“互聯(lián)網(wǎng)+”下的地方立法問題探究
——以我省網(wǎng)約車為例

邸 巖 于晴晴

河北大學(xué)政法學(xué)院，河北 保定 071000

2016年7月國(guó)務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)、交通部等七個(gè)部門聯(lián)合頒布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》)。交通部并于7月27日發(fā)出《關(guān)于貫徹落實(shí)<國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見>的通知》(以下為簡(jiǎn)稱《通知》)，交通部要求各地交通運(yùn)輸部門細(xì)化政策制定具體實(shí)施細(xì)則。但是地方制定實(shí)施條例中存在與上位法相悖的問題。本文以我省網(wǎng)約車實(shí)施條例為藍(lán)本，重點(diǎn)對(duì)網(wǎng)約車立法問題進(jìn)行闡述并對(duì)相關(guān)現(xiàn)象提出建議。

一、我省各地政府關(guān)于網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車立法現(xiàn)狀

2017年7月21日我省首部地方關(guān)于網(wǎng)約車實(shí)施條例細(xì)則—《石家莊市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《石家莊暫行辦法》)正式施行，后保定市、廊坊市為推動(dòng)網(wǎng)約車規(guī)范管理相應(yīng)出臺(tái)網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則，并且向社會(huì)公開征求意見征。我省一系列對(duì)網(wǎng)約車立法活動(dòng)，雖填補(bǔ)了網(wǎng)約車監(jiān)管的空白，但就各地網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則并未得到廣泛認(rèn)可。大多數(shù)人對(duì)管理規(guī)則表示不滿，指責(zé)各地人民政府違背《暫行辦法》的立法原意，規(guī)定了較高的準(zhǔn)入條件和復(fù)雜繁瑣的行政許可程序，變相限制網(wǎng)約車發(fā)展。

通過比較我省對(duì)網(wǎng)約車管理實(shí)施細(xì)則來看，我省各地對(duì)網(wǎng)約車立法規(guī)范主要是從以下幾方面進(jìn)行規(guī)定：

(一)網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入條件

為規(guī)范網(wǎng)約車行業(yè)發(fā)展和保護(hù)消費(fèi)者人身安全，各地針對(duì)網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入條件不同程度進(jìn)行規(guī)定。

《石家莊市暫行辦法》第12條規(guī)定從事網(wǎng)約車的車輛主要條件有：(1)應(yīng)有本市牌號(hào)且為5座以上，7座以下；(2)車輛計(jì)稅價(jià)格高于石家莊市同期上牌的巡游出租；(3)燃油車輛的車軸距不得低于2675毫米且排量不得低于1.8L或1.4T；新能源車輛軸距不低于2600毫米；(4)裝有符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)具有行駛記錄、衛(wèi)星定位和應(yīng)急報(bào)警等功能車載設(shè)備，并且上述信息應(yīng)接入石家莊市出租汽車管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管平臺(tái)。

《保定市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理實(shí)施細(xì)則(暫行)(征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱《保定市暫行細(xì)則》)第12條規(guī)定從事網(wǎng)約車車輛的主要條件：(1)應(yīng)為五座以上、七座以下有本市車牌號(hào)；(2)車輛檔次高于保定市同期上牌的巡游出租汽車；(3)車輛的車軸距大于2675毫米排量不低于1.8L，并且功率大于100千瓦；(4)安裝符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的具有衛(wèi)星定位、應(yīng)急報(bào)警、計(jì)時(shí)計(jì)程、打印發(fā)票、對(duì)內(nèi)外錄音錄像的車載設(shè)備；除此之外，保定市在推動(dòng)網(wǎng)約車發(fā)展中還大力鼓勵(lì)電動(dòng)汽車的運(yùn)用，對(duì)純電動(dòng)汽車除了做出上述準(zhǔn)入條件之外，根據(jù)實(shí)際對(duì)純電動(dòng)汽的車軸距作出不低于2610毫米、續(xù)航能力在200公里以上的特殊規(guī)定。

