基于非法干擾行為的民航安保立法初探

施 淼

對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院，北京 100029

歷經(jīng)新中國近70年的發(fā)展，民用航空作伴隨著國民經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展空前壯大。權(quán)威機(jī)構(gòu)預(yù)言：截至2036年，中國將超越美國成為全球民用航空運(yùn)輸?shù)谝淮髧?。但隨著我國民用航空事業(yè)的不斷發(fā)展和全球民用航空安保趨勢的不斷變化，針對(duì)不斷演變的新型安保威脅的防御問題逐漸成為了社會(huì)聚焦的熱點(diǎn)。特別是近幾年來，國內(nèi)外民用航空非法干擾事件逐漸增多，引發(fā)了全球公眾的共同關(guān)注。非法干擾事件的發(fā)生，不僅直接影響到民用航空運(yùn)輸?shù)恼＿\(yùn)行，而且嚴(yán)重程度的非法干擾行為的存在也將對(duì)旅客生命財(cái)產(chǎn)安全產(chǎn)生巨大影響，嚴(yán)重威脅著公共安全。

目前我國在民用航空立法領(lǐng)域相關(guān)非法干擾行為的立法已經(jīng)暴露出許多不夠完善的方面，立法的缺陷使得航空運(yùn)輸安全乃至旅客的生命權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)難以得到全方位的保障。因此，對(duì)非法干擾行為的研究和對(duì)相關(guān)立法的完善就成為了我國民航安保工作的重中之重。相關(guān)非法干擾行為立法的核心概念是非法干擾行為。要進(jìn)行非法干擾行為立法，應(yīng)根據(jù)國際法和國內(nèi)法的相關(guān)規(guī)定分析非法干擾行為，對(duì)“非法干擾行為”這一概念的內(nèi)涵進(jìn)行法律界定，準(zhǔn)確概括其內(nèi)涵和外延。

一、我國關(guān)于非法干擾行的立法概況

劫機(jī)行為是國際上對(duì)非法干擾行為的關(guān)注的起始點(diǎn)。1944年《芝加哥公約》為國際民用航空提供了法律和組織框架，是現(xiàn)代國際航空法的基礎(chǔ)[1]。為保障民航客運(yùn)的安全，防止和打擊威脅和危害航空安全行為，自1963年開始至今，國際民航組織制定并發(fā)布了一系列國際文件。如1963年在國際反恐背景下制定的《關(guān)于在航空器內(nèi)的犯罪和其他某些行為的公約》(簡稱《東京公約》)、1970年制定的《關(guān)于制止非法劫持航空器的公約》(簡稱《海牙公約》)、1971年通過的《關(guān)于制止危害民用航空安全的非法行為的公約》(簡稱《蒙特利爾公約》)以及《制止在用于國際民用航空的機(jī)場內(nèi)發(fā)生的非法暴力行為以補(bǔ)充1971年9月23日訂于蒙特利爾的制止危害民用航空安全的非法行為公約的議定書》(簡稱《蒙特利爾議定書》)、1974年通過的《防止對(duì)國際民用航空進(jìn)行非法干擾行為的安全保衛(wèi)》(簡稱《附件17》)，2010年的《制止與國際民用航空有關(guān)的非法行為的公約》(即《北京公約》)及《制止非法劫持航空器公約的補(bǔ)充議定書》(即《北京議定書》)。這些文件在為國際社會(huì)預(yù)防和打擊非法干擾行為提供了文字依據(jù)的同時(shí)在世界各國對(duì)非法干擾行為的認(rèn)識(shí)及立法方面產(chǎn)生了巨大的促進(jìn)作用。放眼我國國內(nèi)，與非法干擾行為有關(guān)的國內(nèi)立法主要有《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國民用航空法》等，上述列舉的法律以我國加入的國際公約為藍(lán)本，全部或部分吸收、轉(zhuǎn)化了有關(guān)非法干擾行為的內(nèi)容，以此為基礎(chǔ)建立了中國預(yù)防和懲治中國民航非法干擾行為的立法體系[2]。

(一)我國民航法律領(lǐng)域關(guān)于“非法干擾行為”的立法基礎(chǔ)

