國際海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)制度研究

戴為卿

三亞學(xué)院法學(xué)與社會學(xué)學(xué)院，海南 三亞 572022

保護(hù)國際海底區(qū)域的環(huán)境是維護(hù)“人類的共同繼承財產(chǎn)”原則的重要內(nèi)容。國際海底管理局通過的有關(guān)規(guī)章極大地發(fā)展《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《海洋法公約》)確立的國際海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)制度。國際海底管理局是代表全人類管理和保護(hù)國際海底區(qū)域的組織，在國際海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)方面具有廣泛的職權(quán)和責(zé)任。承包者是國際海底區(qū)域活動的直接主體，對于其國際海底區(qū)域內(nèi)活動對海洋環(huán)境造成的污染和危害應(yīng)承擔(dān)主要的責(zé)任。擔(dān)保國對于國際海底區(qū)域環(huán)境的保護(hù)也負(fù)有一定的責(zé)任。作為國際海底區(qū)域資源的主要利用者以及擔(dān)保國內(nèi)實體從事國際海底區(qū)域勘探開發(fā)活動的擔(dān)保國，我國應(yīng)高度重視國際海底區(qū)域的環(huán)境保護(hù)。

一、國際海底區(qū)域概述

(一)國際海底區(qū)域的概念

全球海洋總面積約為3.61億平方公里，占地球總面積的71%。[1]除去沿海國家依據(jù)《海洋法公約》所主張的領(lǐng)海，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等國家管轄范圍，還剩下面積相當(dāng)廣闊的國際海底區(qū)域，而這一區(qū)域蘊藏著儲量豐富的礦產(chǎn)資源，生物資源和環(huán)保能源，例如多金屬結(jié)核礦，漁業(yè)資源，可燃冰等等。國際海底區(qū)域是指國家管轄范圍外的海床，洋底及其底土，簡言之就是公海海底區(qū)域。

(二)國際海底區(qū)域的法律地位

《海洋法公約》規(guī)定：國際海底區(qū)域及其資源是人類的共同繼承財產(chǎn)；任何國家不得對“區(qū)域”的任何部分或其他資源主張或行使主權(quán)權(quán)利，任何國家或自然人，法人不得將“區(qū)域”的任何部分據(jù)為己有；對區(qū)域及其資源的一切權(quán)力屬全人類，由國際海底管理局“代表人類行事”。[2]

因此，可以看出國際海底區(qū)域不同于任何一種海域，它有著特殊的法律地位，即國際海底及其資源的所有權(quán)屬于全人類，任何國家、自然人和法人都不得據(jù)為己有；由國際海底管理局對國際海底區(qū)域及其資源實行國際管理；國際海底區(qū)域的勘探開發(fā)要顧及各國利益，不能損害各國利益；各國只能出于和平的目的對國際海底區(qū)域進(jìn)行開發(fā)和利用。

(三)國際海底區(qū)域的開發(fā)制度

1970年第25屆聯(lián)大通過了著名的《關(guān)于各國管轄范圍外海床海底及其底土原則宣言》(簡稱《原則宣言》)?！对瓌t宣言》對國際海底區(qū)域及其區(qū)域范圍內(nèi)資源的性質(zhì)、法律地位、國際海底區(qū)域的管制、各國的相應(yīng)的權(quán)利與責(zé)任、科學(xué)研究和環(huán)境保護(hù)的國際合作，都作出了明確的規(guī)定。確立了國際海底區(qū)域開發(fā)制度的總出發(fā)點為，開發(fā)國際海底區(qū)域的資源能源，應(yīng)當(dāng)本著為全人類謀福利的原則，不論國家大小，地理位置差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異。

為實現(xiàn)上述要求，不同國家站在不同的立場，出于本國國家利益的考量，都提出不同的訴求，不同的方案。最主要的方案就是以科技發(fā)展水平相對落后的廣大發(fā)展中國家提出的單一開發(fā)制和以美國和蘇聯(lián)為代表的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、技術(shù)水平先進(jìn)的海洋大國、強國所主張的國際注冊制和執(zhí)照制。經(jīng)過幾年的爭論，雙方才達(dá)成妥協(xié)，同意采取平行開發(fā)制度?！豆s》也在此后將修正后的平行開發(fā)制度吸收進(jìn)《公約》的153條作為開發(fā)國際海底資源的制度。

二、國際海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)的法律依據(jù)

(一)《斯德哥爾摩宣言》的相關(guān)規(guī)定

1972年召開的第一次人類環(huán)境會議上發(fā)表了《斯德哥爾摩宣言》(以下簡稱《宣言》)。該《宣言》雖然沒有法律約束力，但是其制定的多項國際原則卻為后來制定各項國際環(huán)境法律文件確立了重要的基礎(chǔ)?！缎浴反_立的幾項原則成為污染控制方面國際法律文件的基礎(chǔ)，其中規(guī)定“各國應(yīng)該采取一切可能的步驟來防止海洋受到那些會對人類健康造成危害的、損害生物資源和破壞海洋生物舒適環(huán)境的或妨害對海洋進(jìn)行其他合法利用的物質(zhì)的污染。”根據(jù)此原則各國開始展開相關(guān)國際合作并采取行動以制止海洋環(huán)境污染，這為后來海洋環(huán)境保護(hù)方面的區(qū)域性和全球性立法奠定了基礎(chǔ)，也為海底區(qū)域開發(fā)中的環(huán)境保護(hù)立法奠定了基礎(chǔ)。

