司法責(zé)任制視野下檢察制度改革

朱清清

桂林電子科技大學(xué)法學(xué)院，廣西 桂林 541004

一、檢察制度概述

檢察制度是對檢察院性質(zhì)、活動(dòng)原則、組織體系以及工作制度等的總稱，從嚴(yán)格意義上細(xì)化而言該制度主要包括組織機(jī)構(gòu)、檢察官制度和工作制度。而檢察官制度又涉及到檢察官的資格制度、任免制度、保障制度等。工作制度則涉及偵查監(jiān)督、自偵、公訴、執(zhí)行等制度，這些制度又可以進(jìn)一步細(xì)化為其他的制度。在司法責(zé)任制的視野下，將檢察制度司法化實(shí)際上是弱化檢察行政的干預(yù)，落實(shí)檢察官辦案主體地位以及獨(dú)立性，這必然要求檢察制度的改革。

二、司法責(zé)任制背景下檢察制度面臨的困境

(一)檢察機(jī)關(guān)績效管理未達(dá)預(yù)期目標(biāo)

檢察績效包括工作績效和人員績效，二者的作用、管理主體具有不同的層級性。檢察人員績效是上級對下級進(jìn)行評價(jià)的績效，檢察工作績效管理對象是一個(gè)部門，而在實(shí)踐中并沒有嚴(yán)格區(qū)分工作績效和人員績效?，F(xiàn)行的績效管理主要存在績效管理主觀化、考核主體單一、程序封閉缺乏規(guī)范性、激勵(lì)導(dǎo)向功能弱化等問題?？冃Ч芾碇饔^化體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是績效設(shè)立的目標(biāo)僅僅是設(shè)立者憑借以往的經(jīng)驗(yàn)或者個(gè)人想法而缺乏科學(xué)化的績效指標(biāo)；另一方面是績效考核過程中由于個(gè)人的關(guān)系，比如熟人因素而使考核缺乏客觀性。現(xiàn)有的檢察院考核一般是在內(nèi)部進(jìn)行的，雖然說可以方便內(nèi)部了解各級檢察院的情況以及是自我監(jiān)督的一種方式，但筆者認(rèn)為這并不足以讓檢查機(jī)關(guān)完全自評。其次考核多是在封閉式的情況下進(jìn)行的，影響了績效考核的溝通?，F(xiàn)行的考核結(jié)果分為優(yōu)秀、稱職以及不稱職三種，被考核人員只想達(dá)到稱職即可，一定程度上抑制了激勵(lì)導(dǎo)向的作用。

(二)檢察官待遇保障制度差距明顯

《檢察官法》中規(guī)定了檢察官的工資待遇，但實(shí)踐中由于種種實(shí)際情況，這些規(guī)定并未徹底落實(shí)，所謂的“當(dāng)?shù)仄渌珓?wù)員”的工資沒有具體明確、范圍浮動(dòng)太大。工資待遇目前還沒有完善的解決措施，條文中所說的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定等內(nèi)容都太過籠統(tǒng)，沒有專門制定針對檢察官的工資制度以及工資標(biāo)準(zhǔn)。隨著檢察官司法責(zé)任制的改革，檢察官工資待遇與承擔(dān)的責(zé)任是不相對稱的，某一方面來說也打擊了檢察官的積極性和加速了檢察官的流動(dòng)性。同時(shí)，由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)別，造成同級不同地的檢察官工資待遇有較大差別。檢察官工資雖然由國家規(guī)定，但實(shí)際與一般的公務(wù)員區(qū)別相差較小，這就可能造成檢察官難以拒絕“金錢誘惑”。檢察官貪污犯罪等經(jīng)濟(jì)性犯罪的發(fā)生，不利于檢察官的廉政建設(shè)和工作效率，對此如何改革落實(shí)檢察官的經(jīng)濟(jì)保障需要認(rèn)真研究。

(三)內(nèi)部錯(cuò)案責(zé)任追究制度不科學(xué)

權(quán)力運(yùn)行不可避免的多少存在官僚主義習(xí)氣，司法機(jī)關(guān)有時(shí)為了維護(hù)自身的形象或者地方的利益而停止錯(cuò)案的追查，這本身是屬于檢察制度范疇的問題。制度的缺陷也是錯(cuò)案發(fā)生的重要原因，《條例》中就規(guī)定檢察院監(jiān)督部門管理檢察官的執(zhí)法過錯(cuò)、上級監(jiān)督下級的辦案質(zhì)量，可以看出這些都是檢察院內(nèi)部的權(quán)力機(jī)制。也就是說變成了檢察院自查自糾的模式，這種模式并不能完全保證錯(cuò)案追究的有效性與公平性，同時(shí)也會(huì)降低檢察院本身的公信力。所以說，錯(cuò)案追究也體現(xiàn)了檢察制度的缺失，在落實(shí)錯(cuò)案追責(zé)時(shí)必然也要彌補(bǔ)類似內(nèi)部監(jiān)督之類的制度問題，兩者并行方可。制度問題未解決錯(cuò)案還是會(huì)再度發(fā)生，因此在一定程度上檢察制度的改革顯得比錯(cuò)案追究個(gè)人責(zé)任本身重要的多。

