中央級科學事業(yè)單位修繕購置專項資金管理探討

劉 林

一、修購專項設(shè)立的背景及意義

先進的農(nóng)業(yè)科技是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的先導和動力，而科研基礎(chǔ)條件則是保障農(nóng)業(yè)科技發(fā)展的重要支撐。工欲善其事，必先利其器。為全面貫徹落實《國家中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》，在“十一五”開局之年，中央財政設(shè)立“中央級科學事業(yè)單位修繕購置資金”（以下簡稱“修購專項”），用于改善中央級科研院所的科研基礎(chǔ)條件，推進科技創(chuàng)新能力建設(shè)，包括房屋修繕、基礎(chǔ)設(shè)施改造、儀器設(shè)備購置及升級改造四類，前兩類簡稱修繕改造項目，后兩類簡稱設(shè)備購置項目。修購專項的設(shè)立，是國家增加科技投入，優(yōu)化科技投入結(jié)構(gòu)的重要舉措之一。據(jù)統(tǒng)計，自2006年以來，中央財政投入農(nóng)業(yè)部部屬“三院”修購專項約29億元，實施了房屋修繕、基礎(chǔ)設(shè)施改造、儀器設(shè)備購置和升級改造項目超過1000個，顯著改變了農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位面貌，大幅提升了農(nóng)業(yè)科研配置水平，切實強化了農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力，有力支撐了農(nóng)業(yè)科研團隊建設(shè)，催生了一批重大科研成果。

二、修購專項的基本特征

（一）科學性。修購專項以國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃確立的任務(wù)為目標，結(jié)合項目單位科學研究事業(yè)發(fā)展的合理需要，以提高項目單位科技創(chuàng)新能力為核心，以解決科技基礎(chǔ)條件瓶頸問題為重點，有效保證了專項與政策導向的一致性。

（二）規(guī)劃性。專項按照先規(guī)劃、后申報的原則，即凡申報的項目必須列入規(guī)劃，要求項目單位必須充分了解自身科研基礎(chǔ)條件現(xiàn)狀，認真分析科研條件改善的需求，總結(jié)建設(shè)管理中的經(jīng)驗與問題，統(tǒng)籌考慮本單位科技事業(yè)發(fā)展總體目標及對科技基礎(chǔ)條件的要求，集中論證科技基礎(chǔ)條件修繕購置工作的思路與目標，制定年度計劃。

（三）集成性。專項著力點在于以增激存，整體提升，克服以往重投資增量，輕聯(lián)動作用，重局部建設(shè)，輕整體效益等問題，激活存量資源，最大限度地發(fā)揮存量資源的使用效益，以項目實施調(diào)控增量資源。

（四）效益性。專項的效益性體現(xiàn)在項目設(shè)計與執(zhí)行兩個層面，一方面要求修購?？顑?yōu)先支持整合力度大、集成度高、能實現(xiàn)開放共享預期效益高的項目，并實行追蹤問效和績效考評；另一方面對下達的資金，嚴格按照預算進度執(zhí)行，減少沉淀，確保資金效益的有效性和及時性。

三、修購專項管理現(xiàn)狀及存在的問題

從目前修購專項管理過程來看，該專項從規(guī)劃編制、項目申請、實施管理到項目驗收等，都進行了規(guī)范化和標準化的管理。通過項目評審、排序，建立項目庫，實行項目的滾動管理。從單位管理方面來看，各單位從申請立項、工程設(shè)計、招標實施、現(xiàn)場施工和竣工驗收等各環(huán)節(jié)都嚴格落實了責任人。大多數(shù)單位均能按照相關(guān)規(guī)定管理修購專項，確保了一定程度上的?？顚Ｓ?，但是，在項目實施過程中，還存在一些問題：

（一）項目申報環(huán)節(jié)。規(guī)劃編制質(zhì)量不高，缺乏戰(zhàn)略性和全面性考慮，重點不突出，缺乏頂層設(shè)計。在編制項目文本時，立項依據(jù)不充分，實施意義不明確，致使項目通不過評審；預算編制過于粗略、工程造價或設(shè)備報價不實等導致中介機構(gòu)在進行評審時大幅核減預算；編制項目時的預見性不強，實施過程中時常突破預算，不得不用自籌資金彌補，或者不得不改變實施方案，造成執(zhí)行困難。

（二）項目執(zhí)行環(huán)節(jié)。項目執(zhí)行進度偏慢。項目實施不夠緊湊，各項工作開展時間不及時，特別是組織開展招投標工作。修購專項執(zhí)行準備工作不充分，導致臨時變更項目建設(shè)內(nèi)容的情況發(fā)生。涉及多個部門執(zhí)行的項目，缺乏分工、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一管理，甚至項目執(zhí)行到什么程度無人知曉。專項實施管理人員偏少，管理水平不高。

