、沒有明確退出機(jī)制等具體事項(xiàng)，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給合作社或村集體、貧困戶。

（三）實(shí)施主體與村集體利益聯(lián)結(jié)不緊密

實(shí)施主體大多是以吸納財(cái)政扶持資金量化到貧困村、貧困戶，而有效利用村集體資產(chǎn)、資源入股實(shí)施主體的比率相對偏低。部分實(shí)施主體在收益分配時(shí)，將貧困村、貧困戶收益分配比例壓得很低，損害了貧困戶的利益。

（四）金融貸款與貧困戶利益聯(lián)結(jié)不緊密。部分銀行，認(rèn)為“五位一體”扶貧小額信貸期限3年較長、貸款風(fēng)險(xiǎn)難以控制，不愿意貸款給貧困戶。

三、農(nóng)村資產(chǎn)收益扶貧機(jī)制要處理好的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

（一）貧困戶界定

按照政策文件要求堅(jiān)持“依據(jù)法律、尊重歷史、實(shí)事求是、公平合理”的原則，要經(jīng)過評議等程序合理確定受益對象，并張榜公布登記確認(rèn)，同時(shí)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，建立退出機(jī)制。從實(shí)際情況來看，貧困面大的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)有依托貧困戶資產(chǎn)收益減貧的考慮，所以界定的貧困戶大多是當(dāng)年擬退出貧困村的脫貧戶，脫貧后就不再享受收益。雖然符合動(dòng)態(tài)調(diào)整的要求，但沒銜接享受3年鞏固期的政策。建議在界定資產(chǎn)收益扶貧收益對象過程中要結(jié)合實(shí)際，理順關(guān)系，嚴(yán)格把控相關(guān)程序，做到公平合理，防止激化和造成新的社會(huì)矛盾，甚至影響社會(huì)穩(wěn)定。另外要注意和解決一個(gè)貧困戶享受多種扶貧政策問題，如既享受金融扶貧貼息政策，又是財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金資產(chǎn)收益對象。

（二）資產(chǎn)核算和移交

財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金形成的資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”管理規(guī)范化建設(shè)的意見》處理：各級政府及有關(guān)部門使用財(cái)政資金在農(nóng)村新建的經(jīng)營性或非經(jīng)營性設(shè)施、購置的設(shè)備，應(yīng)當(dāng)由村級組織管理和使用財(cái)產(chǎn)，要在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后及時(shí)辦理資產(chǎn)移交手續(xù)，交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一核算、管理和經(jīng)營。同時(shí)做好有關(guān)部門的賬務(wù)處理，不能將形成資產(chǎn)的支出保留在實(shí)施部門或單位。建議在資產(chǎn)收益扶貧協(xié)議到期后，要及時(shí)聘請?jiān)u估、審計(jì)等單位進(jìn)行清資核算和資產(chǎn)移交，并按照保值原則，處理資金缺口和盈余，確保財(cái)政扶貧資金不流失。

（三）實(shí)施主體選擇

各地根據(jù)實(shí)際情況，適當(dāng)放寬農(nóng)民合作社的條件，不必限定“須運(yùn)行三年以上，且為省級示范社以上”的條件，但必須選擇具有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力、有扶貧意愿、管理民主、制度完善、產(chǎn)權(quán)明晰、運(yùn)作規(guī)范、創(chuàng)收能力強(qiáng)的農(nóng)民合作社或以農(nóng)民社員為主體的基礎(chǔ)供銷合作社等經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)資產(chǎn)收益扶貧試點(diǎn)工作。目前資產(chǎn)收益扶貧試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施主體既有合作社又有龍頭企業(yè)，考慮到財(cái)政扶貧資金效益和安全，結(jié)合其他地方經(jīng)驗(yàn)，建議要聘請第三方對項(xiàng)目實(shí)施主體進(jìn)行資質(zhì)審驗(yàn)，新成立的合作社貧困戶比例要達(dá)到80%；龍頭企業(yè)注冊資金不低于200萬元，資產(chǎn)總額不少于1000萬元，年產(chǎn)值不低于1000萬元，產(chǎn)業(yè)基地達(dá)到300畝以上。同時(shí)都要具備社會(huì)信譽(yù)和誠信度，無不良債務(wù)、無違紀(jì)違規(guī)經(jīng)營記錄。原則上要建立風(fēng)險(xiǎn)保證金制度，保證金不低于注入財(cái)政扶貧資金的70%。

