行政允諾的性質(zhì)界定

步靈劼 張彩芬

寧波大學(xué)法學(xué)院，浙江 寧波 315211

在過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府的行政行為是以干預(yù)、強(qiáng)制、處罰為主，體現(xiàn)的是一種管制型政府特征，而隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)民生產(chǎn)力水平的提高，對(duì)于政府的要求也越來越高，越來越多元化，除了行使傳統(tǒng)的強(qiáng)制性行政行為，也需要拓展新型的給付職能，以此強(qiáng)化服務(wù)型政府的功能，滿足人民群眾的期待。而行政允諾以及行政獎(jiǎng)勵(lì)這類非強(qiáng)制性的新型行政行為就是其中的代表，而由此產(chǎn)生的理論上、實(shí)務(wù)中的沖突也急需得到進(jìn)一步的明晰與解決。對(duì)此，最高人民法院在2004年出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》，其中就新增了行政允諾和行政獎(jiǎng)勵(lì)，將其納入了行政訴訟的受案范圍。最高人民法院在2009年還發(fā)布了《關(guān)于依法保護(hù)行政訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的意見》，其中明確要求各人民法院要依法積極受理行政給付、行政監(jiān)管、行政允諾、行政不作為等新類型案件。但由于行政允諾還屬于新型的行政訴訟案件，對(duì)于其內(nèi)涵外延，區(qū)分行政允諾與行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政允諾的審判規(guī)則和司法裁量權(quán)等問題還存在疑問，因此在司法實(shí)踐中難免會(huì)造成混亂，容易產(chǎn)生同案不同判的情形。本文試圖從行政允諾的內(nèi)涵外延、其與行政獎(jiǎng)勵(lì)的區(qū)別以及審判規(guī)則進(jìn)行論證，厘清其中的關(guān)系。

一、行政允諾的內(nèi)涵

通過對(duì)行政允諾相關(guān)判決的研究，我們不難發(fā)現(xiàn)，涉及行政允諾的行政訴訟前提是存在一個(gè)抽象的規(guī)范性文件，通常是以招商引資獎(jiǎng)勵(lì)文件的形式出現(xiàn)，行政相對(duì)人履行了文件中的義務(wù)卻無法得到或僅得到部分文件中承諾的獎(jiǎng)勵(lì)，故而成訴。若要切實(shí)理解行政允諾的內(nèi)涵就必須明確此種招商引資的文件是行政允諾本身還是產(chǎn)生行政允諾的前置條件，由此文件才產(chǎn)生了行政允諾行為？對(duì)此，可以從行政允諾的可訴性進(jìn)行分析，由于行政允諾屬于行政訴訟案由，具有可訴性，而作為抽象行政行為的文件不具有可訴性，僅能作為具體行政行為訴訟中的附帶審查，因此類似招商引資這樣的文件屬于行政允諾的依據(jù)而非行政允諾本身，其不與特定的相對(duì)人產(chǎn)生權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，但卻是行政允諾權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生的依據(jù)，在法院判決中我們也可以看到，往往當(dāng)事人不服的不是文件本身，而是政府不履行文件中規(guī)定的給予獎(jiǎng)勵(lì)行為。

由于行政允諾不像行政強(qiáng)制、行政處罰等有明確的規(guī)范依據(jù)，其內(nèi)在的合法性容易遭到質(zhì)疑。從行政允諾的非強(qiáng)制性行政行為屬性以及給付行政行為的目的來看，行政允諾更多的是屬于行政機(jī)關(guān)自我裁量范疇，其并非增加行政相對(duì)人的負(fù)擔(dān)或給予行政相對(duì)人處罰，而是授意性的對(duì)行政機(jī)關(guān)課以義務(wù)，在發(fā)布文件以及具體實(shí)施過程中不違反行政法原則中的法律優(yōu)位原則即可，即不違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定就對(duì)行政機(jī)關(guān)以及行政相對(duì)人產(chǎn)生效力，雙方的權(quán)利義務(wù)均受其制約。

招商引資類文件僅是一種抽象的行政行為，對(duì)此可以稱之為抽象意義上的行政允諾，如果想要落實(shí)成為具體的可訴的行政行為則需要有特定的相對(duì)人對(duì)文件進(jìn)行“響應(yīng)”，達(dá)成了或者至少部分達(dá)成了招商引資文件中規(guī)定的義務(wù)，取得了向政府要求給付獎(jiǎng)勵(lì)的請(qǐng)求權(quán)，而政府因此也產(chǎn)生了依據(jù)其制定文件的規(guī)定對(duì)達(dá)成條件的具體行政相對(duì)人的給付獎(jiǎng)勵(lì)義務(wù)。

