督促程序的適用異化及其復(fù)歸

張海燕 張思聰

在我國現(xiàn)行法律體制下，督促程序主要適用于當(dāng)事人之間債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確的財產(chǎn)類案件，其制度功效是為當(dāng)事人提供快速解決糾紛的途徑，為法院分流當(dāng)事人之間無爭議的案件，緩解訴訟案件繁多、司法資源不足的問題。但是，司法實(shí)踐中督促程序的適用狀況不盡如人意，適用率很低，是當(dāng)事人的“冷門選擇”。然而，督促程序畢竟作為我國案件分流的一個重要渠道，在我國“案多人少”背景下具有重要意義；同時，督促程序能夠便利當(dāng)事人快速實(shí)現(xiàn)權(quán)利，符合訴訟經(jīng)濟(jì)的要求。因此，如何實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人對督促程序從“冷門”到“熱門”的選擇轉(zhuǎn)換，應(yīng)當(dāng)引起學(xué)界和實(shí)務(wù)的關(guān)注和探索。

一、督促程序?qū)嵺`狀況與愿景的悖離

（一）應(yīng)然狀態(tài)下督促程序應(yīng)呈現(xiàn)高適用率的特征

1．“案多人少”背景下督促程序能有效分流案件

隨著社會經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，我國民事訴訟案件數(shù)量呈現(xiàn)出爆炸性增長的趨勢，立案登記制施行之后，訴訟案件的數(shù)量進(jìn)一步增加。同時法院對司法人員進(jìn)行質(zhì)量把控，員額制施行后能夠辦理訴訟案件的法官數(shù)量大幅減少，若寄希望于通過改革訴訟程序來緩解訴訟案件繁多和司法資源緊張之間的矛盾恐非良策，應(yīng)當(dāng)尋求司法多元化的解決方案。

與此同時，司法實(shí)踐中存在大量并無實(shí)質(zhì)爭議、符合督促程序適用條件的民事糾紛，①張海燕：《督促程序的休眠與激活》，載《清華法學(xué)》2018年第4期。但這類案件在實(shí)踐中卻大量涌入民事一審程序，一定程度上擠占了已經(jīng)頗為緊張的訴訟資源，進(jìn)一步加劇了“案多人少”的矛盾。若能正確引導(dǎo)這類案件適用督促程序，則能過濾掉諸多不應(yīng)進(jìn)入訴訟程序的案件，通過督促程序快速解決當(dāng)事人之間無實(shí)質(zhì)爭議的案件，在此基礎(chǔ)上完成案件的分流并緩解司法資源的緊張局面。督促程序的適用在其他國家和地區(qū)已經(jīng)取得顯著效果。1877年德國率先制定督促程序，并于1976年對督促程序進(jìn)行改革和完善，2002-2009年間，德國督促程序的收案量一直維持在600萬件以上。②參見周翠：《電子督促程序：價值取向與制度設(shè)計》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2011年第2期。2015年德國督促程序的收案量約為530萬件，③參見周翠：《我國民事司法多元化改革的現(xiàn)狀與未來》，載《中國法學(xué)》2018年第1期。受理的督促程序案件數(shù)量多，而且大部分案件不必轉(zhuǎn)入訴訟程序就已經(jīng)審結(jié)，督促程序在為法院和當(dāng)事人減輕負(fù)擔(dān)方面發(fā)揮了重要作用。

