臘爾山鎮(zhèn)精準扶貧政策實施效果研究

□文/黃珍杰

（吉首大學商學院 湖南·吉首）

［提要］精準扶貧政策作為扶貧工作中的有力工具，直接影響扶貧工作的進程，進而影響扶貧效果。本文選取臘爾山鎮(zhèn)為研究對象，基于政策視角，從社會保障、醫(yī)療救助、教育助學和就業(yè)扶持四個方面探討臘爾山鎮(zhèn)精準扶貧政策實施效果，為預(yù)防返貧現(xiàn)象的發(fā)生做準備，建立健全脫貧長效機制。

一、引言

習近平在實地考察湖南湘西時首次明確提出“精準扶貧”的概念。堅持精準推動扶貧、精準推動脫貧對于切實打贏脫貧攻堅戰(zhàn)具有重要的助推作用。扶貧是一項長期的工作，消除絕對貧困之后，后續(xù)要更重視預(yù)防返貧工作，轉(zhuǎn)向相對貧困的治理。扶貧工作能否順利完成，關(guān)鍵是深度貧困地區(qū)能否順利脫貧，深度貧困地區(qū)的未來發(fā)展也將檢驗精準扶貧效果是否穩(wěn)固。

自精準扶貧政策實施以來，學術(shù)界的研究頗為豐富，主要基于理論視角和技術(shù)視角。理論視角主要研究內(nèi)容為精準扶貧政策的內(nèi)涵、實施機制、實施績效評價、實施過程中遇到的困難和挑戰(zhàn)；技術(shù)類主要研究涉及一些個案和具體政策，如貧困地區(qū)、少數(shù)民族、產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧和旅游扶貧等。但這些研究大都集中于某一方面，多個不同方面的相關(guān)研究還有待完善。關(guān)于精準扶貧的政策有很多方面，本文僅從社會保障、醫(yī)療救助、教育助學和就業(yè)扶持四個方面來探究臘爾山鎮(zhèn)精準扶貧政策的實施效果，為后續(xù)預(yù)防返貧，促進臘爾山鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展做鋪墊。另外，本文所用數(shù)據(jù)來自臘爾山鎮(zhèn)政府工作報告及政府網(wǎng)站新聞。

二、臘爾山鎮(zhèn)貧困狀況及致貧原因

臘爾山鎮(zhèn)是湘西鳳凰一個比較偏遠的高山苗鄉(xiāng)，位于鳳凰縣西北部，距縣城37公里。境內(nèi)地形為低山高臺地，屬中亞熱帶季風濕潤氣候，氣溫偏低，濕度大，云霧多。全鎮(zhèn)總面積80.8平方公里，轄19個行政村，1個居委會，總戶數(shù)4，124戶21，639人，其中農(nóng)村人口4，028戶19，390人。臘爾山鎮(zhèn)是全省中高海拔集中連片深度貧困地區(qū)、全省少數(shù)民族高寒貧困山區(qū)和國家級深度貧困地區(qū)之一?，F(xiàn)有貧困村11個（其中深度貧困村4個），非貧困村4個，貧困村占比73%；截至2020年7月，全鎮(zhèn)11個貧困村全部順利出列完成，建檔立卡貧困戶1，507 戶 6，733 人中，已有 1，019 戶 4，700 人實現(xiàn)脫貧，全鎮(zhèn)綜合貧困發(fā)生率從31.91%下降至0.96%。歷年臘爾山鎮(zhèn)的減貧情況如表1所示。（表1）

受自然歷史和社會現(xiàn)實因素的雙重影響，臘爾山鎮(zhèn)貧困成因復(fù)雜多樣，主要貧困原因為地理位置偏僻、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、交通不發(fā)達、村民文化水平普遍較低、自身發(fā)展能力有限、缺乏支柱產(chǎn)業(yè)、收入渠道單一等，具體貧困原因及其占比情況見圖1，其中因病和缺技術(shù)所占的比重最大，分別為25.2%和22.1%。（圖1，注：數(shù)據(jù)來源于臘爾山鎮(zhèn)人民政府）

三、臘爾山鎮(zhèn)精準扶貧政策實施情況及效果

2020年是精準扶貧的收官之年，全面脫貧迫在眉睫。臘爾山鎮(zhèn)始終把打贏脫貧攻堅戰(zhàn)作為首要任務(wù)，緊緊圍繞“兩不愁，三保障”脫貧目標，大力貫徹實施社會保障、醫(yī)療救助、教育助學和就業(yè)扶持政策，從根本上解決全鎮(zhèn)人民最關(guān)心的住房、看病和上學三大民生難題，堅持“輸血”與“造血”相結(jié)合，防止村民因病、建房致貧，因貧因病失學和長期居住在危房、爛房。