至于此種行政行為是屬于行政允諾還是行政獎(jiǎng)勵(lì)則應(yīng)當(dāng)由后續(xù)雙方的行為決定，在實(shí)踐中存在政府與特定相對(duì)人達(dá)成承諾書，即行政機(jī)關(guān)作出承諾，如果行政相對(duì)人達(dá)成文件中列明的條件就給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，比如在黃銀友、張希明訴湖北省大冶市人民政府、大冶市保安鎮(zhèn)人民政府行政允諾案中，黃銀友、張希明向大冶市保安鎮(zhèn)人民政府表示其有引資的想法和能力，于是保安鎮(zhèn)人民政府便出具“承諾書”一份，內(nèi)容包括了雙方的權(quán)利義務(wù)，若行政相對(duì)人進(jìn)行招商引資活動(dòng)，落戶項(xiàng)目資金在一千萬元以上的，驗(yàn)資到位后行政相對(duì)人可以按到位資金的千分之八向行政機(jī)關(guān)領(lǐng)取獎(jiǎng)勵(lì)。在有此種承諾書的情況下一般可以認(rèn)定存在行政允諾的行政行為，相對(duì)人可以訴請(qǐng)按照承諾書中承諾的內(nèi)容進(jìn)行給付，而此種給付一般更為具體具有可操作性，便于法院裁量判決。在實(shí)務(wù)操作中，也存在既沒有簽訂具體的“承諾書”也沒有按照文件規(guī)定給予達(dá)成條件的行政相對(duì)人獎(jiǎng)勵(lì)的行政不作為行為，對(duì)此，往往作為行政獎(jiǎng)勵(lì)行為中過程性的行政允諾行為就轉(zhuǎn)化為行政機(jī)關(guān)結(jié)果性的行政行為了，具有了可訴性，可以以行政允諾案由直接起訴。

二、行政允諾與其他行政行為之區(qū)別

雖然在案由上行政允諾與行政獎(jiǎng)勵(lì)是作為不同案由進(jìn)行了區(qū)分，但在理論上兩者的界線并不清晰，在涉及獎(jiǎng)勵(lì)的行政允諾案件中兩者發(fā)生了案由競(jìng)合，到底應(yīng)該由行政機(jī)關(guān)的允諾行為定案由還是由行政當(dāng)事人無法得到獎(jiǎng)勵(lì)定案由？在實(shí)踐中往往認(rèn)定招商引資行為屬于行政允諾而因舉報(bào)獲得獎(jiǎng)勵(lì)則屬于行政獎(jiǎng)勵(lì)范疇。但這也存在一個(gè)問題：兩者的內(nèi)核都是對(duì)行政機(jī)關(guān)不兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)的行政不作為行為不服提起訴訟，以此區(qū)分兩種案由的理論基礎(chǔ)何在？

在理論上行政允諾與行政獎(jiǎng)勵(lì)還是存在較大差別的，首先是從性質(zhì)上來說，行政獎(jiǎng)勵(lì)是一種行政管理手段，而行政允諾屬于行政給付的范疇；其次是行政獎(jiǎng)勵(lì)的前置規(guī)范更為嚴(yán)格，需要有明確的法律法規(guī)規(guī)定，而行政允諾則可以由行政機(jī)關(guān)自行發(fā)布相關(guān)文件規(guī)定；最后是兩者的范圍有所差別，行政允諾的范圍更廣，不僅包括獎(jiǎng)勵(lì)行為，還包括行政機(jī)關(guān)承諾行政相對(duì)人解決工作、進(jìn)行定點(diǎn)采購(gòu)、支付學(xué)費(fèi)等。

具體而言，需要看行政機(jī)關(guān)對(duì)于行政相對(duì)人的請(qǐng)求是何種態(tài)度，以此才能形成具體可訴的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。例如在招商引資的行政允諾案件中，不論行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人是否簽訂了“承諾書”，只要最終行政機(jī)關(guān)沒有按照其所頒布的文件給予達(dá)成條件的行政相對(duì)人獎(jiǎng)勵(lì)，則行政相對(duì)人可就其不履行行政允諾的行為起訴；若行政機(jī)關(guān)給予了行政相對(duì)人獎(jiǎng)勵(lì)，行政相對(duì)人對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)不滿，可就行政獎(jiǎng)勵(lì)行為這一結(jié)果性行政行為起訴。