2．督促程序能夠便利當(dāng)事人實(shí)現(xiàn)權(quán)利

對當(dāng)事人而言，督促程序是快速解決糾紛的渠道，所耗司法周期和司法成本要比訴訟程序低很多，特別是對債權(quán)人而言，督促程序被稱為債權(quán)人快速獲得執(zhí)行依據(jù)的程序，與訴訟程序相比具有無可比擬的效率優(yōu)勢。首先，督促程序沒有對審和質(zhì)證環(huán)節(jié)。去除了案件審理中最為繁瑣的質(zhì)證程序，法院通過書面審查即可催促債務(wù)人履行義務(wù)，很大程度上提高了督促程序的運(yùn)行效率。其次，督促程序的審理周期短。債權(quán)人提出申請后，法院在5日內(nèi)決定是否受理，符合要求的，法院在15日內(nèi)發(fā)出支付令，④《民事訴訟法》第215條規(guī)定：債權(quán)人提出申請后，人民法院應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)通知債權(quán)人是否受理。第216條規(guī)定：人民法院受理申請后，經(jīng)審查債權(quán)人提供的事實(shí)、證據(jù)，對債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確、合法的，應(yīng)當(dāng)在受理之日起十五日內(nèi)向債務(wù)人發(fā)出支付令；申請不成立的，裁定予以駁回。若債務(wù)人在15日內(nèi)不提出書面異議，債權(quán)人可向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行；與訴訟程序相比督促程序耗時短，能夠極大節(jié)約當(dāng)事人的時間成本。再次，督促程序能夠減少當(dāng)事人的訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)。督促程序的申請費(fèi)僅為普通程序的三分之一，⑤《人民法院訴訟費(fèi)用交納辦法》第14條規(guī)定：（三）依法申請支付令的，比照財產(chǎn)案件受理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的1/3交納。雖然該收費(fèi)比2007年前按每件100元收費(fèi)要偏高，⑥督促程序若按件收費(fèi)，可能會影響法院適用督促程序的積極性，調(diào)整收費(fèi)方式有利于法院引導(dǎo)適用督促程序。但對當(dāng)事人來說也能節(jié)省一筆訴訟成本。最后，當(dāng)事人自主參與度高，督促程序簡便易行，通常無需律師參與，當(dāng)事人可自主完成申請，自主提出異議，與訴訟程序相比有更強(qiáng)的適用可能性。

（二）司法實(shí)踐中督促程序適用率“低”

我國督促程序適用率低，表現(xiàn)在總量上其收（結(jié)）案量與民事一審案件的收（結(jié)）案量反差巨大。據(jù)《中國法律年鑒》統(tǒng)計，2003-2008年間，民事一審案件的收（結(jié)）案數(shù)量呈現(xiàn)出快速增長的趨勢，而督促程序的年收（結(jié)）案數(shù)量卻逐漸走低，2008年全國督促程序的收案量僅為6萬多件，占一審普通民事案件數(shù)量的比率不及5%。⑦中國法律年鑒編輯部：《中國法律年鑒》，中國年鑒出版社2009年版，第162頁。2008年以后，《法律年鑒》甚至不再專項(xiàng)統(tǒng)計督促程序的數(shù)據(jù)，很可能是由于督促程序的適用率過低所致。以地區(qū)為例，在推動司法多元化改革后，法院鼓勵適用督促程序，但2017年烏魯木齊市水區(qū)法院的督促程序與民事一審案件的比率僅為4.92%，與往年相比督促程序的適用率未見顯著提升，而該區(qū)法院已經(jīng)是烏魯木齊市督促程序適用率最高的法院了。⑧“烏市水區(qū)法院生效支付令逾六成債務(wù)人主動履行”，載法制網(wǎng)：http：//baijiahao.baidu.com/s?id=1586114873895891890&wfr=spider&for=pc，2018年7月9日訪問。僅從數(shù)值上進(jìn)行比較，很容易得出督促程序適用率很低的結(jié)論。

