論環(huán)境政策與環(huán)境法律在環(huán)境治理過程中的耦合與互動

王建斌

（730070 甘肅政法學院環(huán)境法學院 甘肅 蘭州）

環(huán)境政策與環(huán)境法律作為實現(xiàn)環(huán)境治理的兩種手段，它們可以實現(xiàn)雙向互動與彌補在環(huán)境領域治理的過程中，各自單方面的不足與弊端。要理清兩者的關系，首先來看“政策”與“法律”的關系，政策的制訂主體是國家政權機關、政黨組織、其他社會政治集團等，它是為了實現(xiàn)某一特定時期的利益，以政策導向為主的權威形式標準化做出具體的規(guī)定。法律的制訂主要是享有立法權的立法機關行使國家立法權，依照法定程序制訂、修改并頒布，并由國家強制力保證實施的基本法律和普通法律總稱。以上通過對“政策”與“法律”的概念的辨析，我們不難看出法律的制訂主體相對單一，而“政策”的制訂主體相對比較靈活。政策與法律的邊界在《環(huán)境法》領域中，二者通常是相互滲透的。一方面，縱觀我國《環(huán)境法》發(fā)展的歷程，從十四大報告中提出來的，加強環(huán)境保護和控制人口增長作為我國的基本國策一并表述到后來的十九大報告。我們不難看出，環(huán)境政策在相當長的時間里起著至關重要的作用，通常是環(huán)境問題的出現(xiàn)倒逼環(huán)境立法的出臺。在很長的一段時間內，環(huán)境政策在特定歷史時期發(fā)揮著不可替代的作用。一方面，環(huán)境問題的日益嚴峻的形式需要我們去及時應對，這就需要我們的環(huán)境法律體系的加強與完善；另一方面，受制于國際環(huán)境保護活動的影響，包括聯(lián)合國斯德哥爾摩人類環(huán)境會議、聯(lián)合國里約與發(fā)展會議等一些系列的影響，無不對中國《環(huán)境法》的發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。環(huán)境政策與環(huán)境法律作為一種治理環(huán)境問題的手段，二者在區(qū)域治理過程中發(fā)揮著不可替代的作用。相較于傳統(tǒng)的非此即彼的觀點，認為法律與政策是有著嚴格的界限的，法律人追求的應該是法律的完善而摒棄政策這種過多的以行政主導型的環(huán)境治理理念。但是作為一種交叉性特別強的學科，需要兼顧環(huán)境政策與環(huán)境法律的協(xié)調發(fā)展與配合。