我國關(guān)于民航非法干擾行為的立法多數(shù)并沒有對(duì)非法干擾行為的內(nèi)涵給出統(tǒng)一的法律界定，在我國“非法干擾行為”并非是嚴(yán)格的法律用語。在實(shí)踐中，存在從多個(gè)意義上使用“非法干擾行為”的現(xiàn)象，這就影響了人們對(duì)這一概念的準(zhǔn)確把握，導(dǎo)致了人們對(duì)非法干擾行為概念認(rèn)識(shí)的不統(tǒng)一。在我國較高階位的法律(如《刑法》、《航空安全法》等)并沒將“非法干擾行為”作為一個(gè)法律概念直接使用。1996年頒布實(shí)施的《民用航空安全保衛(wèi)條例》條例雖提出了“非法干擾”一詞，但并沒有給出“非法干擾”的明確概念和定義。中國用航空局于1995年頒布實(shí)施的《中華人民共和國民用航空法》第150條之八對(duì)國際安保條約中規(guī)定的非法干擾行為進(jìn)行了全面概括和借鑒。該法條涵蓋了從劫持航空器和劫持人質(zhì)等嚴(yán)重罪行，到毆打、辱罵機(jī)組人員等一般性違法行為，再到搶占座位之類的輕微破壞機(jī)上正常秩序的普通性擾亂行為，把國際公認(rèn)的恐怖主義行為如劫持航空器和劫持人質(zhì)行為、普通刑事犯罪或一般的行政違法行為如盜竊、破壞設(shè)備、辱罵毆打機(jī)組人員等從法律上來看性質(zhì)完全不同的行為規(guī)定在一個(gè)條款內(nèi)，模糊了不同的非法干擾行為之間性質(zhì)的不同，不利于針對(duì)不同行為的預(yù)防和懲治對(duì)法律文件的適用。這種立法模式顯然有待完善[3]。另一方面，“非法干擾行為”一詞只在我國階位較低的立法文本中被正式使用過。以中國民用航空局政策法規(guī)司制定的《公共航空旅客運(yùn)輸飛行中安全保衛(wèi)工作規(guī)則》(民航規(guī)章文件CCAR-332-R1)(以下簡稱《規(guī)則》)為例，該規(guī)則使用了“非法干擾行為”，并對(duì)其定義如下：非法干擾行為，是指危害民用航空安全的行為或未遂行為。主要包括以下七類行為：(一)非法劫持航空器；(二)毀壞使用中的航空器；(三)在航空器上或機(jī)場扣留人質(zhì)；(四)強(qiáng)行闖入航空器、機(jī)場或航空設(shè)施場所；(五)為犯罪目的而將武器或危險(xiǎn)裝置、材料帶入航空器或機(jī)場；(六)利用使用中的航空器造成死亡、嚴(yán)重人身傷害，或?qū)ω?cái)產(chǎn)或環(huán)境的嚴(yán)重破壞；(七)散播危害飛行中或地面上的航空器、機(jī)場或民航設(shè)施場所內(nèi)的旅客、機(jī)組、地面人員或大眾安全的虛假信息。