對于督促程序是否在適用中發(fā)生了異化，數(shù)值背后更值得關(guān)注的問題是有多少符合督促程序適用條件的案件不恰當(dāng)?shù)亓魅肓嗽V訟程序，這一方面造成了督促程序的閑置和浪費(fèi)，另一方面又導(dǎo)致了訴訟資源的緊張。筆者曾對此專門展開過實(shí)證研究，數(shù)據(jù)顯示在司法實(shí)踐中存在大量能夠適用訴訟程序?qū)徖淼陌讣?，具體表現(xiàn)為被告未出庭也未進(jìn)行實(shí)質(zhì)答辯、法院經(jīng)審理對原告的訴訟請求全部支持的比例較高。這類案件本質(zhì)上屬于雙方當(dāng)事人之間無爭議的案件，雖然符合督促程序的適用條件，但實(shí)踐中卻適用訴訟程序進(jìn)行審理。⑨筆者曾對2016年民間借貸糾紛、金融借款合同糾紛和信用卡糾紛三類糾紛進(jìn)行抽樣統(tǒng)計，樣本中三類案件的被告未出庭率依次是70.7%、83.3%、89.4%，被告未實(shí)質(zhì)答辯的比例依次是78.9%、95.1%、95.7%，法院對原告訴訟請求的支持區(qū)分本金和利息，三類案件中法院對本金完全支持的比率超過88%，對利息的完全支持的比率超過70%。參見張海燕：《督促程序的休眠與激活》，載《清華法學(xué)》2018年第4期。另外，也有研究支持了筆者的這一結(jié)論：焦作中院對其轄區(qū)內(nèi)審理的民間借貸和金融借貸的1萬多件案件進(jìn)行統(tǒng)計，其中有109件適用了督促程序，督促程序的適用率很低，但更值得注意的是，上述案件中符合督促程序適用條件的有6063件，實(shí)踐中大部分案件流入訴訟程序，督促程序并未被選擇適用。⑩2015年至2016年焦作市基層法院共審理民間借貸案件9884件、金融借款案件1608件，其中符合督促程序適用條件的民間借貸案件數(shù)量約為4744件，占比48%，符合督促程序適用條件的金融借款案件數(shù)量約為1319件，占比82%。而這些本可以適用督促程序的案件實(shí)際上卻只有109件適用督促程序，督促程序利用率僅為1.8%。2017年（截至6月31日）焦作市10個基層法院辦理督促程序案件89件，其中有26件案件被申請人提出了支付令異議。參見《節(jié)約司法資源提高審判質(zhì)效——河南焦作中院關(guān)于加強(qiáng)督促程序適用的調(diào)研報告》，載《人民法院報》2017年12月7日?？梢?，低適用率使得督促程序的預(yù)期價值減損，其司法分流的制度功能也被弱化。

隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)時代的到來，督促程序的可適用性理應(yīng)更強(qiáng)，因?yàn)槠洳粌H可以適用于傳統(tǒng)的信用卡消費(fèi)等案件，還可適用于“螞蟻花唄”等新型方式下的合同糾紛，它們大部分都是當(dāng)事人之間債權(quán)債務(wù)明確的案件。不論是為了快速實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人權(quán)利，或是為了合理分配司法資源，都應(yīng)交由督促程序予以解決。督促程序相比訴訟程序存在與生俱來的程序便利，其本應(yīng)在案件分流方面大有作為，然而我國督促程序的表現(xiàn)卻“有負(fù)眾望”，自1991年督促程序納入到我國《民事訴訟法》（以下簡稱《民訴法》）中，已二十余年，實(shí)踐中督促程序在我國的“生存現(xiàn)狀”堪憂，陷入被棄之不用、束之高閣之窘境，這并不符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。該制度在我國近乎“休眠”，與德日等大陸法系國家和地區(qū)的督促程序運(yùn)行狀況呈現(xiàn)出了強(qiáng)烈反差。實(shí)值反思之處在于，我國實(shí)踐中存在大量符合督促程序適用條件卻未得進(jìn)入該程序的案件，司法資源存在閑置和浪費(fèi)并存之局面，造成了督促程序的實(shí)踐運(yùn)行與立法愿景之間的真空斷裂。

二、督促程序在司法實(shí)踐中適用異化的原因

督促程序能夠助力法院有效分流案件，合理配置司法資源，也能便利當(dāng)事人高效實(shí)現(xiàn)權(quán)利，快速解決糾紛。在我國司法實(shí)踐中，督促程序卻呈現(xiàn)出低適用率的特征，未能實(shí)現(xiàn)其功能預(yù)期。督促程序大致可分為債權(quán)人申請、法院審查、債務(wù)人異議、[11]債務(wù)人異議非必經(jīng)階段，但債務(wù)人異議期間為法定期間，故仍作為督促程序申請的一個階段進(jìn)行討論。以及支付令生效四個階段，部分案件還會轉(zhuǎn)入訴訟程序。筆者從督促程序的運(yùn)行階段入手，從法官和當(dāng)事人兩個層面探討督促程序在司法實(shí)踐中異化適用的原因。

