監(jiān)察體制改革背景下人民監(jiān)督員制度優(yōu)化探討

方 皓

中共池州市委黨校，安徽 池州 247000

一、人民監(jiān)督員制度定位

人民監(jiān)督員制度本身是圍繞監(jiān)督自偵權(quán)而進(jìn)行設(shè)計(jì)，以健全檢察權(quán)運(yùn)行的外部監(jiān)督制約機(jī)制為目標(biāo)，突出的是“監(jiān)督”屬性。從制度實(shí)踐來(lái)看，人民監(jiān)督員制度已突破其設(shè)置初衷，演變成為公民參與司法的重要制度載體。

(一)“監(jiān)督者”的質(zhì)疑與回應(yīng)

如何對(duì)人民監(jiān)督員制度的運(yùn)行效果進(jìn)行評(píng)價(jià)是一個(gè)實(shí)務(wù)難題。如果單純站在監(jiān)督者的立場(chǎng)，那么監(jiān)督結(jié)果采納率可以成為一個(gè)重要依據(jù)，但是監(jiān)督結(jié)果采納率高并不必然能夠得出人民監(jiān)督員制度運(yùn)行效果好的結(jié)論。究其原因，追求對(duì)個(gè)案的精確監(jiān)督并非該制度的創(chuàng)設(shè)初衷，事實(shí)上，實(shí)務(wù)界與理論界一直對(duì)人民監(jiān)督員是否具備對(duì)個(gè)案的精確監(jiān)督能力心存疑慮。理由是顯而易見(jiàn)的，人民監(jiān)督員并不具備專(zhuān)業(yè)的刑事案件研判能力。所以，以“監(jiān)督”為名的人民監(jiān)督員制度其實(shí)名實(shí)不副。

(二)“參與者”的剖析與補(bǔ)正

正如前文所述，實(shí)踐著的人民監(jiān)督員制度已經(jīng)突破了該制度創(chuàng)設(shè)的初衷，在各類(lèi)報(bào)道中，我們能夠看到人民監(jiān)督員活躍在案件公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、檢務(wù)公開(kāi)、專(zhuān)項(xiàng)法律監(jiān)督等各類(lèi)活動(dòng)中。2013年3月，高檢院出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)刑事申訴檢察工作的意見(jiàn)》也將“主動(dòng)商請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、律師、法學(xué)專(zhuān)家等介入公開(kāi)審查和矛盾化解”寫(xiě)入規(guī)定。由此可見(jiàn)，人民監(jiān)督員制度的影響已不限于自偵領(lǐng)域，其制度定位已由“個(gè)案監(jiān)督”拓展至“廣泛參與”檢察權(quán)運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)。這一變化背后的深層次原因是“監(jiān)督”不足以獨(dú)立支撐起這一制度，當(dāng)制度與實(shí)踐相脫節(jié)，參與主體便不再只是“被動(dòng)地反映所處場(chǎng)景的社會(huì)規(guī)范”[1]。

二、人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍界定

人民監(jiān)督員制度的法定監(jiān)督范圍經(jīng)歷了三次重要變化，但始終局限于檢察機(jī)關(guān)辦理的自偵案件。監(jiān)察體制改革的背景下，有必要重新布局人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍，解決“無(wú)米下鍋”的制度困境。

(一)總體思路

綜觀(guān)世界各國(guó)公民參與司法的制度，公民越來(lái)越多地參與到檢察權(quán)運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)。以美國(guó)大陪審團(tuán)制度為例，按照美國(guó)憲法第五條修正案的規(guī)定，“無(wú)論何人，除非根據(jù)大陪審團(tuán)的報(bào)告或起訴書(shū)，不受死罪和其他重罪的審判”。具體而言，大陪審團(tuán)不負(fù)責(zé)判定罪名是否成立，而是根據(jù)政府方面的律師(檢察官)提交的證據(jù)來(lái)認(rèn)定是否達(dá)到一定的證明標(biāo)準(zhǔn)，從而決定是否將嫌疑人移交審判。以美國(guó)大陪審團(tuán)制度為原型，日本于1948年通過(guò)了《檢察審查會(huì)法》，建立了普通民眾參與檢察權(quán)運(yùn)行過(guò)程的制度，由其負(fù)責(zé)對(duì)檢察官作出的不起訴決定進(jìn)行審查以及就檢察業(yè)務(wù)的改進(jìn)提出建議和勸告。由此可見(jiàn)，擴(kuò)大人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍，使其更為廣泛地參與到檢察權(quán)運(yùn)行的各個(gè)重要環(huán)節(jié)，具有大量的域外經(jīng)驗(yàn)予以支撐。

