行政追償制度研究

張婉倩

（517000 廣東賢貴律師事務(wù)所 廣東 河源）

一、行政追償制度的理論概述

行政追償，是指行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)向行政賠償請(qǐng)求人支付了賠償費(fèi)用，承擔(dān)了賠償責(zé)任以后，依法責(zé)令在執(zhí)行職務(wù)過程中，因故意或重大過失不法侵害公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，并造成損害的公務(wù)人員、受委托組織和個(gè)人承擔(dān)部分或全部賠償費(fèi)用的法律制度?！缎姓V訟法》和《國(guó)家賠償法》均賦予了行政機(jī)關(guān)賠償損失后的追償權(quán)，《行政訴訟法》第68條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)工作人員作出的具體行政行為侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成損害的，由該行政機(jī)關(guān)或者該行政機(jī)關(guān)工作人員所在的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)賠償。行政機(jī)關(guān)賠償損失后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過失的行政機(jī)關(guān)工作人員承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用?！?/p>

不動(dòng)產(chǎn)登記具有權(quán)利確認(rèn)、推定和公示等功能，不動(dòng)產(chǎn)登記正確與否，不僅關(guān)系到交易當(dāng)事人的權(quán)益，也關(guān)系到不動(dòng)產(chǎn)交易安全與秩序。不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤，極易造成產(chǎn)權(quán)人及其交易當(dāng)事人的損失，故《物權(quán)法》確立了相關(guān)賠償責(zé)任機(jī)制。登記機(jī)構(gòu)作為國(guó)家行政管理機(jī)構(gòu)對(duì)登記錯(cuò)誤給他人造成損失應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任，為懲治行政工作人員濫用職權(quán)等故意或重大過失行為，保護(hù)他人和國(guó)家的利益，法律賦予登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)賠償責(zé)任后有向造成登記錯(cuò)誤的人行使追償?shù)臋?quán)利。

二、行政追償制度存在的問題

（一）追償對(duì)象模糊

《行政訴訟法》對(duì)行政機(jī)關(guān)行使追償權(quán)的對(duì)象表述為有故意或重大過失的工作人員?！秶?guó)家賠償法》規(guī)定的追償對(duì)象為有故意或重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個(gè)人?！缎姓V訟法》和《國(guó)家賠償法》規(guī)定的追償對(duì)象雖略有不同，但從對(duì)象的性質(zhì)而言均為享有行政職權(quán)的人，并不包括行政工作人員以外的侵權(quán)人。而《物權(quán)法》對(duì)追償對(duì)象表述為造成登記錯(cuò)誤的人。從實(shí)踐來看，造成登記錯(cuò)誤的原因錯(cuò)綜復(fù)雜，既有登記機(jī)構(gòu)或登記申請(qǐng)人一方過錯(cuò)行為所致，也有登記機(jī)構(gòu)的行政侵權(quán)行為與登記申請(qǐng)人的民事侵權(quán)行為共同作用所致。其中，登記申請(qǐng)人與登記機(jī)構(gòu)共同侵權(quán)導(dǎo)致登記錯(cuò)誤的情形較為常見。在共同侵權(quán)情形下，造成登記錯(cuò)誤的人既有登記機(jī)構(gòu)的行政工作人員，也有登記機(jī)構(gòu)以外的其他當(dāng)事人。登記機(jī)構(gòu)是否可對(duì)造成登記錯(cuò)誤的其他當(dāng)事人行使追償權(quán)。

（二）追償程序不明

追償程序是追償權(quán)人在承擔(dān)賠償責(zé)任之后如何向賠償義務(wù)人進(jìn)行追償?shù)某绦蛑贫龋穬敵绦驅(qū)ΡＷo(hù)、懲罰和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)工作人員起著重要作用。在現(xiàn)有的制度框架內(nèi),行政機(jī)關(guān)行使追償權(quán)的程序主要有兩種：一是通過內(nèi)部行政程序進(jìn)行追償；二是通過訴訟程序進(jìn)行追償。從法律規(guī)定看，《行政訴訟法》和《國(guó)家賠償法》對(duì)行政機(jī)關(guān)賠償損失后的追償程序僅規(guī)定為“責(zé)令有故意或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個(gè)人承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用”。至于行政機(jī)關(guān)是通過行政程序，還是通過訴訟程序追償，尚不明確。若通過訴訟程序解決，又該適用何種訴訟程序，這些問題均存在困惑。而《物權(quán)法》也僅表述為“可以向造成登記錯(cuò)誤的人追償”，登記錯(cuò)誤造成損害一旦發(fā)生，登記機(jī)構(gòu)賠償損失后如何獲得救濟(jì)缺乏明確的法律指引。

