淺析檢察機關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督

李林麗

河南檢察職業(yè)學(xué)院，河南 鄭州 451191

行政權(quán)涉及范圍十分廣泛，與人民群眾的關(guān)系也最為密切，隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，行政權(quán)有進一步擴張的趨勢。因行政行為違法而侵害行政相對人的權(quán)益的現(xiàn)象時有發(fā)生，這不僅不利于對公民權(quán)利的保護，也嚴重干擾了社會秩序。檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，應(yīng)該對行政違法行為進行監(jiān)督。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出：“檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度?！薄稕Q定》首次肯定確認了檢察機關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督，對實踐中檢察機關(guān)開展這一項工作起到了重要的促進作用。

一、檢察機關(guān)對行政違法行為監(jiān)督的理論依據(jù)

權(quán)力的擴張性的特點在行政權(quán)中體現(xiàn)的十分突出。隨著社會的發(fā)展，行政權(quán)在社會生活中起著越來越重要的作用，和人民群眾的生活密切關(guān)聯(lián)。因此，有必要對行政權(quán)進行合法有效的監(jiān)督。①目前來說，對行政權(quán)的監(jiān)督制約路徑主要有民眾和媒體的監(jiān)督，行政復(fù)議和行政訴訟，人大及其常委會的監(jiān)督，監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督。其中，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督是以公共權(quán)力制約公共權(quán)力的一種實現(xiàn)形式，意圖促進行政權(quán)在規(guī)范和制度中運行。

我國《憲法》第129條規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。在一些法律法規(guī)中我們也可以看到相應(yīng)的規(guī)定?！度嗣駲z察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》第一百一十二條第四項規(guī)定：“有關(guān)單位的工作制度、管理方法、工作程序違法或者不當，需要改正、改進的，人民檢察院可以提出改進工作的檢察建議?！薄吨腥A人民共和國行政訴訟法》第二十五條規(guī)定了對于危害國家利益或者社會公共利益的行政違法行為，檢察機關(guān)可以提起公益訴訟。

二、檢察機關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督存在的問題

(一)監(jiān)督范圍不明確

檢察機關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督涉及到生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域和食品安全領(lǐng)域等多種領(lǐng)域。目前尚沒有法律具體界定檢察機關(guān)對行政違法行為監(jiān)督的范圍，各個地區(qū)在探索實踐中情形各異，從立法上完善行政違法行為監(jiān)督范圍是亟待解決的問題。②

(二)檢察建議剛性不足

現(xiàn)行法律未對檢察建議的執(zhí)行效力作出明確規(guī)定，個別單位對檢察建議不積極采納、落實，虛于應(yīng)付。而且行政執(zhí)法部門不落實檢察建議也沒有相應(yīng)的懲戒措施。檢察建議作為主要的監(jiān)督方式之一，卻出現(xiàn)了監(jiān)督剛性不足的問題。

(三)調(diào)查核實權(quán)運用不足

在2015年12月通過的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》里曾規(guī)定了檢察機關(guān)在辦理公益訴訟案件時行使調(diào)查核實權(quán)的方式，《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》也規(guī)定了在民事訴訟監(jiān)督中檢察機關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)適用哪些具體情形。檢察機關(guān)在對行政違法行為進行監(jiān)督的過程中，必然會涉及到調(diào)查核實權(quán)的行使?，F(xiàn)有法律對于檢察機關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督中的調(diào)查核實權(quán)沒有明確規(guī)定，在現(xiàn)實中這項權(quán)力也很難被充分運用。

(四)案件來源單一，監(jiān)督領(lǐng)域過于集中

很多群眾不知道可以通過檢察機關(guān)對行政違法行為進行監(jiān)督，通過群眾主動反映而獲取監(jiān)督線索的情況非常少。在檢察機關(guān)內(nèi)部，也尚未形成對線索發(fā)現(xiàn)、移送的協(xié)作、配合機制，導(dǎo)致行政違法行為線索遺漏于各個部門。③目前檢察機關(guān)的監(jiān)督大多針對環(huán)境保護問題，而較少涉及醫(yī)療衛(wèi)生、食品藥品安全等領(lǐng)域，近些年來這些領(lǐng)域問題多發(fā)，值得引起關(guān)注。

