民族事務法治化保障民族團結的途徑研究

宋 婧

大理大學黨政辦公室，云南 大理 671003

習近平總書記在十八屆四中全會上指出，“依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關我們黨執(zhí)政興國，事關人民幸福安康，事關黨和國家長治久安?！薄敖ㄔO法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設?！痹?014年召開的中央民族工作會議上習總書記再次強調(diào)：“用法律來保障民族團結，并強調(diào)只有樹立對法律的信仰，各族群眾自覺按法律辦事，民族團結才有保障，民族關系才會牢固?！边@已是我黨我國在新時期治國理政過程中應當遵循的基本方針和原則之一，也是我國民族政策核心精神和價值觀的一個經(jīng)典表達。

一、民族事務法治化的概念、條件和要素

民族事務法治化，指的是民族事務管理者按照法律化的方法、手段、步驟與程序依法管理民族事務。民族事務的復雜性和民族自治地方的特殊性，迫切要求依法管理民族事務。在法治成為主導社會控制機制的當代社會，將政府和社會主體的行為納入法治軌道，促使其認可和接受法律，養(yǎng)成嚴格遵循法律要求參與社會公共事務的行為習慣，是實現(xiàn)民族事務法治化的要義和關鍵。民族事務治理法治化強調(diào)法律作為一種社會治理工具在民族社會生活中的至上地位，通過民族事務治理實現(xiàn)各民族群眾的民主、人權、自由等價值目標。我國法律保障各民族群眾在社會生活各個方面的合法權益，憲法也明確規(guī)定：“中華人民共和國各民族一律平等?！蓖七M民族事務治理法治化首要的就是要各族群眾知法、懂法，才能使法律得以確定權利和義務的方式來規(guī)范和調(diào)整社會關系。

隨著我國社會主義法治理念的不斷深化和拓展、隨著我國法律制度的不斷完善和健全，截至目前，我國已經(jīng)形成了以《中華人民共和國憲法》為主導，以國家基本法律(特別是《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》等專門法律)為核心，以《國務院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》、《城市民族工作條例》和《民族鄉(xiāng)行政工作條例》等等法律法規(guī)和規(guī)章制度為體系的治國理政方針策略，尤其是其對于多民族國家之民族工作的指導和規(guī)范更是已經(jīng)形成了較為成熟的體系。很多時候，一個違法違規(guī)行為應當交由哪部法律去規(guī)制、承擔的法律后果是否具體明確、如果出現(xiàn)幾部法律皆有規(guī)定但規(guī)定不同的情況，應當依據(jù)什么原則處理和解決，這些急需要解決的、具有原則性地位和價值的法律問題都應當在一套完備的制度中得到解答。應當明確，唯有建立和健全一個全面有效的法律法規(guī)體系，才能在規(guī)范和治理相關活動的工作中做到有法可依，才能提高監(jiān)督監(jiān)管的效率、保證監(jiān)督監(jiān)管的有效性。因此，盡早盡快建設和完善相關的法律規(guī)范體制機制，將這一領域的法律問題全面細致且分門別類有條不紊的用具體的規(guī)范條文規(guī)制起來，是解決這些問題的重要步驟也是最基礎的步驟之一。我們認為，我國當前的民族法律制度在很大程度上已經(jīng)滿足了上述要求。此外，少數(shù)民族地區(qū)公民的法治意識也在不斷增強，在很多情況下，即便通過法律途徑產(chǎn)生了與預期相悖的結果，甚至是明顯錯誤的時候，仍然相信法律，仍然會繼續(xù)努力通過法律渠道解決問題。法治精神在全社會的形成需要條件。為此推進民族事務法治化的發(fā)展和建設需要兩個根本條件：一是適應于民族事務管理需要的法律制度健全完善，政府和社會主體的相關行為納入法律控制；二是適應于法治要求、保障現(xiàn)有法律的有效實施的法律實施機制的全面建立。而這兩個條件的實現(xiàn)都需要進一步完善民族立法。