(二)具體路徑

按照上述邏輯，人民監(jiān)督員制度承擔(dān)著作為檢察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督制約機(jī)制和提升檢察工作透明度、增強(qiáng)司法公信力的任務(wù)。因此，從某種角度來(lái)講，人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍越大，越有利于實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)。但是，訴訟制度的構(gòu)建向來(lái)都是一種平衡的技藝，必須綜合考量多種因素的交互疊加效果。

1.排除項(xiàng)

有觀(guān)點(diǎn)提出，“在維持現(xiàn)有人民監(jiān)督員制度監(jiān)督范圍不變的前提下，根據(jù)此次職能整合性質(zhì)的不同，直接把現(xiàn)有的人民監(jiān)督員制度根據(jù)相關(guān)情況并入到監(jiān)察委員會(huì)中”[2]。這一觀(guān)點(diǎn)有“拆東墻補(bǔ)西墻”之嫌，根據(jù)傳統(tǒng)監(jiān)督范圍而進(jìn)行的制度推演存在較強(qiáng)的路徑依賴(lài)，解決了“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)察委”的問(wèn)題，但是回避了“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督檢察院”的問(wèn)題。還有學(xué)者認(rèn)為，人民監(jiān)督員制度“應(yīng)該在監(jiān)察改革中得到繼承和發(fā)展”，應(yīng)該“將人民監(jiān)督員制度優(yōu)化為人民監(jiān)察員制度”[3]。但是，文章并沒(méi)有直接說(shuō)明是否保留人民監(jiān)督員制度對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。如果將人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍擴(kuò)展至監(jiān)察委辦理的職務(wù)犯罪案件，也存在監(jiān)督重心發(fā)生轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)，使得本就捉襟見(jiàn)肘的人民監(jiān)督員隊(duì)伍容易陷入四面出擊、疲于應(yīng)對(duì)的局面，不利于實(shí)現(xiàn)其提高檢察工作透明度和司法公信力的原始目標(biāo)。

2.必選項(xiàng)

《監(jiān)察法》公布后，檢察機(jī)關(guān)從法律上不再享有對(duì)職務(wù)犯罪案件的偵查權(quán)，但仍然履行立案監(jiān)督、批準(zhǔn)或決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等職責(zé)。以《最高人民檢察院關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》第二條為例，可以直接將“人民檢察院辦理直接受理立案?jìng)刹榘讣ぷ鳌备臑椤叭嗣駲z察院辦理的案件工作”，實(shí)現(xiàn)對(duì)案件監(jiān)督范圍的全覆蓋。但應(yīng)有所側(cè)重，可以借鑒參考日本檢察審查會(huì)、美國(guó)大陪審團(tuán)等監(jiān)督模式，將監(jiān)督重點(diǎn)集中于擬不起訴的案件、犯罪嫌疑人不服逮捕決定的案件以及擬撤銷(xiāo)的案件。