《廊坊市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)管理服務(wù)暫行辦法(征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱《廊坊市暫行辦法》)規(guī)定從事網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入條件為：(1)5座以上、7座以下本市號(hào)牌；(2)車輛價(jià)格和檔次高于廊坊市同期上牌的主流巡游出租汽車；(3)裝有符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的具有衛(wèi)星定位、應(yīng)急報(bào)警、計(jì)程計(jì)時(shí)、發(fā)票打印功能的車載設(shè)備；(4)燃油車輛的車軸距大于2675毫米并且排量不低于1.8L或1.4T；新能源車輛軸距不低于2600毫米。

(二)網(wǎng)約車數(shù)量控制的規(guī)定

2015年出臺(tái)的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)管理暫行辦法(征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱《意見稿》)第13條第2款對(duì)網(wǎng)約車的數(shù)量進(jìn)行了限制規(guī)定，但是就此款規(guī)定受到了社會(huì)和廣大學(xué)者專家強(qiáng)①烈反對(duì)和批評(píng)，因此現(xiàn)行的《暫行辦法》中未明確規(guī)定網(wǎng)約車數(shù)量限制。但是從《暫行辦法》第13條第2款②可得知實(shí)際已經(jīng)賦予地方政府依據(jù)本地實(shí)際情況對(duì)網(wǎng)約車數(shù)量進(jìn)行數(shù)量限制的權(quán)力。

關(guān)于網(wǎng)約車數(shù)量限制的規(guī)定，在我省各地方出臺(tái)的實(shí)施細(xì)則中均有體現(xiàn)。例如《石家莊市暫行辦法》第4條第2款、《保定市暫行細(xì)則》第4條第2款、《廊坊市暫行辦法》第5條第1款。各地方城市均出自對(duì)自身人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r、道路承載能力、公共交通運(yùn)輸能力水平還有空氣質(zhì)量狀況等方面考慮，對(duì)網(wǎng)約車在本地區(qū)的投入數(shù)量進(jìn)行了限制。三地政府以主要是通過限制異地牌照車輛從事網(wǎng)約車行業(yè)和按批次準(zhǔn)入網(wǎng)約車進(jìn)入市場(chǎng)的手段對(duì)本地區(qū)的網(wǎng)約車的數(shù)量進(jìn)行控制。

(三)網(wǎng)約車駕駛員資格準(zhǔn)入條件的規(guī)定

網(wǎng)約車駕駛員是建設(shè)規(guī)范網(wǎng)約車領(lǐng)域的重要環(huán)節(jié)之一，《暫行辦法》第14條對(duì)網(wǎng)約車駕駛員準(zhǔn)入條件規(guī)定了三個(gè)具體條件，即(1)具備相應(yīng)準(zhǔn)駕車型機(jī)動(dòng)車駕駛證并有3年以上駕駛經(jīng)歷；(2)沒有交通肇事犯罪、危險(xiǎn)駕駛犯罪、吸毒、飲酒后駕駛、最近連續(xù)3個(gè)記分周期內(nèi)沒有記滿12分記錄；(3)無暴力犯罪記錄；并且在14條最后附有一款城市人民政府規(guī)定的其他條件的規(guī)定，這為地方針對(duì)網(wǎng)約車駕駛員準(zhǔn)入市場(chǎng)設(shè)定條件提供了法律依據(jù)。

我省各地網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則對(duì)駕駛員的資格也做出了相應(yīng)的規(guī)定。如《石家莊市暫行辦法》第17條規(guī)定網(wǎng)約車的駕駛員，應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)準(zhǔn)駕車型機(jī)動(dòng)車駕駛證且有3年以上駕駛經(jīng)驗(yàn)；沒有交通肇事犯罪、危險(xiǎn)駕駛犯罪、吸毒、飲酒后駕駛、最近連續(xù)3個(gè)記分周期內(nèi)沒有記滿12分的記錄；沒有暴力犯罪記錄；有石家莊市或者取得石家莊市居住證等條件，并且對(duì)網(wǎng)約車駕駛員的年齡也做出男60歲以下，女限55歲以下取得健康證明的限制條件。《保定市暫行細(xì)則》第17條、《廊坊市暫行辦法》第18條對(duì)網(wǎng)約車駕駛員準(zhǔn)入條件的也進(jìn)行相應(yīng)規(guī)定，但是大致上與《石家莊市暫行辦法》相同。