二、民族立法破解民族事務法治化面臨的困境

我國現(xiàn)存民族問題在法律治理層面出現(xiàn)的困境具體而言有兩方面的體現(xiàn)：一方面是監(jiān)管機制較為不健全，我國在這一領域的立法一直存在著一定的滯后性，法規(guī)法規(guī)一直有待完善和健全，而且當前我國在這一領域的宏觀調(diào)控政策仍然有一定的不足，這些因素都造成這一領域各種法律問題的監(jiān)管機制不夠完善。另一方面是監(jiān)管機構的不健全，無論是國家級民族事務部門、地方行政部門、公共安全部門、還是司法部門，這些監(jiān)管機構在處理相關問題的時候本身就面臨著經(jīng)驗不豐富、配合不嚴密的問題，在過去的民族問題處理中的工作中雖然積累了一定的經(jīng)驗，但是對于不斷涌現(xiàn)出來、包含大量新元素、呈現(xiàn)大量新特征的新型民族問題更加不能夠實施全面有效的監(jiān)控和管理。

我國以法治方式處理民族事務的過程中遭遇的主要立法問題包括：

(一)監(jiān)管法律不夠健全

總的來看，與民族事務相關聯(lián)的法律文件至少包括了《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》、《中華人民共和國國家安全法》、《中華人民共和國行政法》等等。這些法律文件雖然都從一個或者幾個方面對于民族問題及其相關的領域應當遵循的制度規(guī)范和法律底線進行了規(guī)定，也都設定了在這一領域違法違規(guī)操作應當承擔什么樣法律責任和后果，但是仍然存在著規(guī)范體系不夠完整和嚴密，總的法律法規(guī)不夠系統(tǒng)完善的缺點。很多時候，一個違法違規(guī)行為應當交由哪部法律去規(guī)制、承擔的法律后果是否具體明確、如果出現(xiàn)幾部法律皆有規(guī)定但規(guī)定不同的情況，應當依據(jù)什么原則處理和解決，這些急需要解決的、具有原則性地位和價值的法律問題都沒能得到解答。

(二)立法資源的配置存在不合理

立法資源的合理配置在法律治理中是極為重要的一個方面，我不僅僅應當將民族自治法律制度邏輯嚴密的建立起來，同時一方面要圍繞這一基本制度建立起一系列由政策法規(guī)、部門規(guī)章以及有關條例組成的新的法律法規(guī)體系，其中一部分是專門針對規(guī)范這一法律問題中的某個方面設置制度進行調(diào)整和規(guī)制的，還有一部分應當瞄準與調(diào)整這一法律問題的法律法規(guī)相互配套的其他制度進行規(guī)制；另一方面，對于現(xiàn)有的法律制度體系還應當進行相應的調(diào)整和改善，將一些陳舊的、不符合當前時代要求的法律法規(guī)以及那些與新的法律制度體系存在一定沖突的法律法規(guī)進行全面的調(diào)整，在對于法律法規(guī)進行修改之余，有必要進行廢止的也應當及時予以廢止，這不僅是法律法規(guī)的更新，同時也是將我國的民族自治法律制度的整個法律法規(guī)體系在制度價值上進行統(tǒng)一和整合。