（一）社會保障政策實施情況及效果。社會保障政策就是國家直接利用公共財政“兜底”的方式來幫助在生活中遇到困難的弱勢人群，保障制度在制定時，要把公平放在首位，否則會引起人民群眾的不滿。臘爾山鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施落后，嚴重阻礙了當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。因為高海拔和特殊地質(zhì)原因，臘爾山鎮(zhèn)普遍干旱缺水，農(nóng)村道路破爛，泥濘不堪，長年供水用電也毫無保障。政府為有效解決這些問題，大力爭取資金，投入農(nóng)村飲水安全工程，改造臘爾山水廠及其他廠房配套設(shè)施，修建配套集中蓄水池，當?shù)厝藗內(nèi)粘ｏ嬎踩玫接行ПＵ希粡V修脫貧致富農(nóng)村道路，修通立體硬化村組農(nóng)業(yè)道路，實現(xiàn)了鎮(zhèn)內(nèi)各村組的村組農(nóng)業(yè)道路、機耕道路和農(nóng)家戶間農(nóng)村道路硬化全覆蓋；繼續(xù)加大鄉(xiāng)村農(nóng)網(wǎng)供電改造轉(zhuǎn)型升級建設(shè)力度，實現(xiàn)質(zhì)量穩(wěn)定價格便宜的國家電網(wǎng)全覆蓋安裝，人民的生活生產(chǎn)條件得到極大改善，極大促進了農(nóng)村社會集體經(jīng)濟健康發(fā)展，結(jié)束了臘爾山鎮(zhèn)過去道路爛、電常斷、飲水難的落后發(fā)展歷史。

表1 臘爾山鎮(zhèn)減貧情況一覽表

臘爾山鎮(zhèn)對于依靠自身努力難以滿足其生存基本需要的貧困戶實施兜底政策。對建檔立卡貧困戶、低保戶、特困供養(yǎng)、孤寡老人等實施最低生活保障、特困供養(yǎng)等措施，認真落實兌付補助資金，嚴格按照所有救助資金按月按時發(fā)放，2018年全鎮(zhèn)享受社會保障類348戶945人，其中低保267戶873人、兜底戶81戶172人，發(fā)放金額共計218.58萬元；2019年發(fā)放低保金合計268.7萬元，惠及低保戶376戶1，067人、兜底戶79戶173人，發(fā)放民政臨時救助資金26萬元，惠及203戶984人；2020年上半年發(fā)放低保金130余萬元，惠及低保戶376戶1，067人、兜底戶79戶173人，發(fā)放民政臨時救助資金18萬元，惠及90余戶。由上可知，享受低保的人數(shù)呈遞增趨勢，資助資金也逐年增加，這說明在扶貧的過程中，低保動態(tài)管理做得比較到位，但是救助標準較低，沒有做到標本兼治，專項治理成果鞏固不足等問題還亟待解決。

（二）醫(yī)療救助政策實施情況及效果。隨著醫(yī)療技術(shù)的不斷進步，新技術(shù)、新藥品的出現(xiàn)勢必帶來醫(yī)療費用的上漲，但醫(yī)療費用上漲的幅度過快，而且個人承擔比例較大，致使很多人看不起病。因此，實施醫(yī)療救助在助力脫貧攻堅、防止農(nóng)民因病致貧、因病返貧方面具有重要作用。臘爾山鎮(zhèn)不斷完善村級基層醫(yī)療綜合衛(wèi)生室基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)，配齊鎮(zhèn)級村醫(yī)，配足醫(yī)療器材，加強農(nóng)村醫(yī)療合作收繳，確保人民群眾能夠小病不出村、不出鄉(xiāng)。2018年全年完成醫(yī)療基金幫扶救助補償1，148人次，醫(yī)療幫扶補助總補償金額575.12萬元，城鄉(xiāng)合作醫(yī)療收繳工作任務(wù)17，380人，完成收繳16，512人，占工作任務(wù)完成比重95%，其中建檔立卡戶完成6，511人，實收57.94萬元，占任務(wù)比重100%；2019年全鎮(zhèn)貧困戶累計發(fā)生住院就醫(yī)1，553人次，共支出住院費用955萬元，報銷住院費用790萬元，基本實現(xiàn)住院報銷比例達到85%；2020年上半年貧困戶共發(fā)生住院就醫(yī)530余人次，均實現(xiàn)住院報銷比例達到85%，全鎮(zhèn)農(nóng)村合作醫(yī)療參保率95%以上，其中貧困戶全部參保。由上可知，臘爾山鎮(zhèn)農(nóng)村合作醫(yī)療參保率越來越高，援助水平也在提高，有效減輕了貧困群眾的醫(yī)療負擔，保證了群眾的健康權(quán)利，切實解決了因病致貧的問題。

