村委會(huì)內(nèi)部控制中存在的問(wèn)題

李永吉

內(nèi)部控制是被審計(jì)單位為了保證各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的有效運(yùn)行，確保資產(chǎn)的安全完整，防止欺詐和舞弊行為，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)管理目標(biāo)等而制定和實(shí)施的一系列具有控制職能的方法、措施和程序。

一、村委會(huì)內(nèi)部控制的重要性

內(nèi)部控制是村委會(huì)順應(yīng)現(xiàn)代管理的重要手段。其職能不僅包括村委會(huì)最高管理層用來(lái)授權(quán)與指揮辦理各項(xiàng)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的方式方法，也包括記賬、審核、分析會(huì)計(jì)信息及報(bào)告的程序與步驟，還包括為村委會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行科學(xué)預(yù)算、控制和評(píng)價(jià)等。因此，內(nèi)部控制貫穿于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方方面面，村委會(huì)只要存在業(yè)務(wù)活動(dòng)和內(nèi)部管理，就需要建立相應(yīng)的內(nèi)部控制制度。目前，村委會(huì)在日常管理中制定了很多規(guī)章制度，但內(nèi)部控制建設(shè)相對(duì)滯后，它不僅使單位財(cái)務(wù)信息失真，而且妨礙集體資產(chǎn)、資金、資源的安全。所以，建立健全村委會(huì)的內(nèi)部控制尤其重要。

（一）保護(hù)財(cái)產(chǎn)物質(zhì)資安全完整和有效使用

內(nèi)部控制制度對(duì)村委會(huì)財(cái)產(chǎn)物資的保管和使用采取各種控制手段，可以防止和減少財(cái)產(chǎn)物資被損壞，制止浪費(fèi)、貪污、盜竊、挪用和不合理使用等問(wèn)題的發(fā)生。

（二）保證會(huì)計(jì)及其他信息的真實(shí)可靠

內(nèi)部控制制度可以對(duì)村委會(huì)會(huì)計(jì)信息的采集、歸類(lèi)、記錄和匯總過(guò)程進(jìn)行有效控制和調(diào)節(jié)，從而真實(shí)地反映村委會(huì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的實(shí)際情況，并及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正各種錯(cuò)誤，從而保證會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。

（三）促進(jìn)工作效率提高和經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

內(nèi)部控制制度能夠合理地對(duì)村委會(huì)內(nèi)部各個(gè)職能部門(mén)和人員進(jìn)行分工、控制、協(xié)調(diào)和考核，業(yè)務(wù)發(fā)生后，各部門(mén)可根據(jù)各自的職責(zé)范圍及時(shí)做出相應(yīng)的處理，減少不必要的請(qǐng)示和匯報(bào)環(huán)節(jié)；當(dāng)業(yè)務(wù)處理發(fā)生失誤時(shí)，能盡快找到責(zé)任人，避免責(zé)任不清，互相推諉，保證村委會(huì)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有序、高效地進(jìn)行。

（四）促進(jìn)國(guó)家各項(xiàng)政策、法規(guī)的落實(shí)

內(nèi)部控制制度促使村委會(huì)自我約束，遵循國(guó)家的財(cái)經(jīng)紀(jì)律和法規(guī)。

（五）為提高審計(jì)效率提供了必要的條件

內(nèi)部控制制度能提高審計(jì)效率。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的不斷深化，村辦股份企業(yè)不斷涌現(xiàn)，村委會(huì)會(huì)計(jì)記錄的數(shù)量不斷增加，內(nèi)容日趨復(fù)雜，業(yè)務(wù)量不斷增大，實(shí)行單一傳統(tǒng)的賬目基礎(chǔ)審計(jì)已無(wú)法滿足新時(shí)代的發(fā)展要求，利用內(nèi)部控制來(lái)提高效率和效果成為農(nóng)村內(nèi)部審計(jì)的必然選擇。

二、存在問(wèn)題及分析

財(cái)政部于多年前就已對(duì)行政事業(yè)單位、企業(yè)的內(nèi)部控制制定了管理制度，但對(duì)村委會(huì)的內(nèi)部控制建設(shè)缺乏指導(dǎo)。由于村民委員會(huì)屬于社團(tuán)組織，又代行經(jīng)濟(jì)組織（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織）的職能，其對(duì)內(nèi)部控制還比較陌生，內(nèi)部控制體系建設(shè)非常滯后，在農(nóng)村內(nèi)部審計(jì)中常出現(xiàn)以下問(wèn)題：