（四）項(xiàng)目監(jiān)管責(zé)任

目前用于資產(chǎn)收益扶貧的資金由實(shí)施主體自主使用，試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和項(xiàng)目村雖然成立資產(chǎn)收益扶貧領(lǐng)導(dǎo)組，設(shè)立項(xiàng)目監(jiān)督小組，擔(dān)負(fù)監(jiān)管責(zé)任，但實(shí)際上監(jiān)管卻無法跟進(jìn)和形式化，導(dǎo)致資金使用主體和責(zé)任監(jiān)管主體“兩張皮”。建議按照目標(biāo)、任務(wù)、資金和權(quán)責(zé)“四到鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的原則，理順監(jiān)管權(quán)責(zé)，明確權(quán)責(zé)范圍，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)匹配。建立和完善資金切塊到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、項(xiàng)目村實(shí)施和初驗(yàn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管和驗(yàn)收等管理制度。

（五）運(yùn)作基本流程

資產(chǎn)收益扶貧實(shí)施主體和實(shí)施項(xiàng)目的確定主要由縣級項(xiàng)目主管部門負(fù)責(zé)，為了資金安全，一般考慮縣域內(nèi)的一些相對較大的龍頭企業(yè)或合作社實(shí)施，項(xiàng)目內(nèi)容由實(shí)施主體確定，一定程度上與貧困戶意愿對接不夠，缺少貧困戶參與率，部分貧困戶只知道給了分紅錢，到底收益是咋回事，不清楚。建議開展資產(chǎn)收益扶貧試點(diǎn)，在運(yùn)作流程方面要擴(kuò)大貧困人口的知情權(quán)、參與率和滿意度，尊重貧困人口對資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目實(shí)施主體和項(xiàng)目內(nèi)容的選擇權(quán)，程序公開透明，要建立公告公示、代表評議、參與監(jiān)督等制度。要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的項(xiàng)目執(zhí)行權(quán)限松綁，實(shí)行資產(chǎn)收益扶貧縣級備案制，縣級主要負(fù)責(zé)資金使用分配、扶持項(xiàng)目立項(xiàng)備案審批和對資金使用、程序進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。在選產(chǎn)業(yè)、引企業(yè)、確對象、帶農(nóng)戶、定資金、商股比、簽合同、推項(xiàng)目方面由鄉(xiāng)鎮(zhèn)村具體負(fù)責(zé)，做到“項(xiàng)目跟著計(jì)劃走、資金跟著項(xiàng)目走、責(zé)任跟著資金走”。

（六）項(xiàng)目檢查審計(jì)

加強(qiáng)資金監(jiān)管是確保財(cái)政扶貧資金保值增值的關(guān)鍵，資金檢查審計(jì)是一個(gè)有效手段。目前還沒有建立具體的資產(chǎn)收益扶貧資金檢查審計(jì)制度。建議建立委托專業(yè)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所與律師事務(wù)所及扶貧、財(cái)政聯(lián)合實(shí)行外部審計(jì)，年底由審計(jì)局進(jìn)行年度審計(jì)的體制。同時(shí)要強(qiáng)化對項(xiàng)目實(shí)施主體的誠信監(jiān)管，建立信用檔案和“黑名單”制度，由專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行信用評級，將實(shí)施主體資金使用與政府資金支持及銀行授信等掛鉤。脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組不定期的對資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目的實(shí)施和管理情況進(jìn)行督查檢查。