（一）法院對于支付令申請的審查標(biāo)準(zhǔn)過于嚴(yán)格

法院對于債權(quán)人申請督促程序的審查標(biāo)準(zhǔn)過于嚴(yán)格，從“源”上控制了督促程序的案件數(shù)量，影響了其適用率。債權(quán)人申請支付令，需要提交債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確合法、債務(wù)履行期已屆滿、無其他債權(quán)債務(wù)糾紛等事實(shí)及相關(guān)證據(jù)，由法院對債權(quán)人提交的事實(shí)和證據(jù)進(jìn)行審查。[12]《民事訴訟法》第214條規(guī)定：申請書應(yīng)當(dāng)寫明請求給付金錢或者有價證券的數(shù)量和所根據(jù)的事實(shí)、證據(jù)。第216條規(guī)定：人民法院受理申請后，經(jīng)審查債權(quán)人提供的事實(shí)、證據(jù)，對債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確、合法的，應(yīng)當(dāng)在受理之日起十五日內(nèi)向債務(wù)人發(fā)出支付令；申請不成立的，裁定予以駁回。這意味著債權(quán)人要證明與債權(quán)債務(wù)相關(guān)的實(shí)體法構(gòu)成要件事實(shí)，法院對申請的審查適用的是嚴(yán)格證明標(biāo)準(zhǔn)。[13]參見王福華：《督促程序的屬性、類型與程序保障》，載《當(dāng)代法學(xué)》2014第3期。此外，當(dāng)事人不適格也是法院的駁回情形之一，但是判斷當(dāng)事人是否是適格，法院不僅要依據(jù)民訴法的規(guī)定，還要依據(jù)民事實(shí)體法的規(guī)定予以查明和判定。綜上，我國對督促程序申請實(shí)行的是嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)。而法院駁回申請比率較高，督促程序的“入口”過緊，將導(dǎo)致很多申請被拒之門外；[14]“C市N區(qū)法院……以2009年1月20日至2014年8月19日結(jié)案的督促程序案件為例分析，共計結(jié)案39件，裁定駁回申請15件，占38.46%”，參見王勤勤：《喚醒沉睡中的督促程序——以督促程序與小額訟程序銜接為視角》，載重慶法院網(wǎng)，http：//cqfy.chinacourt.org/article/detail/2014/12/id/1501069.shtml，2018年6月11日訪問。且嚴(yán)格審查會導(dǎo)致督促程序與簡易程序、小額速裁程序之間界限模糊，督促程序不再是“高效便捷的程序”，卻成了復(fù)雜的審理程序。若程序間的功能混同，督促程序在適用上便不再具備優(yōu)勢，因?yàn)榉ㄔ翰⒉粚鶛?quán)債務(wù)關(guān)系予以公開審理，也不進(jìn)行法庭調(diào)查和法庭辯論，理性的當(dāng)事人為追求程序保障自然不會選擇督促程序，進(jìn)而致使督促程序的適用率降低，許多本可選擇督促程序?qū)徖淼陌讣s適用了訴訟程序，督促程序在司法實(shí)踐中逐步異化，同時也造成了司法資源的閑置與浪費(fèi)。

（二）支付令異議易被債務(wù)人濫用

支付令異議能直接影響督促程序的生效率，督促程序若無法盡快使債權(quán)人實(shí)現(xiàn)債權(quán)，也會反向影響債權(quán)人的選擇，導(dǎo)致適用率降低，故支付令異議情況亦是研究督促程序適用所需關(guān)注的一個切入點(diǎn)。

從域外督促程序的適用狀況來看，德國和日本督促程序的異議率在10%以下，[15]參見白綠鉉：《督促程序比較研究——我國督促程序立法的法理評析》，載《中國法學(xué)》1995年第4期。法國督促程序異議率在5%左右。[16]參見史長青：《督促程序的設(shè)計理念：訴訟還是非訟》，載《政法論叢》2015年第5期。我國司法實(shí)踐中，有些地方督促程序的異議率較高，[17]2017年（截至6月31日）焦作市10個基層法院辦理督促程序案件89件，其中有26件案件被申請人提出了支付令異議，法院裁定異議成立而導(dǎo)致督促程序終結(jié)的案件為8件，支付令異議成立率為31%。參見《節(jié)約司法資源提高審判質(zhì)效——河南焦作中院關(guān)于加強(qiáng)督促程序適用的調(diào)研報告》，載《人民法院報》2017年12月7日。筆者對《中國法律年鑒》中的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計分析，估算出債務(wù)人異議率一般不超過33.1%，[18]前引①。總體上看數(shù)值雖不至于高到離譜，卻比德日等國要高，支付令異議作為債?務(wù)人的防御手段確實(shí)存在濫用問題，且債務(wù)人濫用異議的可能性很大。原因主要有二：一是因?yàn)榉ㄔ簩Ξ愖h的審查過于寬松；二是因?yàn)閷E用異議的債務(wù)人缺乏相應(yīng)的懲戒措施。就前者而言，修改前的民訴法并未對支付令異議的審查做任何規(guī)定，修改后民訴法規(guī)定對支付令異議的申請需要進(jìn)行審查，隨后，2015年《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》第437條規(guī)定了異議審查的形式標(biāo)準(zhǔn)，并列舉了幾種不構(gòu)成異議的行為，[19]最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國民事訴訟法》的解釋第483條規(guī)定：債務(wù)人對債務(wù)本身沒有異議，只是提出缺乏清償能力、延緩債務(wù)清償期限、變更債務(wù)清償方式等異議的，不影響支付令的效力。但整體而言，其對支付令異議審查規(guī)定仍不具體。實(shí)踐中，法院對于支付令異議的審查過于寬松，債務(wù)人可以輕易通過支付令異議使債權(quán)人的支付令申請歸于無效。從后者來看，因?yàn)槿狈鶆?wù)人濫用異議行為的有效懲戒，支付令異議并不會給債務(wù)人帶來任何不利后果，債務(wù)人違法成本很低，容易誘發(fā)誠信體系的崩壞，從而導(dǎo)致支付令異議的濫用。

