鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站建設中存在的問題及對策

邵 艷，張志平

(南京森林警察學院，江蘇南京 210023)

森林是國家的綠色命脈，林業(yè)是生態(tài)文明建設的重要支撐。鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站(下文簡稱為林業(yè)站)作為林業(yè)的“一線”標兵在林業(yè)建設和發(fā)展中發(fā)揮了舉足輕重的作用，必將伴隨著林業(yè)的發(fā)展而加快發(fā)展。林業(yè)站是我國最基層的林業(yè)管理與服務機構，肩負“上面千條線，下穿一根針”的重要職能，在農村林業(yè)發(fā)展、政策宣傳、資源管理、林政執(zhí)法、生產組織、科技推廣和提供社會化服務等方面承擔著重大的基礎保障作用[1]。作為國家林業(yè)體系的神經末梢，林業(yè)站的建設與改革事關重大，關系著我國基層林業(yè)轉型與調整，關系林業(yè)產業(yè)活力能否被極大激發(fā)，關系著興林富農能否實現(xiàn)，它為推進林業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要且不可替代的作用。然而，在實踐工作中，林業(yè)站遭遇發(fā)展瓶頸，存在困境。隨著改革的深入，林業(yè)站的改革也開始引人關注。林業(yè)站的建設關乎到基層林業(yè)的發(fā)展，有利于提升農村經濟，大家應時刻關注，完善基層林業(yè)的管理制度，創(chuàng)新管理發(fā)展，保證其與時俱進，為我國林業(yè)的發(fā)展作出應有貢獻。

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的地位與管理體制現(xiàn)狀

鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站是依法對森林、濕地、荒漠和野生動植物等資源進行監(jiān)督與管理，對農村經濟組織、個人等進行林業(yè)生產，林業(yè)社會化服務的基層公益性事業(yè)單位[2]，是我國林業(yè)管理中最基層的綜合性的管理服務機構，是林業(yè)工作延伸的最末端，是林業(yè)工作與林農聯(lián)系的重要紐帶。我國出臺的相關林業(yè)政策法規(guī)、林業(yè)規(guī)劃等任務最終是需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站落實到具體的農戶以及山頭塊地。國家和林業(yè)主管部門要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站當好集體林權制度改革方針政策宣傳員、造林綠化指導員、勘界測繪員、糾紛調解員、森林資源監(jiān)督員和林農服務員。林業(yè)工作站依法對森林和野生動植物資源實行管理和監(jiān)督，依據工作職責和職能可以分為兩大類，即管理職能和服務職能。管理職能主要是實現(xiàn)政府對林業(yè)的行政管理，保證林業(yè)的多種功能；服務職能則是為林農提供相關服務。一直以來，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站都在積極落實國家的林業(yè)方針政策以及相關的法律法規(guī)，實現(xiàn)森林資源的科學管理，促進林業(yè)科技的服務，保證林區(qū)的秩序，維護林農的權益，促進林業(yè)建設、管理的推進。

我國林業(yè)站的管理體制基本分為3種模式：(1)垂直管理模式。林業(yè)站的各項事務統(tǒng)一由縣(區(qū)、市、旗)林業(yè)局管理，人員工資和經費由地方財政全額撥款，保證了林業(yè)站的獨立性和職能發(fā)揮，確保了林業(yè)站工作人員的工作效率。(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地化管理模式。約有50%的林業(yè)站屬于這種模式，林業(yè)站是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組成部門之一。這種模式使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政和經濟管理方面對基層林業(yè)站的管理空間變大，使林業(yè)站履行自身職能的效能降低，職能發(fā)揮難以被保障。(3)雙重管理模式。林業(yè)站受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府領導、縣級林業(yè)主管部門的業(yè)務指導。這種模式的主要中心還是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的管理制度進行發(fā)展，不能進行創(chuàng)新發(fā)展，從而失去了很多的活性因素，致使林業(yè)的發(fā)展不能及時有效地跟隨時代發(fā)展而發(fā)展。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站存在的問題

2.1 資金投入力度不夠，基礎設施建設滯后

基層林業(yè)管理部門的資金主要由國家、地方予以支配，視地區(qū)情況決定其來源渠道。上級及同級政府較為忽視林業(yè)站的重要性及其不可替代的作用，對林業(yè)站的撥款及扶持力度不大，撥款匱乏致使林業(yè)站正常工作運轉困難，面臨著巨大的生存壓力。同時，我國物價呈逐年上漲趨勢，建設所需材料、設備等費用越來越高，而資金不足或者說林業(yè)站內部運營需要的資金供給運轉不周導致林業(yè)站基礎設施建設落后，配套辦公設施不完善，落后的條件使林業(yè)執(zhí)法人員無法及時掌握信息，無法提供更加優(yōu)質的服務。

