網(wǎng)約車監(jiān)管的法律問題探究

楊雪曚

（100872 中國人民大學(xué) 北京）

依據(jù)大數(shù)據(jù)和移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的網(wǎng)約車，能提供點(diǎn)對點(diǎn)的個(gè)性化操作。且基于私家車的快速增多與加入，網(wǎng)約車方式更加起到了緩解交通擁堵的作用，使有限的資源得到更加充分、合理地利用。但在網(wǎng)約車蓬勃發(fā)展的過程中，也引發(fā)了諸如乘客與司機(jī)間的安全隱患、客運(yùn)行業(yè)的業(yè)內(nèi)沖突、注冊及準(zhǔn)入門檻標(biāo)準(zhǔn)不一等等。這就對相關(guān)監(jiān)管制度提出更高的新要求。

一、網(wǎng)約車監(jiān)管的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）我國網(wǎng)約車監(jiān)管相關(guān)立法現(xiàn)狀

2016年7月28 日，交通運(yùn)輸部出臺了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《暫行辦法》），使“網(wǎng)約車”的合法身份逐漸明朗化。隨后，各地方政府依據(jù)《暫行辦法》并結(jié)合本地實(shí)際情況，制定具體的網(wǎng)約車監(jiān)管實(shí)施細(xì)則。從而有一系列規(guī)范網(wǎng)約車運(yùn)營的法律制度出臺，整治網(wǎng)約車亂象的力度進(jìn)一步加大。

但是，《暫行辦法》的規(guī)定并未形成一套系統(tǒng)且有效的監(jiān)管網(wǎng)約車服務(wù)的機(jī)制，對網(wǎng)約車的監(jiān)管也大多是以各級地方政府交通運(yùn)輸主管部門為核心，其他有關(guān)部門配合監(jiān)管的監(jiān)管體系。其基本的監(jiān)管機(jī)制仍然是套用出租車的監(jiān)管機(jī)制。與出租車的不同之處在于對網(wǎng)約車服務(wù)的監(jiān)管主體增加了通信主管部門、國家和地方的網(wǎng)信辦、人民銀行等等。雖然《暫行辦法》規(guī)定了各監(jiān)管部門的職責(zé)，但卻沒有對各監(jiān)管主體之間的相互關(guān)系作出具體規(guī)定，以及未說明監(jiān)管工作過程中各個(gè)主體間如何協(xié)調(diào)等問題。對網(wǎng)約車服務(wù)的監(jiān)管尚未制定明確的工作流程，暫未形成一個(gè)系統(tǒng)且行之有效的監(jiān)督管理機(jī)制。

（二）我國網(wǎng)約車監(jiān)管所存在的問題

法律內(nèi)容的不充實(shí)、不完善是網(wǎng)約車監(jiān)管存在最根本問題。根據(jù)目前的立法，存在的主要問題可歸結(jié)為以下幾點(diǎn)：

1.暫無統(tǒng)一完整的法律監(jiān)管體系

我國網(wǎng)約車現(xiàn)存的相關(guān)監(jiān)管立法，缺少基礎(chǔ)性的立法，尚未形成全國性的統(tǒng)一網(wǎng)約車監(jiān)管法律體系以及配套的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。網(wǎng)約車所帶來的問題正在一點(diǎn)點(diǎn)暴露，監(jiān)管法律體系的缺位，將不利于問題的解決。

2.監(jiān)管法律位階較低

在法律效力位階上，《暫行辦法》屬于部門規(guī)章制度，是法律體系中的較低層級。依照高位法優(yōu)于低位法的規(guī)定，法律位階過低則不利于相關(guān)監(jiān)管部門進(jìn)行管理。現(xiàn)行網(wǎng)約車的立法缺乏較高位階的法律，僅使用部門規(guī)章作為網(wǎng)約車監(jiān)管的執(zhí)行依據(jù)，并不符合我國法律秩序?qū)τ诓块T規(guī)章的定位[1]。

3.與其他法律法規(guī)之間缺乏明確的指示性規(guī)定

網(wǎng)約車運(yùn)營的參與主體具有多樣化的特點(diǎn)，因而法律關(guān)系也呈現(xiàn)出錯(cuò)綜復(fù)雜的狀態(tài)。但現(xiàn)有立法上缺乏明確的法律適用，多種法律關(guān)系容易出現(xiàn)交叉，法律無法清晰的認(rèn)定。例如《暫行辦法》中的要求可能會涉及《勞動法》《合同法》《道路安全法》《侵權(quán)責(zé)任法》《互聯(lián)網(wǎng)用戶信息保護(hù)條例》的適用等等[2]。現(xiàn)有《暫行辦法》并沒有作出具體細(xì)化的規(guī)定，如何與其他部門法之間相互配合并充分利用現(xiàn)有的法律來解決這些問題，相關(guān)的法律規(guī)定還需要做進(jìn)一步的完善。