由于我國對支付令異議的規(guī)定不完善，且外在環(huán)境對債務(wù)人濫用異議的寬容度高，債務(wù)人濫用支付令異議情形的出現(xiàn)就會成為必然。理性的債權(quán)人在程序選擇時，考慮到債務(wù)人濫用異議的情況，勢必就會在最初選擇時放棄督促程序。[20]就“債權(quán)人不愿申請支付令的原因”進(jìn)行的問卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)原因中“支付令因義務(wù)人提出異議容易導(dǎo)致失效”的占32.5%，參見郭奎、劉芳：《優(yōu)化支付令效果的程序治理》，載《人民法院報》2013年8月7日。

（三）督促程序轉(zhuǎn)為訴訟程序時當(dāng)事人之間權(quán)利義務(wù)配置失衡

我國1991年民訴法的制度設(shè)計是督促程序與訴訟程序分離，債務(wù)人異議成立，法院會裁定終結(jié)督促程序，如果債權(quán)人還希望通過司法途徑解決糾紛，那么其只能“另行起訴”。[21]《民事訴訟法》（2007年）第194條規(guī)定：人民法院收到債務(wù)人提出的書面異議后，應(yīng)當(dāng)裁定終結(jié)督促程序，支付令自行失效，債權(quán)人可以起訴。而域外國家大多在督促程序和訴訟程序中設(shè)置轉(zhuǎn)化機(jī)制，便利當(dāng)事人權(quán)利的行使。在德國，如果債務(wù)人提出異議，可依當(dāng)事人的申請將督促程序轉(zhuǎn)為訴訟程序。在法國，當(dāng)事人預(yù)先在申請中寫明，如有異議則轉(zhuǎn)入訴訟程序。[22]參見唐墨華：《從消沉到激活的蝶變——走出督促程序中國式困境》，載萬鄂湘主編：《探索社會主義司法規(guī)律與完善民商事法律制度研究》，人民法院出版社2011年版，第593-601頁?！稓W盟督促程序法令》規(guī)定，如果債務(wù)人在規(guī)定期限內(nèi)提出異議聲明，將導(dǎo)致案件自動轉(zhuǎn)入普通民事訴訟程序，除非申請人明確要求終止程序。[23]EU：Regulation（EC）No 1896/2006，Celex No.306R1896，article 17&1，If a statement of opposition is entered within the time limit laid down in Article 16（2），the proceedings shall continue before the competent courts of the Member State of origin in accordance with the rules of ordinary civil procedure unless the claimant has explicitly requested that the proceedings be terminated in that event.在上述國家和地區(qū)中，督促程序的適用情況良好，這給我國提供了一個可供借鑒的思路。

2012年修改后的民訴法將督促程序與訴訟程序相銜接，[24]《民事訴訟法》第217條規(guī)定：支付令失效后，轉(zhuǎn)入訴訟程序，但申請支付令的一方當(dāng)事人不同意提起訴訟的除外。訴訟程序成為督促程序的后置保障，督促程序則成為一個試探債權(quán)的過程，[25]前引[13]。如果當(dāng)事人之間不存在爭議，支付令生效，當(dāng)事人不必再提起復(fù)雜的訴訟程序；如果當(dāng)事人之間存在爭議，債務(wù)人異議成立后督促程序即轉(zhuǎn)入訴訟程序，債務(wù)人的身份由督促程序中的被申請人轉(zhuǎn)化為訴訟程序中的被告。督促程序與訴訟程序銜接后，也將當(dāng)事人的訴訟風(fēng)險銜接了起來，債務(wù)人會因?yàn)樽约簺]有依據(jù)的異議承擔(dān)時間和金錢上的負(fù)擔(dān)，理性的債務(wù)人不會妄自提出異議，理論上能夠有效降低督促程序的異議率，從而增加債權(quán)人對督促程序的信任度，提高督促程序的適用率。