此外，尤其要注重發(fā)揮人民監(jiān)督員制度在公益訴訟案件中的紐帶作用，促進(jìn)人民群眾對(duì)公益訴訟制度的理解。完善人民監(jiān)督員在公益訴訟案件線(xiàn)索發(fā)現(xiàn)機(jī)制中的主體地位，對(duì)人民監(jiān)督員辦事機(jī)構(gòu)經(jīng)審查報(bào)送的人民監(jiān)督員提供的線(xiàn)索，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行調(diào)查并可以邀請(qǐng)人民監(jiān)督員作為見(jiàn)證人參與調(diào)查，調(diào)查終結(jié)后應(yīng)當(dāng)將調(diào)查結(jié)論以及下一步將采取的措施及時(shí)告知人民監(jiān)督員。對(duì)于履行公益訴訟訴前程序而制作的檢察建議書(shū)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將其報(bào)送人民監(jiān)督員辦事機(jī)構(gòu)，由后者負(fù)責(zé)將檢察建議書(shū)傳送至每一位人民監(jiān)督員。在行政公益訴訟案件中，人民監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)根據(jù)督促履行職責(zé)檢察建議書(shū)的內(nèi)容，對(duì)行政機(jī)關(guān)履職的情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，作為檢察機(jī)關(guān)是否提起訴訟的重要參考。應(yīng)當(dāng)建立公益訴訟案件流程進(jìn)度表，對(duì)經(jīng)過(guò)訴前程序且符合條件而檢察機(jī)關(guān)不提起訴訟的案件，由人民監(jiān)督員督促其履行職責(zé)。

三、人民監(jiān)督員選任程序與效力機(jī)制

(一)人民監(jiān)督員選任程序

人民監(jiān)督員的選任程序——作為一種法律程序——既帶有“技術(shù)性手續(xù)”的意味，也蘊(yùn)含著制約國(guó)家權(quán)力、保障公民權(quán)利的價(jià)值。從人民監(jiān)督員制度作為檢察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督制約機(jī)制的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)選出一支具有廣泛代表性和扎實(shí)群眾基礎(chǔ)的人民監(jiān)督員隊(duì)伍。但是，從確保監(jiān)督實(shí)效的角度來(lái)說(shuō)，又應(yīng)當(dāng)選出一支具備較高政治素質(zhì)和法律素養(yǎng)的人民監(jiān)督員隊(duì)伍。正如前文所述，人民監(jiān)督員制度的創(chuàng)設(shè)并不是為了給檢察機(jī)關(guān)建立一支專(zhuān)業(yè)法律顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)，而是為了增進(jìn)檢察工作透明度和提升檢察公信力。所以，筆者主張?jiān)谶x任程序中堅(jiān)決貫徹大眾化的選任思路，選出一支具有廣泛代表性的人民監(jiān)督員隊(duì)伍。

確立了選任程序所欲實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，還必須探討如何完善選任程序從而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。2016年出臺(tái)的《人民監(jiān)督員選任管理辦法》從改變選任機(jī)關(guān)、明確選任條件、降低選任門(mén)檻等方面對(duì)人民監(jiān)督員選任程序進(jìn)行了調(diào)整，構(gòu)建了由省級(jí)和設(shè)區(qū)的市級(jí)司法行政機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)的選任程序，改變了以往“單位推薦+檢察機(jī)關(guān)確認(rèn)”的選任模式。結(jié)合《人民監(jiān)督員選任管理辦法》第8條的規(guī)定來(lái)看，如果能夠落實(shí)，的確能夠選拔出一支具有廣泛代表性的人民監(jiān)督員隊(duì)伍。但是，根據(jù)2017年上海市司法行政機(jī)關(guān)公布的人民監(jiān)督員名單來(lái)看，選任的人民監(jiān)督員存在“精英化”色彩濃厚的問(wèn)題。究其根本，是理念與實(shí)踐的錯(cuò)位：當(dāng)人民監(jiān)督員的選任機(jī)關(guān)從監(jiān)督實(shí)效出發(fā)，選任結(jié)果便不言而喻。因此，問(wèn)題的癥結(jié)在于如何避免選任機(jī)關(guān)的偏向性選擇。筆者認(rèn)為，解決這一問(wèn)題的思路在于：一方面，要發(fā)揮程序的制約作用，進(jìn)一步細(xì)化人民監(jiān)督員的選任條件，事先制定明確的選任方案，提高“資格審查”后“考察”環(huán)節(jié)的透明度；另一方面，要完善選任前的培訓(xùn)機(jī)制，提高選任機(jī)關(guān)工作人員對(duì)人民監(jiān)督員制度的整體認(rèn)知，注重選任的客觀(guān)中立性，在此基礎(chǔ)上，確保能夠選出一支具有廣泛代表性的人民監(jiān)督員隊(duì)伍。

