行政公益訴訟工作開展的困難與解決路徑問題研究
——以本院開展行政公益訴訟試點工作為例

徐 璟

（430056 湖北省武漢經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人民檢察院 湖北 武漢）

公益訴訟試點工作目前在試點地區(qū)正在有序開展。本文研究的對象為行政公益訴訟。行政公益訴訟是指公民、社會團體或其他組織認為行政主體行使行政職權(quán)的行為違法，侵害了公共利益或可能侵害公共利益，為維護公共利益向特定機關(guān)提出訴訟請求，由特定機關(guān)向人民法院提起的行政訴訟。

由檢察機關(guān)提起行政公益訴訟更符合我國國情。本文根據(jù)行政公益訴訟試點工作開展過程中，以檢察機關(guān)提起行政公益訴訟為中心，論述檢察機關(guān)作為行政公益訴訟提起機關(guān)的合理性，探討檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的程序中產(chǎn)生的問題并嘗試提出解決途徑。

一、檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的合理性分析

（一）社會其他主體作為訴訟原告具有局限性

目前我國公民的法律意識有所提高，但是不具有普遍性。而且這種法律意識的提高更多的集中于與公民個人利益息息相關(guān)的刑事訴訟與民事訴訟領(lǐng)域。行政訴訟在我國還不具有普及性，大部分中國公民都不知道應該如何提起行政訴訟，什么樣的情況可以提起行政訴訟。雖然也有很多知識水平更高，法律意識更強的人會提起行政訴訟，但目前在我國，對行政機關(guān)怠于履職或者濫用職權(quán)侵犯國家和社會公共利益的案件基本是很難見到。而且，畢竟知曉這種訴訟形式的人群在我國仍數(shù)少數(shù)，再加上很多人不會為了國家和社會公共利益努力，熱衷于公益訴訟的又有幾人？那些真正認識到公益訴訟重要性的人在我國還是少數(shù)，往往各方面能力有限，僅憑他們的力量，很難對抗占有優(yōu)勢的行政機關(guān)？在現(xiàn)實生活中，普通公民不僅很難意識到公益受損的存在，且在面對公共利益受到侵犯的情況下，不愿理會或雖然想管卻不知該怎么管的情形十分普遍①，因此不論是社會組織還是由普通公民提起行政公益訴訟都不具有良好的社會基礎。

隨著我國市場經(jīng)濟與政治體制的不斷發(fā)展與深入，許多行政公益組織應運而生，比如婦女聯(lián)合會、消費者協(xié)會、法律援助中心、環(huán)保協(xié)會等。這些社會團體與組織雖然在不同領(lǐng)域和方面為維護國家和社會公共利益做一些貢獻。但這些貢獻卻極為有限，也缺乏力度。通過這些社會團體與組織，我們能夠聽到的一些社會治理方面的問題，比如某某企業(yè)導致某條河流嚴重污染而相關(guān)部門沒有有效監(jiān)管，某某產(chǎn)品存在質(zhì)量問題但有關(guān)部門未及時予以處理。社會團體和組織只能喚起社會對這一方面問題的警醒和關(guān)注，甚至由于力量的弱小，引起警示和關(guān)注的目的都很難達到，更不可能如何從法律層面上解決問題。提起行政公益訴訟不僅是一種具有強烈法律色彩的專業(yè)活動，不僅對法律專業(yè)性要求較高，而且涉及的各種知識也很廣，社會團體和組織在調(diào)查取證和法律適用方面都存在困難。社會團體和組織從設立、到活動的開展往往依賴于行政機關(guān)，需要行政機關(guān)的支持。且社會團體和組織大多設立于中心城市，小城鎮(zhèn)或者縣區(qū)分布較少。此外，很多社會團體和組織甚至是否存在牟利的目的也很難得知，能否是公益目的還有待考證。因此，由社會團體和組織提起行政公益訴訟具有局限性。