然而，由于我國在督促程序和訴訟程序的銜接上還欠缺相應(yīng)的配套制度，此舉尚未達(dá)到預(yù)期效果。當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)配置尚不均衡，債權(quán)人的支付令申請需經(jīng)法院嚴(yán)格審查，如若異議成立后轉(zhuǎn)入訴訟程序，敗訴的債務(wù)人只需承擔(dān)訴訟程序中的費(fèi)用，債權(quán)人的其他損失需要自行承擔(dān)。可見，督促程序轉(zhuǎn)入訴訟程序之后，并不額外增加債務(wù)人的損失，且督促程序能夠?yàn)閭鶆?wù)人轉(zhuǎn)移財產(chǎn)爭取時間，對債務(wù)人而言并無不利，故實(shí)踐中債務(wù)人存在濫用異議的情況。若適用督促程序的結(jié)果，只是為債權(quán)人徒增司法成本和司法周期，效果不及債權(quán)人直接選擇訴訟程序，那么督促程序被“冷落”的狀況估計不會得到改善。

三、督促程序適用異化的復(fù)歸

督促程序的設(shè)立貫徹了訴訟經(jīng)濟(jì)原則，[26]參見章武生：《督促程序的改革與完善》，載《法學(xué)研究》2002年2期。該制度的最主要功能在于過濾無爭議案件，有效實(shí)現(xiàn)司法分流。然而，長期以來我國督促程序于司法實(shí)踐中不受重視，淪為當(dāng)事人解決糾紛的“冷門選擇”。若要解決督促程序的異化問題，有必要通過制度設(shè)計使督促程序的功能復(fù)歸。

（一）堅(jiān)持并完善法院的形式審查標(biāo)準(zhǔn)

早在我國1991年督促程序立法之初，就有學(xué)者建議法院實(shí)行“形式審查”，[27]參見陳桂明：《督促程序理論之探討》，載《政法論壇》1992年第2期。同時也有學(xué)者擔(dān)憂形式審查可能會給債務(wù)人濫用異議提供便利。[28]參見劉京旭：《督促程序中異議權(quán)的濫用與防止》，載《法學(xué)》1992年第4期。從目前的司法實(shí)踐看，督促程序的支付令異議濫用固然是需要一直保持警惕的問題，但最大程度上鼓勵債權(quán)人選擇督促程序更是解決督促程序適用異化的重中之重。

激活督促程序，首先要促使債權(quán)人選擇適用督促程序，而形式審查能為督促程序“開源”，使得更多案件進(jìn)入督促程序。關(guān)于形式審查標(biāo)準(zhǔn)是否適合于督促程序，我國存在一些質(zhì)疑和擔(dān)憂的聲音，但域外國家和地區(qū)已經(jīng)在此提供了一些參考樣本。德國1976年的電子化改革取消了法院對督促程序申請的“實(shí)質(zhì)審查”，債權(quán)人在提交申請或提出異議時無需提交證據(jù)，法院審查也不涉及當(dāng)事人之間的實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并告知當(dāng)事人其未進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。實(shí)踐中德國的督促程序運(yùn)行良好，異議率不足10%。[29]前引②。歐盟采取自動化審查方式，并配以標(biāo)準(zhǔn)化表格和操作指引，便于機(jī)讀檔案和當(dāng)事人自助申請，法院會告知債務(wù)人其對申請未經(jīng)核實(shí)，[30]EU： Regulation （EC） No 1896/2006， Celex No.306R1896， article 8 ，This examination may take the form of an automated procedure.;Article 12&4（a），the order was issued solely on the basis of the information which was provided by the claimant and was not verified by the court.不對督促程序進(jìn)行正當(dāng)性審查，在異議聲明中，債務(wù)人僅表明他對這一主張?zhí)岢鲑|(zhì)疑，而不必詳細(xì)說明原因。形式審查促進(jìn)了歐盟支付令的推廣和實(shí)施。