(五)民行部門人員少，工作開展難度大

我們現(xiàn)在還是施行的是最初建立民行部門的編制，法院每年審結(jié)大量民事行政案件，而基層院民行部門人員較少，既要做好針對審判卷宗的抗訴、再審工作，也要監(jiān)督法院執(zhí)行部門的案件，分身乏術(shù)，對行政違法行為的監(jiān)督就很難投入太多精力。

(六)行政執(zhí)法監(jiān)督占考核比重不大

在民行考評中，對抗訴和再審工作比較重視，占考核比重較大，而行政執(zhí)法案件占比重比較低。如上所述，民行部門針對案多人少的現(xiàn)狀，在考核任務(wù)的壓力下，總要有所取舍，對行政執(zhí)法監(jiān)督工作重視不夠也就在情理之中了。

三、完善行政違法行為檢察監(jiān)督制度的建議

(一)從立法上明確檢察機關(guān)對行政違法行為監(jiān)督的范圍、方式和程序

1、為了解決實踐中各地監(jiān)督范圍不一致的問題，應(yīng)以法律的形式統(tǒng)一檢察機關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督范圍

檢察機關(guān)應(yīng)對行政機關(guān)違法作為和不作為的行為進行監(jiān)督。一定范圍內(nèi)的抽象行政行為也應(yīng)被列入監(jiān)督范圍之中。同時，還應(yīng)突出檢察機關(guān)當前監(jiān)督的重點領(lǐng)域。

2、在監(jiān)督方式上，把訴訟方式和非訴訟方式相結(jié)合，充分發(fā)揮檢察機關(guān)的監(jiān)督職能

訴訟僅能在個案中實現(xiàn)對公共利益的保護，容易出現(xiàn)碎片化的問題，難以在全局上對行政權(quán)運行形成影響。因此，還需要以非訴訟方式充分發(fā)揮檢察機關(guān)對行政執(zhí)法行為的法律監(jiān)督作用，形成訴訟方式和非訴訟方式相結(jié)合的監(jiān)督體系。④

具體而言，檢察機關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督主要有以下幾種方式。

(1)發(fā)出檢察建議。檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)行政主體在執(zhí)法活動中存在問題的，可以向其發(fā)出檢察建議，要求行政主體依法履行職責，糾正違法行政行為。

(2)對法院裁判的行政案件提出抗訴。對于行政違法行為，假若審判機關(guān)沒有合法合理地進行裁判，使行政相對人受到侵害的利益未能得到救濟，那么檢察機關(guān)的抗訴則能通過對法院審判權(quán)的監(jiān)督實現(xiàn)對違法行政行為的監(jiān)督。所以，檢察機關(guān)在行政案件中提起抗訴也是其對于行政執(zhí)法行為的一種監(jiān)督。

(3)支持起訴。當行政主體的行政執(zhí)法行為侵害國家利益、社會公共利益時，檢察機關(guān)支持當事人向法院提起民事、行政訴訟，這也是檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督的一種形式。

(4)發(fā)出糾正違法的通知書。檢察機關(guān)在辦案過程中，如果發(fā)現(xiàn)偵查、審判、執(zhí)行等活動存在違法行為，可依法向有關(guān)機關(guān)發(fā)出糾正違法意見的書面通知。

(5)提起公益訴訟。檢察機關(guān)對嚴重侵害公共利益的行政違法作為和不作為行為，可以提起公益訴訟，這是人民檢察院履行法律監(jiān)督職能的重要方式。

(6)移交職務(wù)犯罪現(xiàn)索。職務(wù)犯罪是最為嚴重的行政違法行為。檢察機關(guān)工作人員在履行職責過程中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的行為，應(yīng)及時將犯罪現(xiàn)索及相關(guān)材料移送有關(guān)部門。

3、明確檢察機關(guān)對行政違法行為監(jiān)督的程序

在程序啟動上，可以分為依職權(quán)啟動和依當事人申請啟動。在程序啟動后，大體來說，各種監(jiān)督方式還應(yīng)遵循一般程序：一是立案審查；二是調(diào)查核實。調(diào)查核實過程中，應(yīng)當制作調(diào)查筆錄，對有無違法行為以及違法行為情節(jié)輕重的各種證據(jù)材料都應(yīng)當收集。三是審查決定，督促糾正。檢察機關(guān)對行政行為的合法性進行審查后，依法做出相關(guān)處理決定，采取發(fā)出檢察建議或糾正違法通知書、提起公益訴訟等方式進行監(jiān)督。⑤四是跟蹤反饋。在發(fā)出檢察建議后，應(yīng)當向行政機關(guān)說明理由，增進理解和支持，并要求其將落實情況在一定期限內(nèi)進行反饋。