（三）項目的績效評價環(huán)節(jié)。目前，項目的考評主要集中在資金的支付進度上，忽視了項目其他方面績效的評價，如預算的準確性、支出的合理性、與實施計劃的偏離情況、工程及設(shè)備的質(zhì)量、項目是否達到預期效益等。這樣，不利于財政資金使用效益的提高，也不利于找出原因，明確責任，從根本上解決修購專項的立項科學性和執(zhí)行進度問題。

（四）共建、共享、共用意識不足。一方面規(guī)劃編制的時間緊迫，基礎(chǔ)性工作不扎實，缺乏相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)人員；另一方面，較多考慮了本單位的需求，甚至認為國家的錢不要白不要，未能有效整合、共享資源。

四、加強修購專項管理的建議

加強規(guī)劃編制論證，完善實施方案評審，為項目順利實施提供必要前提。堅持共建、共享、共用的原則，充分發(fā)揮資金使用的疊加效應(yīng)，最大限度盤活存量資源，保證項目資金的使用績效。

（一）精心編制規(guī)劃、科學立項、過程控制。

1.精心編制規(guī)劃。編制規(guī)劃時，一要對規(guī)劃給予足夠重視，組織管理、業(yè)務(wù)、技術(shù)、財務(wù)部門相結(jié)合的專門班子精心編制。在規(guī)劃中要充分反映科研院所的職能定位、主要任務(wù)和發(fā)展目標，明確科研基礎(chǔ)條件建設(shè)的指導思想、基本原則、建設(shè)目標和計劃進度，分析科研基礎(chǔ)條件現(xiàn)狀與存在的主要問題。要瞄準國家需求和專項支持重點，緊密結(jié)合單位中長期發(fā)展規(guī)劃和學科建設(shè)規(guī)劃，處理好存量與增量、長期發(fā)展與當前急需、需求與可能之間的關(guān)系。要堅持不求所有、但求所用的原則，體現(xiàn)整體布局，科學規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，遠近兼顧，整合資源，合理配置，切實保證科研院所科研基礎(chǔ)條件建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。二要注意規(guī)劃的項目與規(guī)模符合單位自身的承擔能力，避免使項目實施和預算執(zhí)行工作壓力過大。三要在整體規(guī)劃基礎(chǔ)上，根據(jù)單位各階段的發(fā)展目標，按輕、重、緩、急提出分年度實施計劃。整體規(guī)劃為綱要性和方向性規(guī)劃，年度計劃為每個年度要執(zhí)行的任務(wù)，整體規(guī)劃和年度計劃要解決好長期發(fā)展目標與短期工作安排的矛盾，修購專項安排要有方面、有重點。

2.科學立項。在立項階段，只有做到項目規(guī)劃科學、申報論證充分，確保項目立項與單位的實際需求以及現(xiàn)有條件能力相匹配，才能真正實現(xiàn)立項的科學性，從而為項目執(zhí)行階段開好頭、起好步。

項目審批不僅是對項目本身進行審查，也是對項目的合理性和可操作性進行整體把握。及時、細致的項目審批，將加快項目執(zhí)行進度。

項目預算編制是項目執(zhí)行的基礎(chǔ)。總結(jié)修購專項7年來的執(zhí)行情況，不難發(fā)現(xiàn)一些項目之所以執(zhí)行進度緩慢，就在于實際需求與項目預算編制偏差較大，導致不得不重新調(diào)整項目預算，從而影響到項目執(zhí)行進度，甚至衍生出更多的困難與問題。精細與準確的預算編制是保障項目執(zhí)行順暢的前提。因此，在項目預算的編制過程中，應(yīng)當遵循“可行性、真實性、完整性”原則?？尚行栽瓌t：項目的實施計劃和方案必須考慮單位實際的執(zhí)行力，項目一經(jīng)批復，就能按照方案中預定的階段和時間要求組織實施。真實性原則：編制預算要盡可能接近實際需求，對儀器設(shè)備的選型、申報的價格、數(shù)量等，編寫人員要認真查詢、比對和調(diào)研。對工程造價的申報也應(yīng)遵循相關(guān)規(guī)范和市場價格，避免虛報和漏報。完整性原則：與申報項目有關(guān)的房屋、基礎(chǔ)設(shè)施及設(shè)備狀況，項目建成后所要達到的目標或預期的效益等，是中介機構(gòu)在評審時的主要關(guān)注點，預算文本的編制要盡可能將這些問題交代清楚，才能最大限度地降低立項評審時的審減率。

3.過程控制。項目的實施是決定預算執(zhí)行進度快慢的關(guān)鍵。特別是項目執(zhí)行階段中的幾個關(guān)鍵點，在很大程度上對項目預算執(zhí)行進度起著決定性影響。