(二)《聯(lián)合國海洋法公約》的相關(guān)規(guī)定

關(guān)于國際海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)，《公約》規(guī)定的較為基本，其中第145條規(guī)定了區(qū)域活動要注意保護(hù)海洋環(huán)境，必要時可采取相應(yīng)措施保護(hù)海洋環(huán)境不被破壞。第209條規(guī)定了應(yīng)該按照《公約》第十一部分的內(nèi)容來制定國際規(guī)則、規(guī)章和程序以此防止和減少區(qū)域內(nèi)活動對海洋環(huán)境的污染。第十二部分提出各國都有義務(wù)防止、減少和控制海洋污染，都有義務(wù)在區(qū)域海洋環(huán)境遭受污染時采取必要措施予以補救。第192條規(guī)定了各國進(jìn)行區(qū)域活動負(fù)有保全環(huán)境的義務(wù)。第197條提出全球性、區(qū)域性的合作來防止環(huán)境污染。

三、國際海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)制度存在的問題及其對策

(一)國際海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)制度存在的問題

1.《海洋法公約》未規(guī)定環(huán)境影響評價制度

《公約》對一些重要概念的定義較為狹窄，無法滿足當(dāng)前立法實踐的需要。如《公約》只對“海洋環(huán)境污染”進(jìn)行了解釋，對“海洋環(huán)境”、“海洋環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害”沒有給出具體定義。另外，其中還未提及風(fēng)險預(yù)防原則；而且，《公約》認(rèn)為“區(qū)域資源”是指區(qū)域內(nèi)的一切固體、液體或氣體礦物資源，其中包括多金屬結(jié)核。該定義將“區(qū)域資源”狹義解釋為礦物質(zhì)資源，而將生物資源嚴(yán)格排除在外。

2.《海洋法公約》未規(guī)定海底區(qū)域污染標(biāo)準(zhǔn)

《公約》中也沒有規(guī)定應(yīng)該對海底區(qū)域水質(zhì)污染造成的損害超過多少幅度加以限制，和什么程度的損害才會引起有關(guān)國家的責(zé)任等重要的污染標(biāo)準(zhǔn)問題。由此可見，國際海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)制度仍存在許多不足，需要更多有效的立法建議來滿足實踐的需要。

(二)完善國際海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)制度的建議

1.建立健全海洋環(huán)境保護(hù)制度

國際海底區(qū)域資源開發(fā)活動應(yīng)堅持《宣言》中關(guān)于海洋資源開采的規(guī)定，即各國根據(jù)《聯(lián)合國憲章》和國際法原則不得對其他國家的環(huán)境以及本國管轄范圍之外的地區(qū)造成損害，應(yīng)該遵循其環(huán)境政策來開發(fā)本國資源并保證其管理或控制范圍內(nèi)的活動。各國在建立健全保護(hù)海洋環(huán)境及海洋生物資源制度時應(yīng)貫徹實行“誰污染誰治理”的制度，堅持社會效益、經(jīng)濟(jì)效益

和環(huán)境效益三者相統(tǒng)一的原則，從而確保能夠有效地治理和恢復(fù)海底環(huán)境局部污染。

2.實行海洋建設(shè)項目管理制度和環(huán)境影響評價制度

在開采礦物資源時，應(yīng)對選好的國際海底區(qū)域礦址作出詳細(xì)的環(huán)境影響評價，主要體現(xiàn)在對水文的走向、海洋生物的分布和生長、生命周期、繁殖和代謝情況等方面的評價和研究。在國際海底區(qū)域從事資源開發(fā)過程中，必須堅持先評估后開采的原則，只有嚴(yán)格實行環(huán)境影響評價制度才能更好地規(guī)范海底資源的開發(fā)行為，通過實行海洋建設(shè)項目管理制度和環(huán)境影響評價制度來穩(wěn)定生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

3.健全海洋環(huán)境責(zé)任制度

海洋環(huán)境責(zé)任主要是針對海洋開發(fā)者的行為，為了更好的完善責(zé)任追究和規(guī)制開發(fā)者的行為，應(yīng)該制定國際海底區(qū)域的控制污染標(biāo)準(zhǔn)，按照過失責(zé)任和故意責(zé)任分別由開發(fā)者承擔(dān)超出污染標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任，以此促使開發(fā)者重視環(huán)境保護(hù)第一、合理開發(fā)第二的原則。

4.建立健全海底資源開發(fā)前的培訓(xùn)制度

經(jīng)過批準(zhǔn)的先驅(qū)投資者應(yīng)該遵守規(guī)定，建立海底資源開發(fā)前的培訓(xùn)制度，嚴(yán)格按照國際海底委員會所規(guī)定的要求對本國開發(fā)者進(jìn)行開發(fā)前的培訓(xùn)。未經(jīng)嚴(yán)格培訓(xùn)或培訓(xùn)合格后仍在勘探和開發(fā)中造成嚴(yán)重污染海洋環(huán)境的，各國可依據(jù)本國法的相關(guān)規(guī)定追求其責(zé)任；如果給其他國家造成環(huán)境污染損害的還應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的國際責(zé)任。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]屈廣清，曲波.海洋法[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2014：155.

[2]<海洋法公約>第136、137條.