此種劃分方法不僅有利于保護(hù)那些沒有正式“承諾書”的招商引資中介人的利益，也使得案由的劃分更具有理論依據(jù)和實(shí)踐操作可能性。

三、行政允諾判決的司法裁量

對(duì)于此類案件的司法判決，不同法院亦有不同判法，有只作出程序性裁判的法律文書，僅確認(rèn)行政允諾不作為違法，并不介入干涉行政機(jī)關(guān)如何具體兌現(xiàn)對(duì)行政相對(duì)人的行政允諾，尊重行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，例如在“四川元聰現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資有限公司訴雙流縣人民政府行政允諾行政判決書”中法院認(rèn)為的部分提到“被告制定的上述規(guī)范性文件對(duì)土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)助、有機(jī)生產(chǎn)補(bǔ)助、示范點(diǎn)獎(jiǎng)勵(lì)均進(jìn)行了規(guī)定。被告應(yīng)當(dāng)根據(jù)原告對(duì)上述三項(xiàng)要求兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助的申請(qǐng)，履行審查、驗(yàn)收并作出是否兌現(xiàn)、兌現(xiàn)多少的決定。因原告請(qǐng)求的具體金額尚需被告的調(diào)查、裁量，屬于行政權(quán)行使的范疇，本案不作處理。”同樣，也有法院不僅作出了程序性裁判還根據(jù)行政機(jī)關(guān)發(fā)布的獎(jiǎng)勵(lì)文件對(duì)實(shí)體一并進(jìn)行了裁量，比如在“黃銀友、張希明與大冶市人民政府、大冶市保安鎮(zhèn)人民政府行政獎(jiǎng)勵(lì)一審行政判決書”中法院認(rèn)為的部分提到“本案所有的證據(jù)證實(shí)了原告是本案唯一的中介人，其中介作用也是唯一的，故被告應(yīng)按照其承諾給付原告獎(jiǎng)勵(lì)款200萬元(2.5億×8‰)”。

此類案件的不同判決，體現(xiàn)了司法裁量對(duì)于行政機(jī)關(guān)行政行為的干涉程度，從行政相對(duì)人訴請(qǐng)的目的來看，行政相對(duì)人更愿意由法院作出判決，以此做到案結(jié)事了，具體到上述提到的“黃銀友、張希明與大冶市人民政府、大冶市保安鎮(zhèn)人民政府行政獎(jiǎng)勵(lì)案”，行政相對(duì)人已多次因同樣原因訴至法院，法院先是確認(rèn)存在行政允諾法律關(guān)系，判令行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)其頒布的獎(jiǎng)勵(lì)文件給予獎(jiǎng)勵(lì)，后行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)通過減損計(jì)算基數(shù)等方式作出的獎(jiǎng)勵(lì)決定不滿，兩次訴至法院，法院也兩次撤銷了行政機(jī)關(guān)的獎(jiǎng)勵(lì)決定，因此才有了上述判決中明確的獎(jiǎng)勵(lì)金額。由此可見，一味的讓政府來解決招商引資中最關(guān)鍵的獎(jiǎng)勵(lì)多少問題，會(huì)使得爭(zhēng)議問題無法得到完善的解決，甚至?xí)鹪俅卧V訟，浪費(fèi)了寶貴的訴訟資源。

對(duì)此，我支持我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政訴訟法的規(guī)定：當(dāng)法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政裁量權(quán)已縮減至無時(shí)，可以依據(jù)事實(shí)情況作出實(shí)體性判決。具體而言，在獎(jiǎng)勵(lì)的計(jì)算基數(shù)、計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)固定，且行政相對(duì)人之作用亦已明確的情況下，可以直接依據(jù)相關(guān)文件進(jìn)行實(shí)體性的判決，由此可最大限度的防止行政機(jī)關(guān)再次不作為或者打折扣作為，最大程度地實(shí)現(xiàn)行政訴訟的目的。

四、結(jié)語

行政允諾的表現(xiàn)形式多種多樣，通常以招商引資為主，因此案件的標(biāo)的額往往較大，如果不能對(duì)此類案件的內(nèi)涵外延以及相關(guān)的裁判規(guī)則予以界定明晰，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致行政相對(duì)人的利益難以得到保障，社會(huì)矛盾也會(huì)由此產(chǎn)生，不僅對(duì)政府的公信力產(chǎn)生不良的影響，還會(huì)使得后續(xù)的招商引資陷入僵局，不利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此在處理行政允諾案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政行為的過程進(jìn)行調(diào)查，對(duì)于已經(jīng)發(fā)放過獎(jiǎng)勵(lì)，而行政相對(duì)人不服起訴的，則行政允諾屬于其中過程性的行政行為，最后實(shí)體性的行政行為是行政機(jī)關(guān)的獎(jiǎng)勵(lì)行為，應(yīng)當(dāng)按照行政獎(jiǎng)勵(lì)的案由進(jìn)行審理。而對(duì)于無實(shí)體性結(jié)果，僅是行政機(jī)關(guān)不兌現(xiàn)其所作出允諾的行為，則行政機(jī)關(guān)過程性的行政行為已然轉(zhuǎn)化為實(shí)體性的行政行為，對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益有了實(shí)質(zhì)的損害，因此應(yīng)當(dāng)按照行政允諾的案由進(jìn)行審理。至于法院的裁量權(quán)則應(yīng)視文件本身內(nèi)容以及案件事實(shí)情況而定，如能明確獎(jiǎng)勵(lì)的數(shù)額則應(yīng)在判決中寫明，以防行政機(jī)關(guān)再次損害相對(duì)人利益。