（二）檢察機關(guān)作為提起主體更具優(yōu)勢

第一，檢察機關(guān)獨特的法律監(jiān)督者的地位決定了檢察機關(guān)是目前我國提起行政公益訴訟的最佳主體。依據(jù)憲法與相關(guān)法律的規(guī)定，我國的檢察機關(guān)是獨立于政府的司法機關(guān)，履行法律監(jiān)督職責，對行政機關(guān)享有法律規(guī)定的監(jiān)督權(quán)。這一優(yōu)勢是任何公民、社會團體和組織無可比擬的。同樣的一場行政公益訴訟，由于法律規(guī)定，若調(diào)查起訴者是檢察機關(guān)，勢必會引起行政機關(guān)足夠的重視，辦案工作也不易受到其他外來因素的干擾，可以保證案件的審理公平會公正進行。當行政機關(guān)敗訴之時，裁判結(jié)果也不會成為“空文”，能夠有力執(zhí)行，因為對法院審判活動與執(zhí)行活動進行監(jiān)督本來就是檢察機關(guān)的重要監(jiān)督職責之一。但如果起訴方是普通公民或者社會團體和其他組織，面對強勢的行政機關(guān)，其承受的壓力必然不小，期間受到不良因素干擾的機率極大，也很有可能因為畏懼情緒或精力不濟中途放棄訴訟，更難以保證裁判結(jié)果得到可靠執(zhí)行。

第二，從檢察機關(guān)的職能與性質(zhì)來看，檢察機關(guān)代表國家依法對違法犯罪活動提起公訴，公平公正行使訴訟職能，維持社會公共秩序，保障人民群眾的權(quán)益，這本身也體現(xiàn)了維護國家利益、社會公共利益甚至公民個人利益，這與行政公益訴訟的本質(zhì)上性質(zhì)是相同的，可以說檢察機關(guān)保護的法益范圍甚至遠遠大于行政公益訴訟所保護的法益范圍，由檢察機關(guān)代表社會公共群體發(fā)聲是最適合的，也更有法律效力。由于檢察主業(yè)，公民、社會團體和其他組織不可能比檢察機關(guān)更加理解和嚴格執(zhí)行公平正義、嚴格執(zhí)法、依法辦案、執(zhí)法為民的深刻含義。②當公共利益受到損害時，公民、社會團體和組織可以選擇站出來維護自己和國家、社會、他人共同的利益，但出于自身能力的弱小更有可能選擇視而不見，委曲求全，明哲保身。但是檢察機關(guān)不同，一旦法律賦予它這項職權(quán)，它們就會嚴格公平公正執(zhí)法，不會躲不會推不會靠，否則就是瀆職違法，也必然承受失職的懲罰。

第三，檢察機關(guān)是國家機關(guān)，早已形成了完備的檢察體系，從最高人民檢察院到地方各級人民檢察院，甚至各個基層旗縣區(qū)都設立了獨立的人民檢察院，層級分明，管理嚴格，覆蓋面廣，更易于發(fā)現(xiàn)問題，調(diào)查問題，解決問題。我們的祖國幅員遼闊，在行政區(qū)劃上最基本的組成部分是行政村、行政鄉(xiāng)、行政旗縣，很多侵害公共權(quán)益的事件發(fā)生在這些地方，而這些村、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、縣人均法律素養(yǎng)、文化素養(yǎng)較城市人群偏低，行政機關(guān)違法行使職權(quán)的情形會更多，能夠站出來合理合法的與行政機關(guān)叫板，維護公共利益的人恐怕少之又少。社會團體和其他組織則更多的集中于大中型城市，對這些基層地區(qū)的情況往往不甚了解，甚至因為區(qū)域限制而鞭長莫及。從這個方面來講，檢察機關(guān)作為行政公益訴訟的提起主體有著不可替代的優(yōu)勢。雖然基層檢察院不一定可以獨立承擔行政公益訴訟，但檢察機關(guān)的上下級檢察院之間聯(lián)系緊密，基層檢察院可以配合市級檢察院完成案件受理、調(diào)查取證、初步審查等工作。

二、在行政公益訴訟試點工作中遇到的困境及解決途徑初探

從工作開展一年多來，筆者一方面收獲了開展該項工作的經(jīng)驗，但同時也在實踐中遇到一些難題：

（一）受案范圍的限制導致一些國家利益和公共利益無法通過公益訴訟的方式得到有效保護

根據(jù)《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》行政公益訴訟主要限制在生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域。但是在實踐中很多國家利益和公共利益并不在該范圍內(nèi)，比如筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)湖邊開辟農(nóng)田用于種菜案件，雖短期內(nèi)可能不是導致湖泊污染的主要原因，但長此以往也可能導致湖泊的污染，同時種菜使用農(nóng)藥的氣味也會影響周圍居民的正常生活，如果等到實際污染達到可檢測的程度再來啟動公益訴訟工作，對于公共利益的保護處于滯后的狀態(tài)，與公益訴訟建立的初衷并不相符。