督促程序適用于當(dāng)事人之間債權(quán)債務(wù)無實(shí)質(zhì)爭議的案件，債權(quán)人自主選擇督促程序，若債務(wù)人未提出異議，債權(quán)人對債權(quán)債務(wù)無爭議的假定就已經(jīng)成立，也暗含著債務(wù)人同意債權(quán)人對該程序的選擇。對于督促程序的選擇是當(dāng)事人處分權(quán)的體現(xiàn)，當(dāng)事人之間對程序選擇合意的存在排斥法院的過多介入，故而法院采用形式化審查更能夠契合督促程序的內(nèi)涵。在確定法院形式審查的基本思路之后，接下來需要思考的是如何完善法院對于督促程序的形式審查，筆者認(rèn)為可以從以下幾個方面著手：首先，對當(dāng)事人提交的無關(guān)形式審查的證據(jù)予以退回，債權(quán)人的申請具備“可執(zhí)行性”和“可辨識性”標(biāo)準(zhǔn)即可。法院不對證據(jù)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查是督促程序的內(nèi)在要求。其次，因形式化審查不對當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利義務(wù)進(jìn)行裁判，故形式審查工作不需法官進(jìn)行，可由司法輔助人員負(fù)責(zé)，以節(jié)約有限的司法資源。再次，推動督促程序電子化。最先實(shí)行督促程序電子化審查的德國，在減輕司法負(fù)擔(dān)和司法資源優(yōu)化配置方面效果顯著，奧地利、法國、瑞士也效仿德國推進(jìn)電子化改革，督促程序?qū)嵤顩r良好。[31]前引②。比較而言，我國在電子支付方面具有強(qiáng)大優(yōu)勢，具備實(shí)行電子督促程序的經(jīng)濟(jì)條件，電子督促程序的推廣能使形式審查更為便利，極大提高司法效率。

（二）引入誠實(shí)信用條款

目前我國支付令異議成立的門檻太低，債權(quán)人出于對結(jié)果的預(yù)估，更傾向于選擇訴訟程序，導(dǎo)致督促程序的適用并不樂觀，所以確有必要采取相關(guān)措施預(yù)防支付令異議的濫用。實(shí)踐中，容易引起支付令異議濫用的兩大原因是法院對于債權(quán)人支付令申請的審查過于寬松以及法規(guī)范對于債務(wù)人濫用支付令異議懲戒措施的缺位，前者需要法院堅(jiān)持形式審查標(biāo)準(zhǔn)，[32]有學(xué)者建議對支付令異議進(jìn)行嚴(yán)格審查，但這與督促程序的定位相沖，并不符合督促程序的性質(zhì)。后者需要在法規(guī)范中引入誠實(shí)信用條款，對債務(wù)人濫用支付令異議行為予以規(guī)制。

債務(wù)人支付令異議在督促程序中被濫用，一個不容忽視的原因是我國尚未建立費(fèi)用制裁機(jī)制，誠實(shí)信用原則未在督促程序中得以貫徹。債務(wù)人寧愿通過提出異議，用轉(zhuǎn)入訴訟程序的時間進(jìn)行緩沖，以轉(zhuǎn)移、隱匿財產(chǎn)，從而使得督促程序轉(zhuǎn)入訴訟程序的意義落空。

我國民訴法規(guī)定了惡意訴訟，對于惡意訴訟行為規(guī)定了明確的懲戒措施。督促程序雖然不同于訴訟程序，但對于督促程序中的惡意異議，筆者認(rèn)為可以參照適用關(guān)于惡意訴訟的懲戒措施。無論訴訟程序還是督促程序，對于當(dāng)事人惡意行為的懲戒是誠實(shí)信用原則的要求。當(dāng)然，若要取得良好效果，誠實(shí)信用原則不能僅停留在理念層面，更需落實(shí)到法規(guī)范層面。詳而言之，應(yīng)根據(jù)具體情形，對濫用支付令異議的債務(wù)人處以罰金，罰金的數(shù)額可由地方法院根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平自擬標(biāo)準(zhǔn)。長遠(yuǎn)來看，對于濫用支付令異議的懲戒制度還應(yīng)與失信懲罰機(jī)制接軌，對違反誠實(shí)信用原則的債務(wù)人予以嚴(yán)懲。目前我國正在構(gòu)建社會征信體系，濫用支付令異議是債務(wù)人的一種惡意司法行為，有必要將其聯(lián)網(wǎng)記入債務(wù)人的信用評級。如此一來，警示與懲罰并舉，對于債務(wù)人濫用支付令異議的行為應(yīng)當(dāng)能夠起到一定的防控作用，從而緩解督促程序異化的問題。

