公益訴訟制度框架下的行政違法行為檢察監(jiān)督

夏愛文

湖北省鄂州市梁子湖區(qū)人民檢察院，湖北 鄂州 436000

一、檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督行政違法行為中仍然存在的問題

(一)立法滯后。檢察公益訴訟在中國是新生事物，但中國的現(xiàn)狀又不同于發(fā)達(dá)國家，因此，我國可以說無先例可循，不能直接套用發(fā)達(dá)國家的已有模式。對于檢察公益訴訟的立法規(guī)定主要是原則性的規(guī)定，散見于行政訴訟法及司法解釋中，而且條文較少，沒有明確的法律規(guī)范作為依據(jù)，缺乏可操作性。而且，許多相關(guān)的法律法規(guī)，還沒來得及相應(yīng)修訂。訴前的監(jiān)督方式，有利于檢察機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)依法整改行政違法行為，及時減少損失，節(jié)約訴訟成本及訴訟資源，如果有效發(fā)揮其作用，可能大部分行政違法行為在訴前已經(jīng)妥善處理。然而，實踐中，檢察機(jī)關(guān)的訴前監(jiān)督方式還難以有效發(fā)揮作用。根據(jù)“2018年3月2日兩高院解釋”第21條，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出“檢察建議”，督促其依法履行職責(zé)。目前對行政機(jī)關(guān)收到“檢察建議”后如何回復(fù)、如何整改并無詳細(xì)的規(guī)定，“檢察建議”這種缺乏震懾力的監(jiān)督方式難以達(dá)到有效的監(jiān)督目的，現(xiàn)實中，極有可能出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)收到“檢察建議”置之不理，不回復(fù)也不整改的情況。

(二)缺乏檢察監(jiān)督的動力。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部沒有專門設(shè)立的行政監(jiān)察的部門，賦予其負(fù)責(zé)行政公益訴訟新的職權(quán)時，卻缺乏行使監(jiān)督職能的人力物力，檢察工作人員原本的工作任務(wù)就十分繁重，相應(yīng)的人員配置卻未因新增職權(quán)而相應(yīng)增加。行政公益訴訟又涉及到行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的每個環(huán)節(jié)，對檢察工作人員的專業(yè)能力、業(yè)務(wù)能力均是一項全新的考驗，大部分的檢察工作人員的專業(yè)素養(yǎng)、職業(yè)素養(yǎng)均有待進(jìn)一步提高。無論從主觀上還是客觀上，行政公益訴訟對檢察工作人員均是一項艱巨的挑戰(zhàn)。檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)職能相對獨(dú)立，檢察機(jī)關(guān)缺乏有效獲取行政違法行為信息的渠道。實踐中，檢察機(jī)關(guān)無法及時獲知行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為。檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)行政違法行為后，其調(diào)查取證也會因為兩者均為國家機(jī)關(guān)而遇到重重阻礙。雖然我國行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)相互獨(dú)立，但其均系國家機(jī)關(guān)，但不免存在“關(guān)起門來還是一家人”的思想，檢察機(jī)關(guān)不愿意“破壞”與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，怠于監(jiān)督。

(三)未充分發(fā)揮社會公眾的作用。公民、法人及其他社會組織雖然不是行政公益訴訟的起訴人，但其作為許多行政行為的相對人，行政違法行為出現(xiàn)之初，其為最先接觸的主體。中國的傳統(tǒng)對“民告官”均敬而遠(yuǎn)之，民眾對于舉報行政機(jī)關(guān)的行政違法行為本身存在惰性，目前檢察機(jī)關(guān)又未與其形成良性互動，積極鼓勵民眾的以主人翁的態(tài)度參與到行政公益訴訟中，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)只能自行尋找案源，無法及時、有效地對行政違法行為開展調(diào)查取證、提出檢察建議或起訴。

二、檢察行政公益訴訟制度的完善

檢察行政公益訴訟制度的完善是一個循序漸進(jìn)的過程，實現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)行政行為的高效監(jiān)督，應(yīng)通過立法機(jī)關(guān)完善立法、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)察能力的提高、充分發(fā)揮民眾的力量等各方共同努力。