二、國外網(wǎng)約車監(jiān)管模式及對我國的啟示

（一）美國網(wǎng)約車的監(jiān)管模式

網(wǎng)約車最早出現(xiàn)在美國，最早的網(wǎng)約車公司uber于2009年在美國開始運(yùn)營，多年實(shí)踐來，相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在網(wǎng)約車的監(jiān)管方面已經(jīng)積累了一定經(jīng)驗(yàn)。

美國的監(jiān)管模式采用政府與企業(yè)混合監(jiān)管的模式[3]，政府做出具體的政策規(guī)定，運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)平臺公司則按照規(guī)定進(jìn)行自我監(jiān)管。例如，加州允許私家車在網(wǎng)約車平臺上提供交通運(yùn)輸服務(wù)，并通過相關(guān)立法確認(rèn)其合法地位。相對于較低的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)部門對交通網(wǎng)絡(luò)公司運(yùn)營的過程進(jìn)行了極其嚴(yán)格的監(jiān)管。例如車輛使用年限、司機(jī)培訓(xùn)情況、服務(wù)的收費(fèi)情況、接到約車服務(wù)的請求數(shù)量和已服務(wù)的乘客數(shù)量等都須進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管。為了提高監(jiān)管效率，加州的交通網(wǎng)絡(luò)公司和網(wǎng)約車監(jiān)管機(jī)構(gòu)相互合作來對網(wǎng)約車進(jìn)行監(jiān)管。運(yùn)輸車輛和網(wǎng)約車司機(jī)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營要求和保險(xiǎn)責(zé)任等規(guī)則由政府制定。而具體的管理責(zé)任、監(jiān)督義務(wù)的承擔(dān)則交通網(wǎng)絡(luò)公司來具體負(fù)責(zé)。

（二）英國網(wǎng)約車的監(jiān)管模式

英國尚未制定全國性的網(wǎng)約車監(jiān)管法規(guī)，但就首都倫敦而言，其網(wǎng)約車監(jiān)管制度與美國截然不同，形成了其特有的網(wǎng)約車監(jiān)管制度。

英國倫敦的監(jiān)管模式釆用雙軌制管理框架。首先將網(wǎng)約車與出租車區(qū)別開來，將網(wǎng)約車納入到《約租車法案》管轄，允許私家車從事營運(yùn)活動，符合條件頒發(fā)執(zhí)照準(zhǔn)予運(yùn)營。英國通過將網(wǎng)約車納入汽車租賃范圍，不但可以將網(wǎng)約車監(jiān)管難度降低，同時(shí)能更好地保證網(wǎng)約車監(jiān)管的完整性和連續(xù)性。因此，英國制定了較為寬松的汽車租賃標(biāo)準(zhǔn)，只要網(wǎng)約車平臺、車輛和司機(jī)均依據(jù)其要求提出申請，通過審批獲得特有的汽車租賃執(zhí)照，即可開展網(wǎng)約車運(yùn)營。另外，符合準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的私家車也可順利申請網(wǎng)約車運(yùn)營執(zhí)照。

通過以上兩個(gè)國家網(wǎng)約車的發(fā)展及監(jiān)管模式分析，對我國的網(wǎng)約車監(jiān)管制度也有一定的借鑒意義：首先，網(wǎng)約車是時(shí)代發(fā)展下的產(chǎn)物，我們應(yīng)該鼓勵(lì)新興業(yè)態(tài)的發(fā)展。但要善于利用法律，平衡利益主體，確保公平競爭，在鼓勵(lì)創(chuàng)新和科學(xué)合理監(jiān)管之間保持平衡。其次，要構(gòu)建“政府+平臺”的監(jiān)管模式，政府在其中適度調(diào)控、有效參與、有效監(jiān)管。最后，要設(shè)置合理的市場準(zhǔn)入和退出機(jī)制，保障客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量，保障消費(fèi)者的人身安全和權(quán)益。