（一）內(nèi)部控制環(huán)境方面

1.組織結(jié)構(gòu)弱化。目前村委會(huì)人員機(jī)構(gòu)設(shè)置為：村支部書(shū)記1人（實(shí)際工作中常由村支部書(shū)記兼村主任，有村辦企業(yè)的還兼任總經(jīng)理），專職副書(shū)記1人；村主任1人，副主任1-2人；村監(jiān)委主任1人（村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)有3人，村監(jiān)委主任職級(jí)相當(dāng)于副主任參與村委會(huì)日常工作，另外2名成員只參與每月的理財(cái)工作）。負(fù)有監(jiān)督職能的村監(jiān)委主任在組織設(shè)置中處于弱勢(shì)地位。

2.內(nèi)部控制停留在文字層面，內(nèi)部控制意識(shí)薄弱。我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)村委會(huì)內(nèi)部控制的重視程度較低，有的村干部認(rèn)為執(zhí)行日常公務(wù)更重要，覺(jué)得沒(méi)必要再去建立內(nèi)部控制體系，導(dǎo)致相關(guān)內(nèi)部控制制度僅為應(yīng)付檢查而散亂在文件中；有的村干部對(duì)控制范圍存在誤解，認(rèn)為內(nèi)部控制就是財(cái)會(huì)方面的工作，就是財(cái)務(wù)人員的事情。薄弱的內(nèi)部控制意識(shí)，影響了內(nèi)部控制作用的發(fā)揮，使得內(nèi)部控制制度形同虛設(shè)。

3.內(nèi)部控制環(huán)境較差。內(nèi)部控制環(huán)境是內(nèi)部控制能否生效的重要因素之一，村委會(huì)普遍存在決策方式和程序不規(guī)范，對(duì)一些重要事項(xiàng)范圍和職責(zé)權(quán)限沒(méi)有明確界定，沒(méi)有建立監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制。導(dǎo)致許多村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)“一言堂”、“家長(zhǎng)制”作風(fēng)嚴(yán)重，重大事項(xiàng)的決策由個(gè)人說(shuō)了算。在審計(jì)中常見(jiàn)到：

（1）資產(chǎn)資源處置隨意性大?！痢链逦瘯?huì)將村集體的一塊林地對(duì)外發(fā)包，期限為70年。雖相關(guān)合同清楚，但70年后，相關(guān)當(dāng)事人都已去世，又缺少影視資料，合同到期集體林地狀態(tài)如何，怎么收回將成為歷史遺留問(wèn)題。

有人問(wèn)我，你碰到過(guò)小人沒(méi)有？我想我們沒(méi)有人不碰到小人，小人水平越高，地位越高，手段越狡猾。要能戰(zhàn)勝小人，確實(shí)需要膽識(shí)。有一段時(shí)間我也很苦惱，我就對(duì)我們的一把手方玄初院長(zhǎng)說(shuō)我要辭職，所長(zhǎng)我不做了，社科院我也不待了。他卻給我講了一個(gè)真實(shí)的故事：北京有一個(gè)馬戲團(tuán)養(yǎng)了三只猴子，其中一只比較乖巧，演出的時(shí)候總讓這只猴子上場(chǎng)，逗得觀眾非常高興，下來(lái)之后飼養(yǎng)員就把香蕉獎(jiǎng)勵(lì)給這只猴子吃，另外兩只就不給。有一個(gè)星期天休息，飼養(yǎng)員到城里去了，把三只猴子留在家里。等晚上回來(lái)以后再看猴子的時(shí)候，大家最喜歡的那只猴子被另外兩只猴子給咬死了。他說(shuō)：“你想想看，猴子都會(huì)嫉妒，何況人乎！”

（2）部分用工支出管理混亂。一些村出現(xiàn)用工50元/天、80元/天、100元/天等情況，標(biāo)準(zhǔn)不一，隨意性大，不排除村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)親厚友。

（3）亂發(fā)補(bǔ)助。有些村出現(xiàn)無(wú)依據(jù)給村主任補(bǔ)助餐費(fèi)，發(fā)放交通燃油補(bǔ)助的現(xiàn)象。

4.內(nèi)部控制管理人員缺乏。目前，洱源縣村組干部中高中及以下文化程度者占85%。素質(zhì)低，內(nèi)部控制知識(shí)缺乏，有的無(wú)內(nèi)部控制經(jīng)驗(yàn)，工作上不能勝任，導(dǎo)致內(nèi)部控制效果差。例如，雖然在財(cái)務(wù)管理方面多次強(qiáng)調(diào)村級(jí)實(shí)行預(yù)算控制，但實(shí)際工作中，有的村預(yù)算編制粗放，沒(méi)有細(xì)化項(xiàng)目；有的村因不會(huì)編制預(yù)算而不執(zhí)行預(yù)算控制，導(dǎo)致年底常出現(xiàn)村委會(huì)財(cái)務(wù)赤字。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面

