論備案通知行為的可訴性
——以建設(shè)工程消防驗(yàn)收備案結(jié)果通知為例

曹 璇

（211800 南京工業(yè)大學(xué) 江蘇 南京）

一、備案通知行為的內(nèi)涵

1.備案通知行為的概念

目前學(xué)界上并沒有對備案通知行為的概念及界定作出具體界定。顧名思義，備案通知行為由兩部分組成，即備案和通知。具體到建設(shè)工程消防驗(yàn)收備案結(jié)果通知中，它是指公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)對需備案的建設(shè)工程進(jìn)行消防驗(yàn)收抽查后，形成驗(yàn)收結(jié)論，并將所得結(jié)果告知工程建設(shè)單位的行為，屬于消防驗(yàn)收程序的組成部分。因此，我將備案通知行為定義為：對于法律、法規(guī)規(guī)定的需要行政機(jī)關(guān)確認(rèn)的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)將行政相對人的申請進(jìn)行備案，對備案經(jīng)過審查后，形成一定結(jié)論并將所得出的結(jié)果告知行政相對人的行為。

2.備案通知行為的性質(zhì)

首先，備案通知行為是一種行政行為，它由國家行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織以自己的名義實(shí)施的，實(shí)施的行為是在行使行政職權(quán)的過程中做出，并且會對行政相對人、相關(guān)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。

其次，備案通知行為還屬于行政確認(rèn)行為。關(guān)于行政確認(rèn)的定義存在著不同見解，如今學(xué)界普遍將行政確認(rèn)界定為行政主體對行政相對人的法律地位、法律關(guān)系和法律事實(shí)進(jìn)行甄別，給予確定、認(rèn)可、證明并予以宣告的具體行政行為。據(jù)此分析，行政確認(rèn)大致包含四個方面的特征，而備案結(jié)果通知行為均符合這四個特征。

（1）從主體上看，國家行政機(jī)關(guān)以及由法律、法規(guī)授權(quán)的組織是行政確認(rèn)的主體。以建設(shè)工程消防驗(yàn)收備案結(jié)果通知為例，《中華人民共和國消防法》中規(guī)定了：“縣級以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)對本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作實(shí)施監(jiān)督管理，并由本級人民政府公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)實(shí)施?！蓖瑫r，消防相關(guān)規(guī)定也對消防驗(yàn)收、監(jiān)督等工作的主體做出了確定，《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》中就賦予了公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)對建設(shè)工程消防結(jié)果進(jìn)行驗(yàn)收、備案的職權(quán)，并且可以抽查消防設(shè)施設(shè)備，對其進(jìn)行監(jiān)管。這些法律及相關(guān)規(guī)定都說明，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的職權(quán)之一就是要對建設(shè)工程的消防驗(yàn)收進(jìn)行備案抽查，是消防法及其他相關(guān)法律法規(guī)賦予了消防機(jī)構(gòu)這種職權(quán)。因此消防驗(yàn)收備案結(jié)果的通知主體是國家行政機(jī)關(guān)，即公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)，這滿足行政確認(rèn)的主體是國家行政機(jī)關(guān)這一要求。

（2）從內(nèi)容上看，對行政相對人的法律關(guān)系或法律事實(shí)進(jìn)行確認(rèn)是行政確認(rèn)的內(nèi)容。依據(jù)法律、法規(guī)的要求，行政主體須依照法定條件并按照規(guī)定的程序，對需要確認(rèn)的特定事項(xiàng)是否存在進(jìn)行確認(rèn)，從而達(dá)到判定行政相對人是否存在某種法律關(guān)系或者法律事實(shí)，確定其是否具有法律地位或權(quán)利義務(wù)。從消防驗(yàn)收結(jié)果通知上看，根據(jù)《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》第二十四、第二十五條的要求，消防驗(yàn)收必須要經(jīng)過公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)依據(jù)消防法律、法規(guī)以及建設(shè)工程消防驗(yàn)收相關(guān)評定標(biāo)準(zhǔn)，對建設(shè)工程進(jìn)行檢查后，才能做出該消防工程是否合格的決定。由此可見，這種消防結(jié)果的確認(rèn)必須要按照一定的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，同時需要經(jīng)過一定的程序才得以確定，這種事實(shí)的認(rèn)定結(jié)果會對建設(shè)單位的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響——如果驗(yàn)收合格，建設(shè)工程便可以投入使用；反之如果驗(yàn)收不合格，工程則須重新建設(shè)而不能使用。綜上所述，建設(shè)工程消防驗(yàn)收這一事實(shí)是會對行政相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響、具有法律意義的事實(shí)。故而，消防驗(yàn)收結(jié)果通知行為滿足它是對行政相對人的法律關(guān)系或事實(shí)進(jìn)行確認(rèn)這一要求。