三、民族立法推進民族事務法治化建設的可行路徑

民族立法是服務我國當前社會主義經(jīng)濟建設和實現(xiàn)中國夢的國家戰(zhàn)略目標和布局的重要推動力量。在經(jīng)濟全球化的大背景之下，我國的社會主義經(jīng)濟建設工作和進程不斷向前推進和發(fā)展，社會主義市場經(jīng)濟體制機制不斷完善和進步、全社會的生產(chǎn)能力和生產(chǎn)積極性不斷被開發(fā)和調(diào)動出來、各個行業(yè)和領域之間不僅逐漸縮小了發(fā)展的差距還越來越多的實現(xiàn)了相互扶持和協(xié)作共贏。伴隨著這樣的經(jīng)濟發(fā)展大形勢，我國的城鄉(xiāng)基礎設施建設不斷發(fā)展和完善，城鄉(xiāng)居民的收入水平普遍取得了較為顯著的提升，在教育、醫(yī)療、交通等民生問題和社會保障問題方面取得的進步也是有目共睹。這樣的經(jīng)濟形勢以及其帶來的相應紅利，應當歸因于以下幾個方面：首先，黨中央國務院的正確指引和引導，雖然國家在市場經(jīng)濟中不再扮演資源配置的決定者角色，但是這絲毫不影響政府部門宏觀調(diào)控對于經(jīng)濟的推動和促進作用，無論是整體的社會主義經(jīng)濟制度，還是具體到各個行業(yè)、各個領域之內(nèi)的調(diào)控政策和方法，都在積極有效的為各個行業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展掃清障礙、創(chuàng)造空間。其次，開放的對外經(jīng)濟政策和信息化等技術的推動在全球化背景下為我國的經(jīng)濟發(fā)展開拓了海量的機會和機遇，可以說，以數(shù)字化和信息化技術為代表的現(xiàn)代科學技術的發(fā)展不僅是經(jīng)濟全球化的技術基礎，也是當今世界全球經(jīng)濟因素和技術因素充分互動和涌流的重要保障，在這些技術和經(jīng)濟全球化的大背景之下，我國各個行業(yè)和領域的發(fā)展獲得了遠比過去要寬廣的空間，更多的機遇能夠被我國的經(jīng)營者獲取和捕捉到，經(jīng)濟發(fā)展的驅動力和推動力就擁有了遠比過去廣泛的來源。隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和進步，我國各族人民在推進民主法治、促進多民族國家的團結統(tǒng)一和共同發(fā)展上達成了深入的共識，對于推進民族立法、服務好我國民族自治制度的全面貫徹和有效落實都具有重要的價值和意義。

在民族立法的推進過程中我們知道，法律制度的功能和價值不僅包括了保障權利，還包括著創(chuàng)設義務，而創(chuàng)設義務在很多時候也是為了保護和保障權利的無障礙享有和自由實現(xiàn)。因此，制度是在法治國家實現(xiàn)權力的制度和強制力保障措施。而程序則是制度得以實施和貫徹的重要保障。程序在整個社會運行過程中所蘊含的價值至少包括以下三個方面：首先，程序是維系社會法治秩序、貫徹和踐行制度精神和契約精神、保障和保護制度實施的社會效果的最重要工具，只有充分發(fā)揮程序的工具價值才能確保制度發(fā)揮其應有的社會效果和社會影響力、才能保證社會秩序的平穩(wěn)運行。其次，程序是節(jié)約社會維權成本、節(jié)約定紛止爭的司法成本的重要工具，程序看似為糾紛和爭端的解決和平息增加了許多條條框框，使得在糾紛和爭端的解決和平息過程中有了更多的障礙，實則是創(chuàng)造了一個解決和平息社會問題的社會糾紛的健康、有序的社會環(huán)境，只有在這樣的環(huán)境下，公平公正的理念和價值才能得到保證。最后，程序所具有的另一個重要的價值就是保證制度的權威性，程序能夠將制度的運行和實施進行儀式化的渲染，這使得制度不僅具有執(zhí)行力和強制力，還具有了一定的感染力，程序所具有的這種價值和功能具有深遠的社會影響力，這也決定了我們在全面推進民族立法的進程中應當兼顧立法的實質(zhì)規(guī)則與程序制度，從而追求程序正義和實質(zhì)正義在民族立法的進程中得到統(tǒng)一。為此我們需要做的：