一、環(huán)境政策與環(huán)境法律的聯(lián)系與區(qū)別

環(huán)境政策與環(huán)境法律的關系，前言稍有提及之處，但沒有論及根本。環(huán)境政策作為公共政策的一部分，它體現(xiàn)出了以行政主導為主的環(huán)境治理理念。在傳統(tǒng)的觀念中，大多出現(xiàn)的觀點認為政策與法律共同作為上層建筑的一部分，他們二者之間是有著嚴格的界限的，不能一味依賴政策，而是應該將成熟的環(huán)境政策以環(huán)境法律的形式來固定下來。在環(huán)境治理的過程中，環(huán)境政策的出臺往往起著“試錯”的過程，環(huán)境政策在某種程度上擔當試行法，一般以先行政策試點，降低可能出現(xiàn)的風險，降低立法成本。環(huán)境政策往往承擔著環(huán)境法律的試驗功能，體現(xiàn)在《環(huán)境法》上，就是環(huán)境政策的法律化與環(huán)境政策的合法化現(xiàn)象。在《環(huán)境法》發(fā)展的歷程中，不難看出環(huán)境政策與環(huán)境法律在我國法治實踐中的交織作用。通常是環(huán)境問題的出現(xiàn)沒有及時有效的環(huán)境法律的出臺去有效應對，導致環(huán)境問題的出現(xiàn)沒有從源頭上得到防控。為了彌補環(huán)境法律的滯后性和應對性差等特點，環(huán)境政策往往以行政主導為主的特點去靈活高效的解決突發(fā)環(huán)境治理過程中的各種層出不窮的新問題。環(huán)境政策法律化的本質要求是通過將一些試驗成熟的政策以法律的形式來固定下來，將環(huán)境政策以環(huán)境法律的形式固定下來去形成普遍試用的法律規(guī)范，從而更好的指導環(huán)境問題的有效解決。其實，作為環(huán)境治理過程中現(xiàn)階段不可或缺的兩種手段，無論是環(huán)境政策還是環(huán)境法律，二者殊途同歸只是作為環(huán)境治理過程中的手段，環(huán)境政策與環(huán)境法律都有邏輯上的不足之處。這就需要我們以一種非線性思維去看待二者在環(huán)境治理過程中的功能與價值。一般來講，能環(huán)境法律化的政策通常情況是具體的環(huán)境政策，抽象環(huán)境政策很難直接上升為環(huán)境法律。這中間，有些政策可以反復試用與應對性較強的特點，在應對環(huán)境問題時各種條件已經(jīng)成熟，所以可以直接將具體環(huán)境政策上升為環(huán)境法律?？梢苑苫恼咂鋬热菀?guī)定首先是必須正當化的，合法化的。因此，環(huán)境政策要想直接上升為環(huán)境法律，環(huán)境政策的前提條件是其具有合法性與可行性，在環(huán)境治理的過程中經(jīng)過反復試用，已經(jīng)占據(jù)了環(huán)境治理過程中的主導理念。環(huán)境政策向環(huán)境法律轉化時，其必須合乎正義要求。普遍意義上的道義標準的規(guī)定是，良法的規(guī)定必須符合于公平正義的要求等。按通常觀點來理解，環(huán)境政策轉化為環(huán)境法律，其也是反多數(shù)難題的。我們知道，良法是實現(xiàn)法治的必要條件，這就需要其具有公開性、穩(wěn)定性，可以為廣大公眾所理解。因此，可以為廣大人民群眾所接受的環(huán)境政策才可以進入環(huán)境法律。只有當環(huán)境政策可以具體化為權利與義務的法律，環(huán)境政策的內容才是穩(wěn)定的、可以固化為的。首先它自身必須具有一定的正當性，這也就導致在現(xiàn)實生活中，環(huán)境政策上升為環(huán)境法律的過程中，它需要具備一定的時機條件。環(huán)境政策經(jīng)過時間的檢驗具有穩(wěn)定性才可以逐步通過法律的形式將它固化下來，形成環(huán)境法律。基于此，環(huán)境政策轉化為環(huán)境法律必須經(jīng)過實踐的檢驗具有可行性才可以。