(二)人民監(jiān)督員效力機(jī)制

所謂監(jiān)督效力，是指監(jiān)督者提出的意見(jiàn)對(duì)被監(jiān)督者是否具有約束力。從監(jiān)督者的角度來(lái)說(shuō)，監(jiān)督效力的強(qiáng)弱意味著監(jiān)督者將在何種程度上對(duì)被監(jiān)督者進(jìn)行約束。不存在沒(méi)有監(jiān)督效力的監(jiān)督，對(duì)被監(jiān)督者沒(méi)有任何約束力的監(jiān)督不是監(jiān)督。

人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督效力問(wèn)題一直廣受詬病。根據(jù)現(xiàn)行《最高人民檢察院關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》)，人民監(jiān)督員的評(píng)議和表決意見(jiàn)只是檢察機(jī)關(guān)案件辦理的參考意見(jiàn)。有學(xué)者就此指出，“檢察機(jī)關(guān)對(duì)人民監(jiān)督員的意見(jiàn)一般采取可聽(tīng)則聽(tīng)，不聽(tīng)則束之高閣，人民監(jiān)督員制度到了形同虛設(shè)的境地”[4]。但能否就此認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)監(jiān)督意見(jiàn)的效力？筆者對(duì)此持否定意見(jiàn)。人民監(jiān)督員制度作為檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督制約機(jī)制，其制度初衷不在于賦予監(jiān)督意見(jiàn)以既判力，而在于強(qiáng)調(diào)檢察決定的作出應(yīng)當(dāng)注重傾聽(tīng)人民群眾的聲音。觀(guān)察現(xiàn)行規(guī)定關(guān)于監(jiān)督意見(jiàn)效力的安排，不難看出，雖然監(jiān)督意見(jiàn)并不具備終局性效力，但是具有程序性效力，如果多數(shù)人民監(jiān)督員對(duì)檢察決定仍有異議的，可以提出復(fù)議。

為進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)督意見(jiàn)的程序性約束效力，可對(duì)《規(guī)定》第二十三條進(jìn)行修改，對(duì)人民監(jiān)督員提出復(fù)議的案件，先交由相關(guān)部門(mén)另行指定檢察人員及時(shí)、全面地進(jìn)行審查，提出的審查意見(jiàn)均需報(bào)檢察委員會(huì)研究決定。這樣做的目的在于增強(qiáng)復(fù)議決定作出的權(quán)威性，避免“人情案”、“關(guān)系案”的發(fā)生。同時(shí)，借鑒裁判文書(shū)公開(kāi)的經(jīng)驗(yàn)，探索建立全國(guó)統(tǒng)一的人民監(jiān)督員門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，將各地人民監(jiān)督員基本情況、監(jiān)督的案件基本情況、人民監(jiān)督員評(píng)議情況和表決意見(jiàn)、提出復(fù)議的情況以及檢察機(jī)關(guān)的最終決定及時(shí)進(jìn)行發(fā)布。

四、結(jié)語(yǔ)

從世界各國(guó)公民參與司法的實(shí)踐來(lái)看，公民與司法權(quán)的良性互動(dòng)成為推動(dòng)法治進(jìn)步的重要因素。人民監(jiān)督員制度作為富有中國(guó)特色的公民參與司法的重要制度載體，具有疏導(dǎo)社會(huì)情緒、消除司法隔閡、提升司法公信、培育法治信仰等積極作用，盡管這一制度的前景在監(jiān)察體制改革的背景下尚處于未知狀態(tài)，但仍具有探討性。