（三）追償時(shí)效欠缺

追償時(shí)效是指追償權(quán)人彌補(bǔ)了受害人所遭受的損失后，依照法律賦予的追償權(quán)，在法定期限內(nèi)，對(duì)有賠償義務(wù)的侵權(quán)人進(jìn)行追償，若超過法定期限，則喪失追償權(quán)的制度。我國(guó)《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》以及其他法律法規(guī)沒有對(duì)追償時(shí)效作出規(guī)定，《物權(quán)法》雖賦予登記機(jī)構(gòu)追償權(quán)，但對(duì)登記機(jī)構(gòu)行使追償權(quán)的時(shí)效也未作出規(guī)定。實(shí)踐中，登記機(jī)構(gòu)出于種種顧慮怠于行使追償權(quán)的現(xiàn)象較為突出。追償時(shí)效的欠缺易造成追償權(quán)行使的任意性，且時(shí)過境遷，證據(jù)有可能缺失，造成舉證困難，不利于及時(shí)彌補(bǔ)國(guó)家所遭受的損失，也不利于懲戒有過錯(cuò)的行政工作人員。

三、行政追償制度的完善建議

（1）就追償對(duì)象而言，登記機(jī)構(gòu)對(duì)造成登記錯(cuò)誤的工作人員行使追償權(quán)，毋庸置疑。但在共同侵權(quán)情形下，因存在共同侵權(quán)主體，對(duì)登記機(jī)構(gòu)工作人員以外的侵權(quán)人造成登記錯(cuò)誤的損失由登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)有失公平，且侵權(quán)人若不對(duì)其侵權(quán)行為付出代價(jià)，則會(huì)更加有恃無恐。將侵權(quán)人納入登記機(jī)構(gòu)追償對(duì)象范圍，更能實(shí)現(xiàn)賠償制度公平、正義的理性要求。故筆者認(rèn)為，對(duì)“造成登記錯(cuò)誤的人”的理解應(yīng)作廣義解釋，既包括造成登記錯(cuò)誤的行政工作人員，也包括造成登記錯(cuò)誤的行政工作人員以外的其他侵權(quán)人。登記機(jī)構(gòu)既享有對(duì)內(nèi)的追償權(quán)，即對(duì)有故意或重大過失內(nèi)部工作人員或者受委托的組織或者個(gè)人的追償權(quán)，也享有對(duì)外的追償權(quán)，即對(duì)造成登記錯(cuò)誤的其他民事侵權(quán)人的追償權(quán)。

（2）就追償程序而言，行政追償權(quán)一般通過內(nèi)部的行政處理程序來實(shí)現(xiàn)，但內(nèi)部處理決定往往缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力，一旦賠償義務(wù)人拒絕履行賠償義務(wù)，追償權(quán)就可能無法實(shí)現(xiàn)。且內(nèi)部處理程序僅適用于內(nèi)部工作人員，若存在登記申請(qǐng)人與工作人員共同侵權(quán)情形，則在認(rèn)定事實(shí)、劃定責(zé)任等方面存在一定困難，也難以保障當(dāng)事人的權(quán)益。故筆者認(rèn)為，我國(guó)賠償法規(guī)定的行政機(jī)關(guān)的先行賠償帶有民法上的擔(dān)保性質(zhì),行政機(jī)關(guān)與工作人員雖具有上、下級(jí)隸屬關(guān)系，但在求償權(quán)問題上雙方均屬于平等的主體，登記機(jī)構(gòu)還可通過民事訴訟程序予以實(shí)現(xiàn)。

（3）就追償時(shí)效而言，為防止行政機(jī)構(gòu)怠于行使追償權(quán)，及時(shí)有效保護(hù)國(guó)家利益，立法應(yīng)當(dāng)明確追償時(shí)效。從域外立法來看，許多國(guó)家和地區(qū)的行政立法都對(duì)行政追償?shù)臅r(shí)效作出了規(guī)定，如德國(guó)、瑞士、奧地利以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的法律分別規(guī)定行政追償?shù)臅r(shí)效為3年、1年、6個(gè)月和2年。國(guó)內(nèi)行政法學(xué)界對(duì)確立行政追償時(shí)效問題基本達(dá)成共識(shí)，但就追償時(shí)效長(zhǎng)短仍存在爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，行政侵權(quán)屬于一種特殊的侵權(quán)行為，因行政侵權(quán)產(chǎn)生的行政賠償也根植并發(fā)展于民事賠償?；诖耍姓穬敃r(shí)效可參照適用《民法通則》有關(guān)特殊侵權(quán)賠償時(shí)效的規(guī)定，將追償時(shí)效確定為1年較為適宜，即從賠償義務(wù)機(jī)關(guān)履行行政追償義務(wù)之日起計(jì)算，逾期不行使追償權(quán)，則該權(quán)利歸于消滅。確定追償時(shí)效才能督促登記機(jī)構(gòu)及時(shí)行使追償權(quán)，懲治侵權(quán)行為人，從而維護(hù)國(guó)家利益，實(shí)現(xiàn)法律關(guān)系的穩(wěn)定。