2.2 職工人數少，隊伍素質亟待提高

以當前任職林業(yè)站的工作人員而言，多數缺乏系統(tǒng)、專業(yè)的知識，大多數沒有參加專門的技能培訓，文化程度相對較低，所學非所用，這樣就導致了工作人員在實際工作中難以運用專業(yè)化知識進行指導。當前林業(yè)項目多，任務繁重，部分人員不鉆研業(yè)務，指導林業(yè)生產實踐和學以致用的人較少?，F(xiàn)階段大部分基層林業(yè)部門的工作人員是老員工，部分領導由于年齡大，思想老舊，沿襲傳統(tǒng)的管理模式，因此管理手段單一，無法對基層林業(yè)進行有效良好的管理，導致基層林業(yè)工作滯后。由于人員素質相對較弱、宣傳方式不當以及接受對象文化程度不同等主客觀多方面原因，林業(yè)站在國家林業(yè)政策、林業(yè)法律法規(guī)宣傳方面并不能令廣大人民群眾感到滿意。

2.3 林業(yè)站機構不夠穩(wěn)定，管理體制不夠有效

林業(yè)站機構不健全、不穩(wěn)定對基層林業(yè)的發(fā)展和職能運行帶來巨大的沖擊。林業(yè)管理機制不健全，所以很難取得理想的管理效果，主要體現(xiàn)在：第一，職能發(fā)揮不夠，缺乏科學合理的管理機制。由于基層機構設置混亂，沒有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的職能建設內容進行切合實際的調整，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站職能模糊，任務不明確，使林區(qū)秩序陷入混亂狀態(tài)，森林資源遭到破壞，沒有得到“綠水青山”，更加影響國家林業(yè)的深層次發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略等。第二，林業(yè)站管理機構虛設，管理職能出現(xiàn)弱化趨勢。由于國家集體林權改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林木資源管理主要由林農自己進行實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的管理不能得到充足的體現(xiàn)，進而造成相應的管理職能虛化和地位的喪失；在林政執(zhí)法中，林業(yè)站的職能弱化趨勢也比較突顯。很多林業(yè)站空有其名，無法發(fā)揮出實際作用，無法滿足當前林業(yè)發(fā)展新形勢的需要。

2.4 林業(yè)相關法律法規(guī)不完善

盡管我國目前已經頒布《森林法》《森林法實施條例》等與林業(yè)相關的法律法規(guī)，但就目前來看，這些法律法規(guī)并沒有想象中的健全，在實際操作中有欠缺，使林業(yè)管理還存在問題。一部完善的法律能使林業(yè)管理、林業(yè)產業(yè)運行起來更加規(guī)范、合法，并且使其操作起來更加方便。我國目前的林業(yè)相關法律法規(guī)還比較零散，沒有構成完整的法律體系，加大了在林業(yè)管理上的難度。同時，地方政府在林業(yè)管理上很多時候十分依賴地方性法規(guī)和地方性政府規(guī)章。因此，構建完善的林業(yè)法律體系是很有必要的。

3 完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站管理的對策

3.1 增加投入，完善林業(yè)站的基礎設施建設

鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的工作任務十分巨大，這樣的工作強度除了有專業(yè)的人員支撐外，歸根究底還是離不開資金的有效供給。但由于種種原因，各林業(yè)站的工作或多或少都存在資金短缺的現(xiàn)象。加大林業(yè)站經費投入、引進先進的硬件設施很重要。首先，必須加大投入林業(yè)站工作人員的待遇，好的工作待遇可以更好地吸引年輕的優(yōu)秀人才為林業(yè)事業(yè)作貢獻，讓基層林業(yè)人員把精力放在林業(yè)站上面。與此同時，林業(yè)站自身也應當提升資金管理力度，使林業(yè)站資金能夠被最大化地合理利用，積極開展各種林業(yè)工作和經營活動，使地方林業(yè)經濟能夠蓬勃發(fā)展，同時提高林業(yè)工作人員工資水平及生活待遇。其次，國家應該加大對我國林業(yè)產業(yè)的資金投入與政策扶持，為林業(yè)發(fā)展營造一個良好的運行環(huán)境。國家應拓展資金來源渠道，需要國家予以政策執(zhí)行，如貸款等業(yè)務；鑒于林業(yè)站提供的公共管理和公共服務具有公益屬性，也可構建公眾捐助機制，創(chuàng)新投入機制。最后，加大資金投入，實現(xiàn)林業(yè)技術更新，使林業(yè)管理更加趨于科學化。有了資金，林業(yè)站才能更好地發(fā)揮林業(yè)服務職能，實現(xiàn)林業(yè)辦公自動化，不斷改善基層林業(yè)工作的條件，帶動工作人員的積極性，提高工作效率和隊伍素質，搞好基層林業(yè)技術服務，更好地實現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