（三）引入費(fèi)用分擔(dān)制度

督促程序和訴訟程序銜接為遏制債務(wù)人提出支付令異議提供了一個可行的思路，但受制于債權(quán)人與債務(wù)人在督促程序與訴訟程序轉(zhuǎn)換過程中的權(quán)利義務(wù)失衡，債權(quán)人適用督促程序并不比訴訟程序更具優(yōu)勢，這會影響到債權(quán)人選擇督促程序的積極性。因此，有必要重置債權(quán)人與債務(wù)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，解決督促程序的異化問題。

目前我國關(guān)于債務(wù)人異議成立后費(fèi)用分擔(dān)的規(guī)定并不完善，總體上更偏向于債務(wù)人。督促程序轉(zhuǎn)入訴訟程序后，債務(wù)人若敗訴，僅需承擔(dān)訴訟費(fèi)用，提出支付令異議對債務(wù)人有益無損；而債權(quán)人為督促程序所付出的一系列合理費(fèi)用則并不包含在債務(wù)人負(fù)擔(dān)內(nèi)，債權(quán)人因適用督促程序而多余支出的成本并不能得到補(bǔ)償，還會增添相應(yīng)的時間和機(jī)會成本。這有違當(dāng)事人之間權(quán)利義務(wù)均衡配置原則。[33]前引①。德國實(shí)行“訴訟費(fèi)用分擔(dān)”制度，[34]前引②。敗訴當(dāng)事人需要承擔(dān)債權(quán)人預(yù)交的督促程序和訴訟程序的費(fèi)用以及律師費(fèi)用，所以債務(wù)人提出異議后，如果該異議主張得不到法院支持，其司法成本將會大大增加。該制度有效減少了督促程序中債務(wù)人濫用支付令異議的情形。筆者認(rèn)為，我國可以借鑒該制度，在后續(xù)改革中嘗試引入費(fèi)用承擔(dān)制度，除案件訴訟費(fèi)用外，敗訴債務(wù)人還需承擔(dān)債權(quán)人的律師費(fèi)、交通費(fèi)、住宿費(fèi)和誤工費(fèi)等必要費(fèi)用。同時，在操作層面還應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整以符合我國的實(shí)際狀況，比如讓敗訴方承擔(dān)律師費(fèi)在理論上是可行的，但長期以來的司法實(shí)踐并未將律師費(fèi)納入到敗訴方應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)的費(fèi)用中來，而且各地律師費(fèi)用差異較大，因此，建議在制定基本標(biāo)準(zhǔn)時對合理范圍內(nèi)的律師費(fèi)予以支持。納入費(fèi)用承擔(dān)制度能夠一定程度上改變債權(quán)人經(jīng)濟(jì)上的不利益狀態(tài)，以平衡債權(quán)人債務(wù)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，遏制支付令異議的濫用。

“案多人少”背景下，我國需要探尋多元化糾紛解決方式，督促程序作為重要的“替代糾紛解決機(jī)制”，是處理當(dāng)事人之間無實(shí)質(zhì)爭議案件的最佳選擇，卻在司法實(shí)踐中被閑置，尚未實(shí)現(xiàn)其司法分流功能，亦未彰顯其應(yīng)有的制度效果。解決督促程序的適用異化問題，需要對法院審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行完善，堅(jiān)持督促程序申請上的形式審查，有必要推廣督促程序的電子化審查，以降低債權(quán)人申請進(jìn)入督促程序的難度；引入誠實(shí)信用原則，通過警示與懲戒并行的方法，以遏制債務(wù)人濫用支付令異議的行為；完善督促程序與訴訟程序轉(zhuǎn)換后的費(fèi)用分擔(dān)制度，以均衡當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)配置。相信上述舉措能夠在一定程度上激發(fā)當(dāng)事人對于督促程序的熱情，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)我國督促程序在多元化糾紛解決體系中從“冷門”到“熱門”的轉(zhuǎn)換。