（3）從行政行為的對象上看，行政確認(rèn)是一種具體行政行為。目前行政法學(xué)界大都認(rèn)為行政行為是指行政主體在實(shí)施行政管理活動、行使行政職權(quán)過程中所作的具有法律意義的行為。因此，行政行為的主體必須是國家行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織，即行政主體，同時這一行為是為了滿足行政管理需要而做出的，并且這種行為作出后會對行政相對人產(chǎn)生約束力，會對其權(quán)利義務(wù)造成影響。以建設(shè)工程消防驗(yàn)收備案結(jié)果通知為例，《中華人民共和國消防法》規(guī)定了由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)履行對消防工作監(jiān)督管理的職責(zé)，消防的驗(yàn)收環(huán)節(jié)則是對消防工作監(jiān)管的其中一個方面，故而公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)進(jìn)行消防驗(yàn)收是法律、法規(guī)賦予的職權(quán)，體現(xiàn)了國家意志性。而進(jìn)行了驗(yàn)收后，告知行政相對人，即建設(shè)單位消防驗(yàn)收是否合格將對其產(chǎn)生法律效果，會影響建設(shè)單位的權(quán)利義務(wù)，消防驗(yàn)收的一個環(huán)節(jié)是驗(yàn)收結(jié)果的通知，作為該行政行為的其中一個部分，法律賦予了消防部門對消防活動進(jìn)行監(jiān)管的職權(quán)，而通知與否將對建設(shè)工程能否使用產(chǎn)生直接影響，因此消防驗(yàn)收備案結(jié)果的通知是一種行政行為。同時，該行政行為不是面對不特定的管理對象，而是針對某個特定的主體，即某個建設(shè)單位的消防驗(yàn)收，也是針對特定事項(xiàng)，即建設(shè)工程消防驗(yàn)收，因此消防驗(yàn)收備案結(jié)果的通知符合具體行政行為的特征。

（4）從法律、法規(guī)拘束的程度上看，行政確認(rèn)行為是一種羈束性行政行為。羈束性行政行為是指法律、法規(guī)明確規(guī)定了某種行政行為的范圍、條件、程度等，行政機(jī)關(guān)對于這種行政行為的適用沒有或者很少有自由選擇和裁量的余地，行政機(jī)關(guān)只能嚴(yán)格依照法律、法規(guī)的規(guī)定作出行政行為。前文說到行政確認(rèn)是一種對特定法律事實(shí)或法律關(guān)系的存在與否進(jìn)行認(rèn)定的行為，而一種法律事實(shí)或法律關(guān)系存在與否，不是由行政機(jī)關(guān)的主觀判斷決定的，行政機(jī)關(guān)必須按照法律、法規(guī)和相關(guān)技術(shù)規(guī)范的要求，根據(jù)客觀事實(shí)的情況才能確定，因此行政機(jī)關(guān)沒有或少有選擇、裁量的余地。具體到消防驗(yàn)收備案結(jié)果通知中，消防的驗(yàn)收備案須由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)依據(jù)一定規(guī)范進(jìn)行審核，即按照《中華人民共和國消防法》和其他消防相關(guān)法律、法規(guī)以及建設(shè)工程消防驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，這不能由消防機(jī)關(guān)憑主觀想法判斷，自由裁量空間較少，而需要依據(jù)特定的評價標(biāo)準(zhǔn)才能確定該建設(shè)工程消防是否合格，因此消防驗(yàn)收備案符合羈束性行政行為的特征。