(二)我國目前關(guān)于“非法干擾行為”的立法缺陷

我國關(guān)于非法干擾行為的立法也存在一些問題。首先，我國不同法律文件中對(duì)非法干擾行為的定義不統(tǒng)一。關(guān)于對(duì)非法干擾行為認(rèn)識(shí)的分歧不但存在于非法干擾行為的定義上，還存在于非法干擾行為的性質(zhì)、非法干擾行為的客體等內(nèi)涵與外延概念上。其次，我國在不同的法律文件中對(duì)于民航運(yùn)輸中的非法干擾行為規(guī)定不同，或者適用于不同領(lǐng)域，或者是從不同角度進(jìn)行規(guī)定，在懲治標(biāo)準(zhǔn)和追責(zé)方式等等方面各有不同。存在著不同的法律文件，而且這些法律文件中關(guān)于非法干擾行為的規(guī)定相互之間不夠規(guī)范和系統(tǒng)，甚至相互沖突和矛盾，使得針對(duì)非法干擾行為的立法缺乏系統(tǒng)性。以非法干擾行為的解釋為例：我國法律文件中沒有就非法干擾行為的內(nèi)涵做出規(guī)定，這導(dǎo)致了非法干擾行為的解釋有廣義和狹義之分?，F(xiàn)階段非法干擾行為的解釋分為廣義解釋和狹義解釋。廣義解釋即非法干擾行為系囊括侵害《刑法》規(guī)定的法益的行為，諸如侵害航空器安全、旅客人身財(cái)產(chǎn)安全等，也涵蓋了一般違法犯罪行為。以1999年民航總局公安局制定的《處置非法干擾民航安全行為程序》為例：該程序?qū)Ψ欠ǜ蓴_行為的內(nèi)涵及其類別做了專門性規(guī)定，明確規(guī)定非法干擾行為系指“違反有關(guān)航空安全的規(guī)定，危害或足以危害民用機(jī)場、航空器運(yùn)行安全或秩序，以及有關(guān)人員生命和財(cái)產(chǎn)安全的行為”。非法干擾行為的狹義解釋的內(nèi)涵則小了許多，比較具有典型性的系《公共航空旅客運(yùn)輸飛行中安全保衛(wèi)工作規(guī)則》，該規(guī)則僅定義了“擾亂行為”，即“在民用機(jī)場或在航空器上不遵守規(guī)定，或不聽從機(jī)場工作人員或機(jī)組成員指示，從而擾亂機(jī)場或航空器上良好秩序的行為?！痹撘?guī)則對(duì)航空器上的擾亂行為做了如下列舉：(一)強(qiáng)占座位、行李架的；(二)打架斗毆、尋釁滋事的；(三)違規(guī)使用手機(jī)或其他禁止使用的電子設(shè)備的；(四)盜竊、故意損壞或者擅自移動(dòng)救生物品等航空設(shè)施設(shè)備或強(qiáng)行打開應(yīng)急艙門的；(五)吸煙(含電子香煙)、使用火種的；(六)猥褻客艙內(nèi)人員或性騷擾的；(七)傳播淫穢物品及其他非法印制物的；(八)妨礙機(jī)組成員履行職責(zé)的；(九)擾亂航空器上秩序的其他行為。在該規(guī)則中，擾亂行為與非法干擾行為作為并列概念提出，將擾亂行為與非法干擾行為分為兩個(gè)不同的概念，造成了民航安保實(shí)務(wù)工作中的困難。

二、我國民航非法干擾行為立法完善建議

從我國現(xiàn)有的非法干擾行為的立法現(xiàn)狀來看，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一非法干擾行為的內(nèi)涵和外延的定義，明確非法干擾行為的主體、客體、主觀方面及客觀方面。注重引入規(guī)范、系統(tǒng)的立法，以形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一、系統(tǒng)化的非法干擾行為立法體系。第一，應(yīng)對(duì)《中華人民共和國民用航空安保衛(wèi)條例》進(jìn)行修訂，在修訂后的條例中使用“非法干擾行為”，并對(duì)非法干擾行為進(jìn)行定義、闡釋和列舉，準(zhǔn)確列舉不同非法干擾行為的表現(xiàn)形式，明確不同行為的處罰依據(jù)，實(shí)現(xiàn)非法干擾行為立法的規(guī)范化和系統(tǒng)化，以轉(zhuǎn)變當(dāng)前對(duì)非法干擾行為認(rèn)識(shí)混亂的狀況[4]。將現(xiàn)行的行政規(guī)章，如《處置非法干擾民航安全行為程序》、《公共航空旅客運(yùn)輸飛行中安全保衛(wèi)工作規(guī)則》等上升為法律，使航空領(lǐng)域法律在預(yù)防和懲治航空運(yùn)輸領(lǐng)域非法干擾行為方面實(shí)現(xiàn)其規(guī)范、指引、教育、預(yù)測及強(qiáng)制性作用。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)在民航立法領(lǐng)域的科學(xué)性和協(xié)調(diào)性，避免因立法主體的價(jià)值取向和選擇性立法導(dǎo)致在非法干擾行為相關(guān)立法中的參差不齊，乃至于發(fā)生重復(fù)立法、同位階立法或上下位階立法之間相沖突等情況。

總之，對(duì)于日益增多的民航非法干擾行為，要進(jìn)一步加強(qiáng)航空安保工作，加強(qiáng)航空安保宣貫，普及與航空安保的法律法規(guī)，完善現(xiàn)行的法律體系，營造系統(tǒng)、科學(xué)、有效的民航非法干擾行為應(yīng)對(duì)法律體系。

[1]王鐵崖.國際法[M].北京：法律出版社，1995：214.

[2]郭莉.我國民用航空非法干擾行為的立法完善[J].鐵道警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2014(05)：43-48.

[3]張衛(wèi)華.對(duì)民用航空法修訂征求意見稿的若干修改意見——以國際民用航空安保條約為視角[J].北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2017(1).

[4]劉南男.當(dāng)前我國非法干擾民用航空安全事件研究[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2013(2)：24-30.