(一)立法完善。立法規(guī)范行政公益訴訟的訴前程序。明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)收到“檢察建議”的回復(fù)方式、整改方式及整改時限、整改后書面報告檢察機(jī)關(guān)的方式及時間，各級檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該密切關(guān)注行政機(jī)關(guān)的整改情況，確保訴前程序不形同虛設(shè)。充分發(fā)揮訴前程序的作用，爭取在訴前程序階段糾正大部分的行政違法行為及不作為，節(jié)約國家訴訟資源。

立法明確其他國家機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)的協(xié)助方式。如明確環(huán)保部門、食品藥品監(jiān)督部門、國土資源部門、公安部門等行政執(zhí)法部門及時將行政執(zhí)法案件信息移送的方式及時間、協(xié)助檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證，各方的網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法平臺應(yīng)為檢察機(jī)關(guān)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)開通鏈接入口，拓寬檢察機(jī)關(guān)了解行政行為的渠道，降低檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政行為的難度。明確行政公益訴訟的監(jiān)督范圍?！缎姓V訟法》第二十五條第四款規(guī)定的范圍“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域”，等領(lǐng)域是“等內(nèi)”還是“等外”具有爭議。行政公益訴訟的監(jiān)督范圍應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確。“法律的真正價值應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為對人們行為的事前警示和防范而不僅僅是事后的懲戒，法律只有充分實現(xiàn)其御前功能，才能實現(xiàn)社會利益的最大化”。因此，完善行政公益訴訟制度的相關(guān)立法，充發(fā)揮事前的規(guī)范作用及警示作用，是目前行政公益訴訟制度急需解決的問題。

(二)檢察機(jī)關(guān)的自我努力。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)盡快整合現(xiàn)有資源，滿足不斷增加的行政公益訴訟需求。行政公益訴訟是一項全新的檢察職能，各地檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)合理分配現(xiàn)有資源，適當(dāng)建立相應(yīng)的工作小組，專門負(fù)責(zé)行政公益訴訟工作。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)不斷提高檢察人員的專業(yè)能力?？梢苑滦Х簇澒ぷ?，慢慢增加參與行政公益訴訟的人力物力，通過不同地方的檢察機(jī)關(guān)交流經(jīng)驗、邀請行政執(zhí)法部門、相關(guān)行業(yè)專家提供定向培訓(xùn)、實地考察等多種方式，提升檢察人員的辦案專業(yè)能力。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)建立專家?guī)?。目前檢察人員的工作任務(wù)繁重，要求其精通各專業(yè)知識，并不實際。檢察機(jī)關(guān)可以與擁有環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全、國土資源規(guī)劃與保護(hù)等各領(lǐng)域?qū)I(yè)人才的社會機(jī)構(gòu)及高校建立合作關(guān)系，確保檢察人員在行政公益訴訟中及時得到專業(yè)的建議，從而根據(jù)個案采取不同的行政公益訴訟方案。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)重視行政公益訴訟的效果，訴訟只是過程，訴訟結(jié)果最終被執(zhí)行才是行政公益訴訟追求的結(jié)果。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對行政機(jī)關(guān)執(zhí)行生效的行政公益訴訟判決加強(qiáng)監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)拒不履行生效的法院判決，應(yīng)及時向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，并通報該行政機(jī)關(guān)的上級主管部門。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加大行政公益訴訟制度及行政公益訴訟典型案例的宣傳力度。為各地檢察人員、行政人員、審判人員提供學(xué)習(xí)素材，也可以反向推動行政行為的規(guī)范化，更有利于公眾了解行政公益訴訟的情況。

(三)鼓勵社會公眾積極關(guān)注并參與。鼓勵公民、法人、社會組織積極關(guān)注并參與行政公益訴訟，不能流于口頭形式，應(yīng)從實際上切實保護(hù)其自身權(quán)益。畢竟行政違法行為的背后涉及到各方的利益，無可否認(rèn)，公民、法人、社會組織參與行政公益訴訟有很高的危險性。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)完善相應(yīng)的舉報保密制度、證人保護(hù)制度，讓公民、法人、社會組織為行政公益訴訟提供證據(jù)及其它協(xié)助時無后顧之憂。如公民、法人、社會組織提供重大線索協(xié)助檢察機(jī)關(guān)追回重大國有財產(chǎn)或公共財產(chǎn)損失，還可以考慮向其提供適當(dāng)?shù)莫剟?。讓民眾充分發(fā)揮國家主人的角色，共同推動國家的法治的進(jìn)步。