項目執(zhí)行的前期準備工作是實施的前提和基礎(chǔ)。對房屋修繕和基礎(chǔ)設(shè)施改造類項目，在實施方案批復前要積極做好各項準備工作，及時做好工程批文批件的辦理，按時開展工程招投標，加快施工進度，提高支付效率。而設(shè)備購置及升級改造類項目，則重點是在項目實施方案批復后，及時上報進口儀器設(shè)備產(chǎn)品申請審批，加快組織開展設(shè)備招投標工作，招標完成后的?？趫箨P(guān)免稅審批等。

在項目實施中，需要不同的個人和部門之間通力合作。不同部門之間的信息傳遞、協(xié)調(diào)溝通和決策過程，直接影響項目實施工作的效率。部門之間溝通不夠，權(quán)責不明確，往往造成項目實施不緊湊，效率低下。項目單位應(yīng)整體把握項目執(zhí)行階段各個環(huán)節(jié)的銜接。

建立項目的全過程跟蹤監(jiān)督制度，項目的招投標書設(shè)計，招投標的過程，項目增減變化，以及項目結(jié)算等重點環(huán)節(jié)，都要由專業(yè)人員和財務(wù)、監(jiān)察、審計、資產(chǎn)、基建等部門共同參與，將項目實施的各個階段處于監(jiān)督之下，使項目實施規(guī)范、有序、高效，保證程序及信息公正與公開。

（二）堅持“四抓”，建立預算執(zhí)行與年度考核掛鉤機制，切實提高預算執(zhí)行進度。針對預算執(zhí)行進度緩慢的突出問題，要堅持“四抓”，一是“抓早”，從編制實施方案階段就開始做好項目執(zhí)行前期工作；二是“抓大”，重點抓好大項目的執(zhí)行管理；三是“抓難點”，重點抓好執(zhí)行緩慢單位的管理?？刹扇?zhí)行預警，領(lǐng)導約談，專家會診，重點幫扶，針對培訓等措施，真正提高其管理能力。四是“抓責任落實”，中國熱帶農(nóng)業(yè)科學院專門成立了修購專項工作領(lǐng)導小組，院屬各項目單位也成立了本單位的項目領(lǐng)導小組、監(jiān)督小組和執(zhí)行小組，為項目順利實施提供了組織保障。強化責任分工，完善管理制度，加強制度執(zhí)行，強化監(jiān)督管理，為項目順利實施提供了制度保障。通過規(guī)章制度明確各環(huán)節(jié)、各職級承擔的具體責任。

（三）追蹤問效。項目執(zhí)行完結(jié)后，應(yīng)對項目支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價。如檢查項目預算與實際支出額的偏離程度，項目是否在預定的工期內(nèi)竣工交付使用，項目工程施工質(zhì)量、設(shè)備和材料質(zhì)量是否符合預定標準，項目成本是否偏高，項目組織管理是否規(guī)范有效，為促進項目執(zhí)行是否采取有效措施，財務(wù)數(shù)據(jù)是否真實、可信，經(jīng)濟效益和社會效益是否達到預訂要求等。在績效考評的基礎(chǔ)上，對績效評價結(jié)果較好的單位，予以表揚或繼續(xù)支持；對績效評價發(fā)現(xiàn)問題、達不到績效目標或評價結(jié)果較差的單位，予以通報批評，并責令其限期整改。不進行整改或整改不到位的，應(yīng)當根據(jù)情況調(diào)整項目或相應(yīng)調(diào)減項目預算，直至取消該項目財政支出。

（四）創(chuàng)造條件實現(xiàn)共享、共用。為了避免重復建設(shè)，發(fā)揮修購專項資金的效益，科研基礎(chǔ)條件建設(shè)應(yīng)特別重視建立共享、共用的機制。如中國熱帶農(nóng)業(yè)科學院儋州綜合試驗區(qū)，堅持“共建、共享、共用”的原則，試驗區(qū)各相關(guān)科研單位共同投入建設(shè)道路、水電等科研基礎(chǔ)設(shè)施，建成后的基礎(chǔ)設(shè)施由各科研單位共用、共享，項目資金投入形成了疊加效應(yīng)，資金使用績效明顯。該院于2010年成立了院大型儀器設(shè)備共享中心，并制定工作計劃，統(tǒng)一管理和指導大型儀器設(shè)備的協(xié)作共享工作。建立專網(wǎng)，公布大型儀器設(shè)備的型號、生產(chǎn)廠家、基本性能、主要用途等指標，定期舉辦專業(yè)性的協(xié)作共用培訓，使相關(guān)人員熟悉儀器設(shè)備的基本情況，使此項工作常態(tài)化。

只有探索科學的修購專項管理模式，才能保證?？顚Ｓ茫鞔_項目責任，提高修購專項資金使用效益。同時，中央級科學事業(yè)單位修購專項資金管理模式必須不斷探索與完善，才能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，充分發(fā)揮其在農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位發(fā)展中的作用。