二、行政訴訟受案范圍

為了明確通知備案行為是否可訴，我們需要先厘清哪些行政行為可訴，即哪些行為屬于行政訴訟受案范圍。

受案范圍，就是法院根據(jù)起訴方的訴訟要求予以司法救濟(jì)的范圍，而法律可以受理哪些案件，也是行政訴訟中的一個基本問題，這關(guān)系到原告是否能通過訴訟獲得救濟(jì)，也關(guān)系著法院對行政行為的審查范圍。

行政訴訟的受案范圍，即人民法院受理行政訴訟案件的范圍。它不僅決定了人民法院對行政行為進(jìn)行監(jiān)督的范圍和權(quán)益受到行政主體侵害的公民、法人和其他組織訴權(quán)的范圍，還決定了人民法院所能調(diào)整的行政法律關(guān)系的范圍。而厘清人民法院在受理行政訴訟時，對哪些案件可以受理，哪些案件不能被受理，哪些行政行為可以被審查，哪些案件不能被審查的界限，正是分析行政訴訟受案范圍的意義。

我國現(xiàn)行行政訴訟法以原則性規(guī)定、肯定式列舉和否定式排除三種方式相結(jié)合對行政訴訟受案范圍做出了的規(guī)定。2017年制定的《中華人民共和國行政訴訟法》第二條對受案范圍進(jìn)行了原則性規(guī)定，即“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”同時，該法第十一條規(guī)定了屬于受案范圍的情形，該條第一款列舉了十二種可訴的行政行為，包括對行政處罰不服、對行政強(qiáng)制措施不服、侵犯法定經(jīng)營自主權(quán)、人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等，第二款又規(guī)定：“除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件?！倍粚儆谛姓V訟受案范圍的情況則規(guī)定在了《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條中，該條規(guī)定了4種不屬于行政訴訟受案范圍的案件。同時2018年行政訴訟法司法解釋第一條第二款也規(guī)定了排除在行政訴訟受案范圍之內(nèi)的十種情形。它們主要包括國家行為；抽象行政行為；行政機(jī)關(guān)內(nèi)部獎懲、任免等決定；行政調(diào)解及仲裁行為；行政指導(dǎo)行為等。因此，除了《行政訴訟法》第十三條及2018年司法解釋第一條第二款規(guī)定的不屬于受案范圍的情形，其他具體行政行為都具有可訴性，都屬于行政訴訟受案范圍。

三、備案通知行為的可訴性

備案通知行為是一種行政確認(rèn)行為，而行政確認(rèn)是一種具體行政行為，公民、法人和其他組織都可以對行政確認(rèn)行為提起訴訟。但是，我們需要注意的是，在有些事項(xiàng)上，行政機(jī)關(guān)對部分具體行政行為具有終局裁決權(quán)，公民對這種終局性裁決不可以提起行政訴訟。在有的國家中，“如果部分行為本身不完全具備最終影響時，它們作為一大程序的部分，不得單獨(dú)引起昂貴的法律救濟(jì)程序?！边@也就是說由于行政確認(rèn)只是其他行政行為的前提，而不會直接對行政相對人的權(quán)利義務(wù)造成影響，因此行政確認(rèn)不屬于行政訴訟受案范圍。

但是在我國，行政確認(rèn)屬于行政訴訟受案范圍。在分析了備案通知行為是一種行政確認(rèn)行為后，我們就可知，它不屬于我國行政訴訟法中被否定排除的受案范圍，因此具有可訴性。其次，根據(jù)受案范圍的原則性規(guī)定，依照《中華人民共和國行政訴訟法》的規(guī)定，行政相對人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及其工作人員作出的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，有依法向人民法院提起訴訟、以維護(hù)自身權(quán)益的權(quán)利。如前文分析，備案通知行為是一種具體行政行為，因此如果行政相對人自身的合法權(quán)益受到了行政機(jī)關(guān)的侵害，因而提起了行政訴訟，同時該通知行為不屬于《行政訴訟法》第十三條和2018年司法解釋第一條第二款中規(guī)定的不屬于受案范圍的事項(xiàng)，因此，備案結(jié)果的通知行為屬于人民法院行政訴訟案件受案范圍，公民、法人或者其他組織針對其提起行政訴訟，人民法院應(yīng)予受理。