二、地方網(wǎng)約車立法條例存在的法律問題

(一)網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入條件存在的法律問題

對(duì)車輛標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定事前監(jiān)督是促進(jìn)網(wǎng)約車行業(yè)健康良性發(fā)展的必要。《管理辦法》設(shè)定了三條較為寬泛的基準(zhǔn)要求，同時(shí)授予地方政府結(jié)合自身特點(diǎn)對(duì)網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入市場(chǎng)條件進(jìn)行設(shè)定的權(quán)力。但是從上文我省各地就網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入條件的設(shè)定，不難發(fā)現(xiàn)地方政府對(duì)網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入限定了過高條件，與《暫行辦法》立法目的相悖，而且也違背了《行政許可法》第16條第4款的規(guī)定。

地方立法中對(duì)網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入條件過度滲入，主要是對(duì)《暫行辦法》第12條第1款與第2款進(jìn)行割裂掌握，片面隔斷二者的關(guān)系。具體來說，即《暫行辦法》是授權(quán)地方各級(jí)政府從其規(guī)定網(wǎng)約車準(zhǔn)入的三個(gè)條件并且依據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況對(duì)網(wǎng)約車車輛進(jìn)行具體規(guī)定。例如，《暫行辦法》第12條第1款第2項(xiàng)要求網(wǎng)約車車輛為“7座及以下乘用車”，地方政府在制定網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則時(shí)只能就“乘用車”等含義進(jìn)行具體解釋，不能規(guī)定網(wǎng)約車車輛為“7座及以下車輛價(jià)格為10萬以上的乘用車”；又比如在我省承德、張家口等多山地地形的城市，可以就當(dāng)?shù)鼐唧w路況對(duì)車輛安全駕駛具備的條件進(jìn)行規(guī)定。

(二)網(wǎng)約車數(shù)量控制存在的法律問題

數(shù)量控制是政府為實(shí)現(xiàn)將行政許可數(shù)量控制在一定范圍內(nèi)的目的，對(duì)不符合條件的申請(qǐng)人不予以發(fā)放許可的行政行為，究其本質(zhì)數(shù)量限制是一種行政許可。在網(wǎng)約車蓬勃發(fā)展的背景下，以及對(duì)我省交通道路資源情況、巡游出租車行業(yè)的發(fā)展、保證城市服務(wù)運(yùn)行順暢等方面的綜合考慮下，石家莊、保定和廊坊對(duì)網(wǎng)約的數(shù)量均進(jìn)行了一定限制。

《行政許可法》第12條列舉了五項(xiàng)能設(shè)立行政許可的事項(xiàng)，另外根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法釋義》解釋，《行政許可法》第12條第1項(xiàng)、第3項(xiàng)、第4項(xiàng)、第5項(xiàng)規(guī)定的行政許可事項(xiàng)是沒有數(shù)量限制的，僅第12條第2項(xiàng)規(guī)定的有限自然資源的開發(fā)利用、公共資源配置和直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入的行政許可事項(xiàng)是可以設(shè)定行政許可數(shù)量限制。據(jù)此有人主張網(wǎng)約車應(yīng)依照《行政許可法》第12條第2項(xiàng)的規(guī)定和《中華人民共和國(guó)行政許可法釋義》對(duì)行政許可數(shù)量設(shè)定的解釋，可以對(duì)其進(jìn)入市場(chǎng)的數(shù)量進(jìn)行限制。

但這種觀點(diǎn)忽略了網(wǎng)約車能將社會(huì)閑散資源整合利用、公共資源占用率遠(yuǎn)低于傳統(tǒng)出租汽車的特點(diǎn)。并且依照《行政許可法》第13條規(guī)定的可以不設(shè)行政許可的事項(xiàng)：即(1)公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；(2)市場(chǎng)能夠有效調(diào)節(jié)的；(3)行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；(4)行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督能夠解決的”和2013年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中明確提出的最大限度地減少對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和產(chǎn)品物品的許可、對(duì)各類機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)的認(rèn)定等非許可審批。由此可知，對(duì)網(wǎng)約車行政許可設(shè)定數(shù)量限制，必須同時(shí)符合“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入”的條件且不屬于《行政許可法》第13條規(guī)定給的四種情況。