二、環(huán)境政策的法律化與環(huán)境政策的合法化

環(huán)境政策與環(huán)境法律屬于不同之間的系統(tǒng)，兩者共同隸屬于環(huán)境治理過程中的兩種手段，共同的目的即是為了實現(xiàn)環(huán)境治理的結果朝著更好的方向去發(fā)展。如何實現(xiàn)不同系統(tǒng)之間的溝通與對話，實現(xiàn)環(huán)境治理過程中的標本兼治。當環(huán)境政策與環(huán)境法律的調整對象具有耦合性時，在實行的現(xiàn)有環(huán)保領域如何協(xié)調與治理，需要我們正確看待二者的關系。每一個系統(tǒng)都有屬于自己的內在價值，如政治系統(tǒng)具有原本的價值，而法律具有相對獨立性。尤其體現(xiàn)在《環(huán)境法》領域中，黨的環(huán)境政策起著指導作用，如何在環(huán)境政策與環(huán)境法律交叉性特別強的《環(huán)境法》領域中尋找二者的平衡與協(xié)調機制顯得尤為重要。在此理論上，有學者基于環(huán)境法學科交叉性特別強的特點，提出環(huán)境政策型立法。這是對傳統(tǒng)領域非此即彼的觀點的回應，因為作為一門新型學科，《環(huán)境法》在實現(xiàn)環(huán)境治理過程中還存在著好多問題與挑戰(zhàn)。面對這些新型領域層出不窮的問題，需要我們及時去應對。基于環(huán)境政策法律化的程序和成本考慮，環(huán)境政策法律化需要正當合法的程序。在法學研究當中，程序正義和實體正義是相輔相成的，程序具有為實體服務的功能，環(huán)境政策向環(huán)境法律轉化的過程中，它自身必須具有合法性，使轉化過程具有正義性。因此，環(huán)境政策法律化需要進行成本效益分析。我們知道效率越低的法律越來越依賴于政策，但是這并不代表環(huán)境政策與環(huán)境法律二者之間沒有嚴格的獨立作用。環(huán)境政策合法化，要求我們既不能過分倚重環(huán)境政策，也不能過分強調政策而影響環(huán)境法律的框架。環(huán)境政策的法律化論證，以及二者之間的邊界的問題的論證，總而言之，需要我們把握一個度。環(huán)境政策體現(xiàn)出環(huán)境法律，這點可以參考國外環(huán)境影響評價制度。

三、環(huán)境政策與環(huán)境法律在我國法治實踐中的交織

在環(huán)境治理過程中，環(huán)境政策大量涌現(xiàn)出現(xiàn)，按照社會系統(tǒng)理論，我們要認真研究環(huán)境政策與環(huán)境法律區(qū)分是常態(tài)還是連接是常態(tài)，以便更好的發(fā)揮二者在環(huán)境治理過程中的重要作用。按照社會系統(tǒng)理論的觀點，環(huán)境輸出大于環(huán)境輸入。通過社科法學研究的范式來看問題，可以發(fā)現(xiàn)許多新的研究視角。社科法學有一種觀點，站在法學之外看法學，反映在環(huán)境法學的研究當中。我們可以采用系統(tǒng)論的觀點來看待環(huán)境政策與環(huán)境法律的耦合與區(qū)分，從而來達到“感覺閉合”。那如何將二者之間的耦合點建立起來，分析他們共同面對的一些外部環(huán)境因素，值得我們深入探討。在生態(tài)補償領域，不難看出政策手段明顯大于法律手段，面對兩者的沖突，需要我們建立完善的系統(tǒng)去有效應對。一個成熟的政策不能及時上升為法律，還有穿插于其中的環(huán)境部門利益之爭，政策不作為等原因。如濕地保護法領域還存在著許多亟待解決的問題。這其中，政策自身不合法的一面如何防范，需要我們在認真辨別的基礎上妥善解決。我們知道政策有宏觀政策、具體政策。體現(xiàn)在《環(huán)境法》中，具體政策是對微觀法律的落實。相比政策的靈活性與針對性較強的特點，法律自身還有許多問題，如法律固有的弊端，它的僵化性體現(xiàn)的比較嚴重，需要法律應該及時的立、改、廢。在法理學方面中，德沃金·龐德認為政策也是法律的一個要素。在西方國家和我們國家不同，西方社會視角更多的是考慮法律下的政策。作為環(huán)境治理的兩種手段，現(xiàn)階段環(huán)境政策與環(huán)境法律都有其不可或缺的一面，共同服務于《環(huán)境法》治理的過程中。

[1]郭武,劉聰聰.在環(huán)境政策與環(huán)境法律之間——反思中國環(huán)境保護的制度工具[J].蘭州大學學報(社會科學版),2016,44(02):134-140.

[2]劉超.環(huán)境法律與環(huán)境政策的抵牾與交融——以環(huán)境侵權救濟為視角[J].現(xiàn)代法學,2009(01):65-74.