由于村委會(huì)缺乏完善的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系，有的村在工作中遇到內(nèi)部控制問(wèn)題也沒(méi)有想辦法完善，致使因內(nèi)部控制缺陷而帶來(lái)的問(wèn)題反復(fù)出現(xiàn)。

例如：因村級(jí)發(fā)包收入由村委會(huì)收取后到鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)中心入賬。一些村委會(huì)成員就利用可以接觸現(xiàn)金的機(jī)會(huì)，多次貪污、挪用、坐支發(fā)包收入。

（三）內(nèi)部控制活動(dòng)方面

1.會(huì)計(jì)系統(tǒng)設(shè)計(jì)陳舊。目前，村委會(huì)執(zhí)行的是《村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)制度》。由于沿襲了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的陋習(xí)，會(huì)計(jì)資料過(guò)于簡(jiǎn)化，從會(huì)計(jì)資料中往往找不出內(nèi)部控制運(yùn)行的有效證據(jù)。例如：從會(huì)計(jì)憑證看，強(qiáng)調(diào)印章，忽視簽字；多見(jiàn)事后批準(zhǔn)，少見(jiàn)事前控制；對(duì)貨幣資金支付，缺少授權(quán)付款憑據(jù)，支票簽發(fā)印章由一人保管，各種發(fā)票、收據(jù)格式幾十年未有顯著變化，相關(guān)內(nèi)部控制不能體現(xiàn)。

2.沒(méi)有準(zhǔn)確劃分崗位職責(zé)。村委會(huì)的內(nèi)部控制基本表現(xiàn)為條款式的工作崗位職責(zé)，內(nèi)容過(guò)簡(jiǎn)，造成：一是崗位職責(zé)不明確。沒(méi)有準(zhǔn)確定崗，部分事項(xiàng)存在遺漏、責(zé)任推諉現(xiàn)象，如歷史遺留事項(xiàng)的處理，審批后管理等。二是分工不合理。部分不相容業(yè)務(wù)由同一人處理，如資產(chǎn)管理員由財(cái)務(wù)人員兼任，房產(chǎn)的招租、出租管理及收租都由同一人經(jīng)辦，這既加大了個(gè)人舞弊的風(fēng)險(xiǎn)，也導(dǎo)致疏漏不能及時(shí)被發(fā)現(xiàn)。2015年審計(jì)中發(fā)現(xiàn)某鄉(xiāng)某村委會(huì)主任、副主任、天保員等多人經(jīng)手現(xiàn)金收支，天保員經(jīng)手的2萬(wàn)元資金時(shí)隔1年后才入賬。

（四）信息與溝通方面

1.日常業(yè)務(wù)運(yùn)行與財(cái)務(wù)管理脫節(jié)，不能及時(shí)為內(nèi)部控制部門(mén)提供資產(chǎn)、資金的使用數(shù)據(jù)等第一手資料。

2.對(duì)預(yù)算外資金沒(méi)有形成齊抓共管的合力，時(shí)有舞弊發(fā)生。

審計(jì)中常發(fā)現(xiàn)會(huì)計(jì)與出納（報(bào)賬員）因信息不通，村委會(huì)擅自分配集體發(fā)包收入的現(xiàn)象。

（五）內(nèi)部控制監(jiān)督方面

1.內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性。內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，內(nèi)部控制規(guī)范過(guò)于狹窄，導(dǎo)致制度成為擺設(shè)或者殘缺。云南省目前對(duì)村委會(huì)組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置，不論從職級(jí)或報(bào)酬上看，村監(jiān)委主任在村委會(huì)相當(dāng)于副主任級(jí)別，工作上受村支部書(shū)記與村委會(huì)主任領(lǐng)導(dǎo)。其對(duì)村委會(huì)日常事務(wù)中違規(guī)事項(xiàng)有時(shí)不愿提或不敢提，村務(wù)監(jiān)督難以真正發(fā)揮監(jiān)管作用。

2.會(huì)計(jì)對(duì)財(cái)務(wù)的監(jiān)督作用發(fā)揮不夠。實(shí)行村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理后，原始單據(jù)由村出納（報(bào)賬員）提供，會(huì)計(jì)只是做賬。會(huì)計(jì)對(duì)村發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)內(nèi)容、過(guò)程不清楚，在核實(shí)原始單據(jù)的真實(shí)性、合法性和合理性時(shí)困難重重。