因此，地方人民政府雖出于公共管理的目的對(duì)網(wǎng)約車的數(shù)量設(shè)定了限制，但這種限制是違反法律法規(guī)的。我省各地關(guān)于網(wǎng)約車實(shí)施條例中對(duì)網(wǎng)約車數(shù)量管制的規(guī)定違反了上位法《行政許可法》，依照《立法法》第96條的規(guī)定應(yīng)該予以撤銷。

三、地方政府網(wǎng)約車實(shí)施條例的完善建議

在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景，應(yīng)對(duì)新型經(jīng)濟(jì)模式和社會(huì)發(fā)展制定相應(yīng)的法律進(jìn)行規(guī)制時(shí)，必須要時(shí)刻把握住行政法的基本原則。踐行行政行為必須是法律所明文規(guī)定的，法無授權(quán)即禁止的基本要求。在行政許可的設(shè)定上，要遵守上位法《行政許可》的規(guī)定，對(duì)《暫行辦法》進(jìn)行具體規(guī)定。目前在網(wǎng)約車領(lǐng)域，現(xiàn)行的法律規(guī)定單一并且法律位階不高，各地有關(guān)網(wǎng)約車的立法混亂，沒有統(tǒng)一完善成熟體系，但“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代下的大數(shù)據(jù)的特點(diǎn)能為積極為各地方探索和發(fā)展網(wǎng)約車立法的提供成熟經(jīng)驗(yàn)。

(一)出臺(tái)《河北省網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車服務(wù)經(jīng)營(yíng)實(shí)施條例》，規(guī)范地方政府規(guī)章權(quán)限

針對(duì)當(dāng)前我省缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范對(duì)網(wǎng)約車進(jìn)行約束，我省應(yīng)在《暫行辦法》為原則和指導(dǎo)下，制定《河北省網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理辦法》，對(duì)我省網(wǎng)約車服務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范的管理。

制定《河北省網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《河北省網(wǎng)約車管理辦法》)除要依據(jù)《暫行辦法》，還要遵循《立法法》、《行政許可法》等上位法的規(guī)定。地方政府規(guī)章設(shè)定增加公民負(fù)擔(dān)的權(quán)力時(shí)，必須由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)賦予?！稌盒修k法》和地方政府規(guī)章具有相同的法律效力，如果把《暫行辦法》作為網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則唯一授權(quán)，是不足以規(guī)范《河北省網(wǎng)約車管理辦法》的合法性和合憲性的。

省政府和地方政府在制定網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則也需遵循國(guó)家基本法。《行政許可法》第15條明確表明規(guī)章設(shè)定的許可不得限制本地區(qū)以外的企業(yè)、商品進(jìn)入本地區(qū)市場(chǎng)，禁止地域保護(hù)。因此在制定《河北省網(wǎng)約車管理辦法》過程中應(yīng)當(dāng)剔除對(duì)駕駛員戶籍、網(wǎng)約車車牌的限制規(guī)定，保障公民的基本權(quán)利受到相同的保護(hù)。

(二)激活備案審查機(jī)制

我國(guó)《立法法》第98條第4項(xiàng)規(guī)定：“地方政府規(guī)章要向國(guó)務(wù)院和本級(jí)人大常會(huì)備案；設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府制定的規(guī)章除向國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)的人大常委會(huì)備案，還應(yīng)當(dāng)同時(shí)向本級(jí)人大常委會(huì)、人民政府備案。”備案審查制度的運(yùn)行不僅要求有權(quán)審查機(jī)關(guān)對(duì)備案文件進(jìn)行形式上的審查，更要進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的審查，既審查規(guī)范性文件的合理性，又審查合法性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年到2011年，全國(guó)省級(jí)政府共收到的報(bào)備案文件的數(shù)量將近76000件，存在問題并進(jìn)行相應(yīng)處理的有3000件左右③，這說明審查備案制度流于備案形式。對(duì)此為了法律秩序的統(tǒng)一，保障網(wǎng)約車新型行業(yè)的健康發(fā)展，在備案工作的中獎(jiǎng)懲、追責(zé)、審查標(biāo)準(zhǔn)和流程等相關(guān)制度中加強(qiáng)建設(shè)。對(duì)于各地方政府不恰當(dāng)?shù)囊呀?jīng)生效網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則，可以依法撤銷；對(duì)于各地方政府尚未生效的網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則，應(yīng)及時(shí)提出修改的審查意見。