4、靈活檢察建議的形式，提升檢察建議的剛性

現(xiàn)有的實際情況是民行部門人員配備不足而行政執(zhí)法監(jiān)督工作任務(wù)重，所以針對一些影響較小的輕微違法行為，可以先對行政機關(guān)進行口頭建議，如果他們接受并積極改正，就可以不進行繁瑣的文書檢察建議程序。針對一些實體違法或者嚴重程序違法的情形，要及時發(fā)送文書檢察建議予以糾正。

法律應(yīng)明確書面檢察建議的執(zhí)行力和對于行政主體不落實檢察建議的懲戒措施，提升檢察建議的剛性。

(二)探索運用行政調(diào)查核實權(quán)

進一步明確調(diào)查核實權(quán)的適用范圍和運行程序，細化調(diào)查核實方法，建立調(diào)查核實權(quán)的保障機制，使調(diào)查核實權(quán)在實踐中具有可操作性。

(三)變被動為主動，積極履行監(jiān)督職責

行政執(zhí)法案件涉及面廣，但是來申請監(jiān)督的很少，主要是因為群眾對民行工作的不了解。一方面我們要擴大宣傳，讓群眾了解這項工作；另一方面檢察機關(guān)要積極履行監(jiān)督職責，變被動為主動，針對群眾關(guān)心的食品藥品安全、環(huán)境污染以及衛(wèi)生預(yù)防等領(lǐng)域進行重點監(jiān)督。

(四)建立科學(xué)合理的考評機制，培養(yǎng)民行部門法律人才

科學(xué)的考核評價機制對于檢察機關(guān)的辦案工作起著重要的促進激勵作用。民行部門人少案多，行政執(zhí)法監(jiān)督考核占分比重小，為了評優(yōu)爭先很容易忽視開展此項工作。而在實踐中評比很大程度是數(shù)字的競爭，重數(shù)量而忽視質(zhì)量會導(dǎo)致檢察建議等法律文書的質(zhì)量無法保證。因此，我們需要與時俱進修訂完善考評制度，在對民行部門抗訴和再審工作重視的同時也應(yīng)重視對行政執(zhí)法的監(jiān)督工作，實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

針對民行部門案多人少的問題，也應(yīng)采取措施，充實人才隊伍，比如通過集中學(xué)習(xí)培訓(xùn)的方式提高干警的法律素養(yǎng)、豐富法律基礎(chǔ)知識，重視人才的選拔和培養(yǎng)等。

(五)建立各個基層檢察院案件交流制度

在市級檢察機關(guān)的統(tǒng)一召集下，可以組織各個基層檢察院定期對行政執(zhí)法監(jiān)督的經(jīng)驗進行交流溝通，總結(jié)行政執(zhí)法監(jiān)督方法和經(jīng)驗，逐步形成針對行政執(zhí)法行為的各項規(guī)章制度，讓對行政部門執(zhí)法的監(jiān)督成為檢察系統(tǒng)一道最亮的風(fēng)景。

四、結(jié)語

檢察機關(guān)對行政違法行為進行監(jiān)督，表明檢察機關(guān)的法律監(jiān)督不僅僅是訴訟監(jiān)督，還包括訴訟之外的監(jiān)督。我們對這一制度的構(gòu)建和完善進行探索，能夠?qū)崿F(xiàn)對行政權(quán)的合理制約，優(yōu)化檢察權(quán)配置，保障社會公共利益。這也豐富了新時代檢察權(quán)的內(nèi)涵。

[ 注 釋 ]

①山東省青州市人民檢察院課題組.行政違法行為檢察監(jiān)督的路徑選擇及程序設(shè)計.濰坊工程職業(yè)學(xué)院學(xué)報，2017，30(6).

②鄒煥聰，沈衛(wèi)華.行政違法行為的檢察監(jiān)督范圍探析.山西警察學(xué)院學(xué)報，2018(1).

③孫坐堂，陶艷華.行政違法行為檢察監(jiān)督工作理論與實踐研究.法制與社會，2018(5).

④張本才.新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督的新內(nèi)涵-以上海檢察實踐為視角.第十四屆國家高級檢察官論壇論文集.

⑤姜明安.完善立法，推進檢察機關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督.檢察日報，2016.3.