(一)完善民族立法形式，確保民族政策制定合法

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要”。這是對于民族立法能動性的要求，所謂的立法能動性可以在這樣兩個層面理解：在制度層面，能動性重點體現(xiàn)在對民主自治意識的保護和利用上，也即在制度設置上應當對于立法中滿足司法權和執(zhí)法權適當性行使之要求的民族自治思想給予充分的尊重和重視，從而有效的利用這一制度來彌補法律制度所無法避免的滯后性弊端；在精神層面，體現(xiàn)著能動立法的民族自治也能夠在意識上積極有效的調(diào)動有關人員對于民族法律制度存在的僵化和滯后主動的進行調(diào)和與克服。

(二)推動民族事務決策法治化是破除民族立法政策化慣性思維的重要途徑

要把公眾參與、專家論證、社會公布等作為涉及民族問題的重大行政決策的必要程序，通過座談會、聽證會等形式廣泛聽取各族公民、民族工作者和專家合理性意見，實現(xiàn)民族事務決策的合理化和科學化。

(三)要加強民族工作思想理論建設和制度建設

通過加強民族工作思想理論建設，釋疑解惑、凝聚共識、引導方向，才能實現(xiàn)民族團結進步事業(yè)的縱深發(fā)展，才能促進民族關系的深度和諧。依法處理涉及民族性因素事件。

(四)需要各級政府和自治機關要適時制定和完善相關配套法律法規(guī)、具體措施和辦法，抓緊制定或修訂自治條例和單行條例

只有民族自治地方充分發(fā)揮其在民族立法工作和民族自治事務中的主動性和積極性，我們才能夠及時、有效、充分的將民族自治的合理需求與民族立法的具體制度設計相互結合起來，才能最終制定出一套十分具體明確的、適合于民族自治地區(qū)特殊社會具體情況的民族法律制度。

四、民族事務法治化建設保障民族團結

習近平總書記曾多次引用“國無常強，無常弱。奉法者強，則國強；奉法者弱，則國弱”的古典法家經(jīng)典，用來教育黨和人民走奉法強國之路。法治夢與強國夢是相通的?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國建設，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序”。《決定》強調(diào)，要“改進社會治理方式”。其中特別提到：堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。這為民族自治地方改進治理方式、民族事務管理法治化提供了理論和制度依據(jù)。民族事務法治化是民族自治地方深化改革、改進民族自治地方社會治理方式的著力點和落腳點。保障民族團結地方立法是以法治思維與法治方式貫穿民族團結工作的重要舉措，在民族關系領域“為社會各界人士構建了一個科學規(guī)范的制度架構”，為各級政府依法管理民族事務、各族群眾依法維護民族團結提供制度規(guī)則和行為指導。但由于現(xiàn)行地方法規(guī)具有先行先試的特點，不可避免地具有局限性。發(fā)揮立法在保障民族團結領域的引領和推動作用。

全面推進依法治國是一個系統(tǒng)工程，其總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，需要從法律規(guī)范體系、法治實施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系和黨內(nèi)法規(guī)體系等五個方面予以推進。立法工作在我國社會主義法治體系建設的整個流程和各個環(huán)節(jié)中毫無疑問是具有先行價值的，唯有在制度設計層面對于民族自治制度、對于少數(shù)民族聚居區(qū)、對于我國不同民族的特殊社會情況和特殊需要進行充分的考慮和衡量，才能夠在立法的整個進程中充分體現(xiàn)對于不同民族公民利益的尊重和平等保護。憲法建立起來的民族自治制度對于我國民族立法權的權利分配而言是具有重要指導意義的，只有嚴格遵循憲法對于民族立法的安排，才能實現(xiàn)國家民族立法的高效和實用。具體而言，要在民族團結領域真正實現(xiàn)通過立法凝聚社會共識、推動制度創(chuàng)新，必須將國家立法頂層設計與地方立法先行先試有機結合，逐步建立健全民族團結法律法規(guī)體系，最終實現(xiàn)民族事務領域的良法善治。