三、推動(dòng)檢察制度改革及相關(guān)工作的建議

(一)構(gòu)建專業(yè)化、科學(xué)化的績效管理機(jī)制

實(shí)施科學(xué)的績效考核管理是實(shí)現(xiàn)檢察官專業(yè)化管理的必由之路。第一要明確區(qū)分績效管理中的檢察人員績效和檢察按工作績效，兩者存在評價(jià)的不一致性，對于檢察人員績效應(yīng)該正確把握其層次性和層級性?？梢詫⑵浞譃轭I(lǐng)導(dǎo)級別檢察人員和普通檢察人員兩個(gè)層次；檢察長對副檢察長、副檢察在對部門負(fù)責(zé)人、部門負(fù)責(zé)人對普通檢察人員三個(gè)層級；通過兩層次三層級來降低成本提高效率。第二要制定科學(xué)的績效計(jì)劃，確定績效管理的目標(biāo)，分為整體目標(biāo)和整體之下的個(gè)體目標(biāo)，且計(jì)劃的制定應(yīng)該具有挑戰(zhàn)性和激勵(lì)作用。第三要進(jìn)行績效過程管理取代以往單一的年終績效考核，系統(tǒng)的整理現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的規(guī)章制度和工作流程，在工作中對檢察人員不斷進(jìn)行監(jiān)督與改正，以保證工作績效朝著預(yù)定的目的發(fā)展。并且注重績效管理過程的公開，可以讓檢察人員了解整體的橫向、縱向的數(shù)據(jù)比較以激勵(lì)自己，堅(jiān)持公開透明管理也提高了績效管理的規(guī)范性。第四完善績效考核以及考核內(nèi)容，檢察機(jī)關(guān)的績效考核不同于其他部門，不同階段、不同地區(qū)、不同部門都可能有不同的標(biāo)準(zhǔn)，因此需要定期做調(diào)整以適應(yīng)檢察工作的要求。

(二)優(yōu)化單獨(dú)工資序列、福利保障制度

改革前的檢察官一切待遇由地方提供，這必然會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)司法活動(dòng)受到地方的干擾。在落實(shí)司改任務(wù)中，第一要強(qiáng)化地方檢察院工資福利的統(tǒng)一管理，減少地方的行政干涉，縮小不同地區(qū)間的同級檢察官的工資差距，確保檢察官的工資待遇高于一般的公務(wù)員。二是完善與其相匹配的單獨(dú)的檢察官工資序列；以及建立健全的檢察官福利和退休制度，將檢察官的津貼納入基本工資中，實(shí)行終身制，退休后符合一定標(biāo)準(zhǔn)可以享受一定比例的退休金。三是根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r適當(dāng)提高檢察官辦公經(jīng)費(fèi)保障的標(biāo)準(zhǔn)，為檢察官創(chuàng)造履行職務(wù)的工作環(huán)境。

(三)構(gòu)建雙層錯(cuò)案問責(zé)監(jiān)督體系

減少錯(cuò)案的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能，顯然內(nèi)外部的監(jiān)督是必不可少的。檢察內(nèi)部“自糾”的監(jiān)督模式存在一定的弊端，因此必須要結(jié)合檢察機(jī)關(guān)外部的監(jiān)督機(jī)制，也就是完善檢察官懲戒委員會(huì)。第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)即檢察官懲戒委員會(huì)是解決檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、責(zé)任自糾弊端的方式之一，可以相對的保持檢察工作結(jié)果的公信力。目前檢察官懲戒委員會(huì)各省已經(jīng)成立，需要其發(fā)揮本身的專業(yè)優(yōu)勢，必須獨(dú)立于檢察機(jī)關(guān)，避免成為內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)；懲戒委員會(huì)只需要接受省級以上黨委的領(lǐng)導(dǎo)即可。以內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩種雙層問責(zé)監(jiān)督體系可以更好的抑制錯(cuò)案的發(fā)生率，二者之間相互彌補(bǔ)、制約。另外問責(zé)的主體與被追責(zé)的主體應(yīng)雙向行使權(quán)利，確?？陀^公正的對待錯(cuò)案，這樣才能在一定程度上減少錯(cuò)案的發(fā)生、保障人權(quán)又懲罰犯罪的目的。

四、總結(jié)

完善人民檢察院司法責(zé)任制是一項(xiàng)綜合性改革，涉及多個(gè)方面的具體制度改革舉措。檢察制度是落實(shí)司法責(zé)任制的前提，筆者認(rèn)為在司改的背景下可以通過完善績效管理、職業(yè)保障、錯(cuò)案追責(zé)等一系列檢察制度促進(jìn)司法責(zé)任制的落實(shí)、司法辦案的質(zhì)量、效率以及檢察權(quán)的獨(dú)立行使。

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