3.紀(jì)檢、財(cái)政、農(nóng)經(jīng)等外部監(jiān)督部門(mén)注重各司其職，協(xié)作不夠，對(duì)村委會(huì)有些事務(wù)重復(fù)監(jiān)管，有些事務(wù)卻無(wú)人過(guò)問(wèn)。

三、完善措施

（一）營(yíng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境

1.要強(qiáng)化村支部書(shū)記、主任的內(nèi)部控制意識(shí)。讓村支部書(shū)記、主任充分認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制的重要作用，從思想上重視此項(xiàng)工作。

2.要將內(nèi)部控制意識(shí)貫徹落實(shí)到全體村干部。通過(guò)定期舉行培訓(xùn)、宣傳等，在干部中樹(shù)立內(nèi)部控制的責(zé)任和意識(shí)。

（二）建立健全內(nèi)部控制活動(dòng)

1.不相容職務(wù)分離控制。合理設(shè)置內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位。明確劃分職責(zé)權(quán)限，實(shí)施相應(yīng)的分離措施，形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機(jī)制。

2.授權(quán)審批控制。明確各崗位業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的權(quán)限范圍、審批程序和相關(guān)責(zé)任，建立重大事項(xiàng)集體決策和會(huì)簽制度。促使相關(guān)人員在授權(quán)內(nèi)行使職權(quán)、辦理業(yè)務(wù)。

3.會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制。會(huì)計(jì)控制是內(nèi)部控制的關(guān)鍵。要改變傳統(tǒng)的憑證、賬簿格式。首先，要加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的前饋管理。對(duì)相關(guān)購(gòu)銷(xiāo)合同副本，采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)手續(xù)，重大投資和資產(chǎn)處置的相關(guān)文件要納入會(huì)計(jì)憑證一并管理。其次，要加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的事中、事后的監(jiān)督管理。對(duì)收入實(shí)行“款項(xiàng)直達(dá)”，減少中間過(guò)渡賬戶；對(duì)款項(xiàng)支付實(shí)行“付款憑單制”；對(duì)發(fā)票收據(jù)的審核應(yīng)在背書(shū)處設(shè)計(jì)格式；對(duì)記賬憑證的流轉(zhuǎn)次序及簽字要設(shè)計(jì)格式明確責(zé)任；對(duì)賬簿要在摘要欄寫(xiě)明事由，并設(shè)置審核欄以明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任；對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告要求填報(bào)齊全，充分披露。

4.財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制。建立資產(chǎn)日常管理制度和定期盤(pán)點(diǎn)機(jī)制，明確實(shí)物使用保管，定期盤(pán)點(diǎn)，確保村委會(huì)資產(chǎn)的安全完整。

5.預(yù)算控制。會(huì)計(jì)委托代理，有些村只知道花錢(qián)，而不管是否有經(jīng)費(fèi)。強(qiáng)化對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的預(yù)算約束，使預(yù)算管理貫穿村委會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全部過(guò)程。

（三）加強(qiáng)內(nèi)部控制監(jiān)督

1.進(jìn)一步規(guī)范村務(wù)公開(kāi)、民主管理。凡政策明確要求公開(kāi)的事項(xiàng)、村內(nèi)的重大事項(xiàng)、村民普遍關(guān)心的問(wèn)題和涉及村民重大利益的事項(xiàng)必須公開(kāi)。在財(cái)務(wù)公開(kāi)上，以村民看得懂為原則，要將收支逐項(xiàng)逐筆公開(kāi)。

2.強(qiáng)化農(nóng)村內(nèi)部審計(jì)職責(zé)，完善審計(jì)監(jiān)督。內(nèi)部控制與內(nèi)部審計(jì)之間存在一種相互依賴、相互促進(jìn)的內(nèi)在聯(lián)系，內(nèi)部審計(jì)對(duì)內(nèi)部控制還有外部監(jiān)督功能。2018年1月18日，中華人民共和國(guó)審計(jì)署發(fā)布第11號(hào)令《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》“第三章 內(nèi)部審計(jì)職責(zé)權(quán)限和程序（八）對(duì)本單位及所屬單位內(nèi)部控制及風(fēng)險(xiǎn)管理情況進(jìn)行審計(jì)?！睘檫m應(yīng)這個(gè)要求，今后農(nóng)村內(nèi)部審計(jì)不僅要審核會(huì)計(jì)賬目，還要稽查、評(píng)價(jià)內(nèi)部控制制度是否完善和村委會(huì)執(zhí)行指定職能的效率，并向有關(guān)管理部門(mén)提出報(bào)告，從而促使村委會(huì)內(nèi)部控制更加完善和嚴(yán)密。