三、我國網(wǎng)約車監(jiān)管制度的建議

我國國家層面的網(wǎng)約車監(jiān)管規(guī)定已經(jīng)實(shí)施，地方層面的網(wǎng)約車細(xì)則不斷出臺，但是仍然有不同程度的矛盾出現(xiàn)在現(xiàn)有網(wǎng)約車監(jiān)管法律體系的內(nèi)部。并且隨著網(wǎng)約車業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展，各種新的問題不斷暴露，原有的法律體系在面對這些新問題時(shí)，也會出現(xiàn)諸多不相適應(yīng)的地方。建立健全網(wǎng)約車監(jiān)督法律體系是保證網(wǎng)約車監(jiān)管一致性及法律威信的重中之重。

（一）盡快明確網(wǎng)約車監(jiān)管的法律原則

我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，這就要求各個(gè)地區(qū)需要因地制宜，依據(jù)本地實(shí)際情況制定出適合本地區(qū)網(wǎng)約車監(jiān)管的具體內(nèi)容?！稌盒修k法》雖然已經(jīng)對此問題做出了相應(yīng)的授權(quán)規(guī)定，但各地人民政府制定本地的網(wǎng)約車細(xì)則時(shí)，也不應(yīng)過度不合理的使用授權(quán)，僅重視地區(qū)的差異化而忽視了網(wǎng)約車監(jiān)管法律的整體統(tǒng)一性。防止這一趨勢的最有效的方法，就是中央制定統(tǒng)一的監(jiān)管法律原則。在此統(tǒng)一的法律原則基礎(chǔ)上，各地區(qū)政府再結(jié)合各自的實(shí)際情況制定具體的網(wǎng)約車監(jiān)管規(guī)定，任何內(nèi)容都不得違背統(tǒng)一的監(jiān)管原則。這樣既可以解決中央與地方監(jiān)管的矛盾，又能將行之有效的監(jiān)管方式推廣，提高監(jiān)管效率。

（二）完善相關(guān)法律法規(guī)，盡快制定《網(wǎng)約車行業(yè)監(jiān)管法》

第一，應(yīng)當(dāng)將網(wǎng)約車與傳統(tǒng)的出租車的監(jiān)管方式區(qū)別開來，以明確網(wǎng)約車的法律地位。第二，合理限制私家車參與網(wǎng)約車服務(wù)的數(shù)量，這一部分可以借鑒倫敦處理方式。對私家車發(fā)放運(yùn)行牌照，采取諸如價(jià)格調(diào)節(jié)等方式對其數(shù)量進(jìn)行間接。對運(yùn)營環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理加大力度。第三，對網(wǎng)約車服務(wù)的價(jià)格僅作出相對寬松的合理限制范圍，允許平臺根據(jù)供需動態(tài)在合理區(qū)間內(nèi)調(diào)節(jié)運(yùn)價(jià)，使得網(wǎng)約車運(yùn)營參與者有法可依，使得網(wǎng)約車行業(yè)能夠正常有序的發(fā)展。

（三）從全局出發(fā)，平衡和協(xié)調(diào)法律體系內(nèi)部各方關(guān)系

現(xiàn)有網(wǎng)約車監(jiān)管制度在監(jiān)管過程中對于平臺公司與駕駛員之間法律關(guān)系、法律責(zé)任的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任承擔(dān)以及網(wǎng)約車乘客的個(gè)人信息保護(hù)上所涉及到的相關(guān)法律，要做到從全局出發(fā)，結(jié)合目前網(wǎng)約車監(jiān)管的實(shí)際情況，完善與其他法律法規(guī)之間的相關(guān)規(guī)定，使其合理銜接，相互協(xié)調(diào)配合，增強(qiáng)實(shí)際的可操作性。使得相關(guān)的執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中，有可操作性較強(qiáng)的法律依據(jù)，依法辦事時(shí)能夠有法可依、有章可循。

近幾年網(wǎng)約車的快速發(fā)展，已經(jīng)成為公眾不可或缺的出行方式之一。深化平臺整改，盡快完善網(wǎng)約車相關(guān)立法，使安全與方便兼顧才是迫在眉睫的重中之重。希望相關(guān)監(jiān)管部門能夠認(rèn)真分析當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢、從全局出發(fā),充分平衡各方利益,深化行業(yè)改革，統(tǒng)一和明確監(jiān)管理念,完善網(wǎng)約車的監(jiān)管法律體系,更加充分地發(fā)揮其公共服務(wù)職能和管理職能是保證網(wǎng)約車服務(wù)監(jiān)管高效穩(wěn)定，促進(jìn)各個(gè)市場主體公平充分參與競爭、保障網(wǎng)約車乘客的合法權(quán)益的前提和基礎(chǔ)。