圖1 臘爾山鎮(zhèn)致貧原因所占比例圖

（三）教育助學政策實施情況及效果。貧困群體大多數(shù)文化水平低、思想覺悟不高，要想從根本上治窮根，首先要改變其“等要靠”的傳統(tǒng)思想觀念，扶貧與扶智、扶志一起抓，激發(fā)貧困家庭內(nèi)生動力，引導其主動發(fā)展脫貧。臘爾山鎮(zhèn)在全面執(zhí)行國家資助政策的基礎(chǔ)上，還額外出資向貧困戶家庭提供教育補助，2017年全年落實辦理教育助學1，452名，資助資金270萬元，其中免保教費70萬元、生活補助190萬元、一次性補助10萬元；2018年共辦理教育助學1，710人次，共發(fā)放教育扶助資金160.35萬元，輟學學生39名，已全部返校上課；2019年共向貧困家庭發(fā)放教育補助337.8萬元，其中，學前教育兒童280人，發(fā)放28萬元教育補助，在校學生1，192人（小學732人、初中370人、高中90人），發(fā)放教育補助201.8萬元，辦理雨露項目學生196人，發(fā)放雨露計劃助學金98萬元，發(fā)放大專以上一次性助學金10萬元。由此可知，教育資助的學生人數(shù)呈遞增趨勢，越來越多的孩子享受到教育資源，教育資助切實減輕了貧困家庭的負擔，讓貧困家庭子女讀得起書、上得起學，阻斷了貧困代際傳遞，斬斷了惡性循環(huán)的鏈條。

（四）就業(yè)扶持政策實施情況及效果。就業(yè)是民生之本，增加就業(yè)是最有效的脫貧方法之一。不僅從根本上解決貧困人群生計的問題，而且可以激發(fā)貧困人群的內(nèi)生動力，從“輸血式”扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅健狈鲐?。目前，大部分貧困人群缺乏就業(yè)技術(shù)、求職途徑和方式。為了解決此問題，臘爾山鎮(zhèn)在全面掌握貧困戶的基本情況后，因人施策定制幫扶計劃；通過就業(yè)培訓、企業(yè)對接等方式，因地制宜，因人而異，讓一群貧困人民在家門口即可就業(yè)，為他們尋找一條新的脫貧之路。一是積極推動扶貧車間建設(shè)，帶動當?shù)厝罕娪绕涫墙n立卡貧困戶就近就業(yè)，穩(wěn)定脫貧致富。經(jīng)過前期各方共同努力，從2018年5月起，吉甌鞋業(yè)、佰德利服飾、惹巴妹手工織品等企業(yè)相繼落戶，并對招工進行先期培訓，解決800余名貧困勞動者就業(yè)問題，月工資2，000元以上。二是抓好產(chǎn)業(yè)發(fā)展和特色產(chǎn)業(yè)建設(shè)，擴大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，突出產(chǎn)業(yè)特色。以湘西州老爹公司為引領(lǐng)，通過重點產(chǎn)業(yè)幫扶項目與490戶2，050人建檔立卡戶簽訂合同，幫扶資金410萬元，按合同分紅打到貧困戶一卡賬戶。積極扶持搬遷群眾發(fā)展特色種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)，成立獼猴桃和黃桃基地，采取“公司+村集體+貧困戶”股份制經(jīng)營模式，村集體以項目資金入股，貧困戶入股利用土地、扶貧等項目資金，折合入股金額量化，配股到戶，按股分紅；引進專業(yè)企業(yè)做標準種植示范園、果桑品選園和桑民培訓基地，打造蠶桑、優(yōu)質(zhì)稻、煙葉、瓜蔞、反季蔬菜等產(chǎn)業(yè)示范基地。三是勞務(wù)輸出，轉(zhuǎn)移就業(yè)。2020年上半年轉(zhuǎn)移就業(yè)力量5，100多人，其中2，600余人為貧困家庭轉(zhuǎn)移就業(yè)，人均工資超過3，000元。四是強化技能培訓，鼓勵回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。臘爾山鎮(zhèn)夯卡村成立的村辦企業(yè)“酸辣香食品有限公司”，帶動全村貧困戶94戶403人的發(fā)展，吸納搬遷點15人、殘疾人5人就業(yè)，并由專門的技術(shù)人員進行技術(shù)指導訓練，大幅提高了辣椒產(chǎn)量，為保障村民的利益，與公司簽署保底收購合同的“訂單式”銷售方式，有效幫助產(chǎn)業(yè)戶脫貧增收。由此可見，臘爾山鎮(zhèn)就業(yè)扶持力度持續(xù)增大，多措并舉，激發(fā)貧困群眾的內(nèi)生動力，拓寬了村民的就業(yè)渠道，村民的收入在持續(xù)增長，對擺脫貧困起到強烈的助推作用。

四、研究結(jié)論

為探究精準扶貧政策的實施效果，本文以鳳凰縣臘爾山鎮(zhèn)為主要研究對象，搜集了2017～2020年的相關(guān)數(shù)據(jù)，分析了精準扶貧在社會保障、醫(yī)療救助、教育助學和就業(yè)扶持四個方面的實施效果。結(jié)果表明，這四方面對臘爾山鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展和村民收入的提高起到助推作用，尤其在就業(yè)扶持方面，拓寬了村民收入渠道，村民實現(xiàn)了就近就地工作，就業(yè)有了保障，從根本上解決了生計問題，很好地預(yù)防了返貧現(xiàn)象的發(fā)生。打贏脫貧攻堅之后，扶貧工作轉(zhuǎn)向相對扶貧階段，如何有效預(yù)防返貧和持續(xù)促進貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展是我們需要繼續(xù)研究的課題。