針對這一難題，筆者建議可以適當放寬行政公益訴訟的范圍，甚至不要進行列舉性的規(guī)定，在具體案件中判斷是否損壞國家和社會公共利益。

（二）專業(yè)技術(shù)的缺乏在一定程度上阻礙了公益訴訟試點工作的開展

在實踐中，常常遇到對同一個違法行為出現(xiàn)多種的鑒定結(jié)論的情形。且每一種鑒定結(jié)論都是有資質(zhì)的權(quán)威單位作出。雖可以在訴訟環(huán)節(jié)由法院進行鑒定，但檢察機關(guān)喪失了訴訟的主動權(quán)，甚至，在鑒定結(jié)論作出后由于達不到損害公益的程度導致撤訴的后果。并且在實踐中，檢察機關(guān)對于很多專業(yè)領(lǐng)域的勘測、檢驗條件并不具備，職能依賴行政機關(guān)的勘測、檢驗結(jié)果，但行政機關(guān)的勘測、檢驗結(jié)論有時并不客觀甚至有逃避責任的情況存在，這樣會造成很多該進行訴訟的案件并沒有納入訴訟程序。

針對這一難題，筆者認為檢察機關(guān)可以嘗試確定一些專業(yè)勘測、檢驗單位名錄，并自行委托這些單位進行勘測、檢驗工作。

（三）行政機關(guān)的履職與刑事偵查的關(guān)系

實踐中，常常遇到這樣的問題，有些案件已經(jīng)達到刑事立案標準，行政機關(guān)將案件移交給公安機關(guān)偵查后，便不再履職，甚至有的行政機關(guān)利用這一程序逃避履職。產(chǎn)生了行政機關(guān)履職與刑事偵查誰先誰后的問題。筆者認為，行政處罰與刑事處罰雖在很多類型上存在競合關(guān)系，但刑事處罰不能也不應該替代行政處罰。特別是在耕地、林地等受到國家保護的資源在被違法使用的情形下，刑事處罰并不能達到保護耕地、林地不減少和恢復的目的，行政機關(guān)的履職顯得非常重要。此外，很多行政機關(guān)認為應該刑事司法程序完結(jié)后，才能啟動行政處罰程序，該認識缺乏法律依據(jù)。但法律法規(guī)卻也沒有關(guān)于行政處罰與刑事司法誰先誰后的問題。

針對這一困難，筆者認為，檢察機關(guān)可以與法院溝通，確定行政公益訴訟在判決時的標準，哪些處罰存在先刑后行的問題，哪些并不存在這樣的沖突，從而明確行政機關(guān)在案件移送刑事偵查后所負有的職責。

（四）行政機關(guān)利用復議、行政訴訟程序拖延履職的問題

實踐中常常遇到行政訴訟訴前程序檢察建議發(fā)出后，行政機關(guān)迅速立案，然后利用行政處罰辦案期間、復議期間、行政訴訟期間以及申請強制執(zhí)行期間拖延履職的情形。很多損害國家利益和公共利益的行為具有現(xiàn)實危害性和緊迫性，比如環(huán)境污染目前是輕度，過了上述期間變成了重度，這顯然會對公益造成更大的損害。

針對這一困難，是否可以對行政公益訴訟作出特殊規(guī)定，對于一些緊迫案件，為了避免損害的加大，可以不需要等待復議期間、訴訟期間等期間而直接進入訴訟程序。

（五）行政公益訴訟的長效性問題

實踐中，檢察機關(guān)向行政機關(guān)發(fā)出檢察建議后，為了避免進入訴訟程序，有的行政機關(guān)對于一些比較容易履行的職責，迅速履行。但這樣的履職具有暫時性，短期性的特點，極易“死灰復燃”，且，這種“復燃”可能是慢慢的，具有持續(xù)時間長的特點。若干年后，損害行為再次發(fā)生產(chǎn)生了新的案件，此種情形下，檢察機關(guān)是否需要重新立案，再發(fā)出訴前檢察建議，才能進入訴訟程序規(guī)定并不明確，在實踐中缺乏可操作性。

筆者認為，可以對反復發(fā)生的損害行為設定一個訴前檢察建議生效的時效，減少需反復發(fā)出訴前檢察建議的程序累贅。

注釋：

①周偉主編.《法庭上的憲法》[M].山東人民出版社,2011年出版.

②李卓.《公益訴訟與社會公正》[M].法律出版社,2010年出版.