(三)堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向，縮小許可范圍，加強(qiáng)平臺(tái)監(jiān)督

網(wǎng)約車從市場(chǎng)發(fā)展而來，并且也能在市場(chǎng)中實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)平衡，政府應(yīng)當(dāng)充分尊重網(wǎng)約車的自治性，發(fā)揮市場(chǎng)的導(dǎo)向作用。各地方政府在對(duì)網(wǎng)約車進(jìn)行立法之前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分的市場(chǎng)調(diào)查和科學(xué)嚴(yán)密的理論研究，對(duì)政府的行政行為進(jìn)行科學(xué)論證，與市場(chǎng)的調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)完美契合，充分發(fā)揮二者的優(yōu)勢(shì)。

反觀我省三地地方政府對(duì)網(wǎng)約車的實(shí)施條例完全模仿了傳統(tǒng)對(duì)出租車監(jiān)管模式，這是對(duì)互聯(lián)網(wǎng)屬性的最大忽視。在對(duì)網(wǎng)約車的設(shè)定行政許可時(shí)應(yīng)適當(dāng)縮小范圍，加強(qiáng)網(wǎng)約車平臺(tái)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)“政府管平臺(tái)，平臺(tái)管行業(yè)”的行政監(jiān)管模式。具體而言，政府應(yīng)先是制定出網(wǎng)約車和駕駛員的最低條件，并且將審核條件的權(quán)力交給平臺(tái)，不參與具體的審核工作。平臺(tái)與政府相比，有大數(shù)據(jù)的技術(shù)做支撐，可以及時(shí)收集、處理信息，靈活性和能動(dòng)性更強(qiáng)。同時(shí)，各大平臺(tái)在適用政府最低條件的情況下，也可以適用得到主管部門批準(zhǔn)的在最低條件基礎(chǔ)上設(shè)定的自己審查標(biāo)準(zhǔn)。各平臺(tái)利用技術(shù)創(chuàng)新和行業(yè)導(dǎo)向，推動(dòng)網(wǎng)約車的健康發(fā)展。

四、結(jié)語

當(dāng)前，在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下的網(wǎng)約車的各種問題，政府通過加強(qiáng)立法是能夠有效進(jìn)行解決。在地方立法地方政府應(yīng)該積極改正錯(cuò)誤，把握“互聯(lián)網(wǎng)+”下的特征和趨勢(shì)，做到法治政府、有限政府、服務(wù)型政府。我省網(wǎng)約車立法現(xiàn)狀還是停留在以交通部門頒發(fā)的《暫行條例》的部門規(guī)章為依據(jù)制定地方政府規(guī)章的層面，在實(shí)踐中如果能夠轉(zhuǎn)化行政思路，正確把握市場(chǎng)和法制二者之間的關(guān)系，在法治的框架內(nèi)尊重市場(chǎng)的自發(fā)性進(jìn)行法制創(chuàng)新，一定能夠創(chuàng)造出切合實(shí)際、維護(hù)法律尊嚴(yán)的良法。

[ 注 釋 ]

①《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)管理暫行辦法(征求意見稿)》第13條第2款：城市人民政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車配置數(shù)量有規(guī)定和要求的，道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)依據(jù)其規(guī)定和要求，對(duì)車輛發(fā)放《道路運(yùn)輸證》.

②《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)管理暫行辦法》第13條第2款：城市人民政府對(duì)網(wǎng)約車發(fā)放《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運(yùn)輸證》另有規(guī)定的，從其規(guī)定.

③孔騰.行政規(guī)范性文件政府備案制度研究[J].中國(guó)政法大學(xué)，2013(34).