3.2 加強工作隊伍建設，提高職工素質

人才是林業(yè)發(fā)展必不可少的資源之一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站應該積極創(chuàng)造條件，鼓勵和吸納高學歷人才，加大培訓力度，培養(yǎng)技術人員的實際操作能力。具體實施措施和方案如下。

第一，定期培訓。基層林業(yè)工作者面對新問題時很有可能會固守成規(guī)，依然沿用之前的方法，即使之前的方法有漏洞，這樣會對基層林業(yè)工作帶來一定的阻礙。所以，對員工進行定期輔導是有必要的，可以讓他們在學習的過程中活學活用，這樣在一定程度上方便了基層林業(yè)部門的管理。林業(yè)主管部門應加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站工作人員的教育培訓，要結合實際情況，做好崗位培訓。例如，根據不同的崗位培訓不同的人才，讓其可以熟練掌握并運用技術。有計劃、有步驟、有針對性地對工作人員開展培訓，要求工作人員及時了解上級的相關文件、政策，更好地了解法律法規(guī)，以此進一步提高工作人員的綜合素質，為林業(yè)發(fā)展提供優(yōu)秀、高素質的人才隊伍，實行人員考錄考核制度、優(yōu)化年齡結構、解決工作隊伍年齡老化、知識弱化的問題。對于林業(yè)工作人員進行培訓，有實地和網絡在線2種方式，可以提高培訓效率。對管理崗位人員的選拔任免進行多角度培訓，定期對工作人員的政治業(yè)務素質進行考核。優(yōu)化穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作人員，將為林業(yè)工作的進展帶來很大的優(yōu)勢。要合理安排工作時間，每年抽調部分工作人員外出學習先進地方的工作經驗。

第二，提高選拔力度。現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站員工年紀普遍較大，思想大都老舊，大多數沒有進行過專業(yè)知識培訓，再加上現(xiàn)在處于一個更新很快的時代，可能一種思想，一個知識，沒過幾年就被淘汰了。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站應當選取那些容易變通，容易接受新思想、新知識并且有專業(yè)知識的高素質人才。這樣有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站內部管理，不會因為思想老舊而固守自己做事思路的情況出現(xiàn)，從而可以提高基層林業(yè)工作的效率。

第三，強化管理，提高能力。強化站內管理，建立和健全崗位責任制(站長、技術員、財會)、技術承包責任制和定期的學習、工作、培訓、財務等管理制度。首先，很有心要實行電子監(jiān)控管理。在基層林業(yè)工作中，監(jiān)控管理一直都是難題，僅僅靠人力的監(jiān)管，往往在效率上并不好。實行電子監(jiān)控可以有效地減少這些損失，還可以空出一些人力物力去從事其他的林業(yè)工作。既可以做到增加林業(yè)工作的效率，又能減少因人為監(jiān)察力度不足而造成的各項損失。其次，健全檔案系統(tǒng)化管理，提高檔案管理準確性。完善員工的檔案收錄，派相關人員收集林業(yè)站的各種信息進行管理錄入，使林業(yè)站的工作透明化，讓人們了解林業(yè)站的工作，配合他們的工作。引進先進的信息處理系統(tǒng)，使用統(tǒng)計表、統(tǒng)計圖等信息化手段科學系統(tǒng)地呈現(xiàn)林業(yè)資源現(xiàn)狀。最后，創(chuàng)新工作方式，搭建微信交流平臺。為適應新時期互聯(lián)網時代的輿論宣傳，更好地服務廣大林農，不斷創(chuàng)新工作方法，開通微信公眾服務號，通過微信客戶端搭建平臺，從而實現(xiàn)與大眾的“零距離”溝通。

3.3 優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的管理模式和管理制度

第一，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的管理制度。垂直管理模式雖然在某些地區(qū)具有很大的實際效能，但由于我國地域遼闊，各地區(qū)之間的差距也較大，所以各地區(qū)應該結合自身實際情況，不照搬照抄，對林業(yè)站的管理模式進行有效的改革。一套健全、科學的基層林業(yè)站管理系統(tǒng)不僅能夠有效提升基層林業(yè)工作者的自身管理水平，而且能夠促進整個林業(yè)領域健康、有序的發(fā)展。相關監(jiān)督部門也要切實行使好監(jiān)督管理的權利，做到有效監(jiān)督管理，守法不違法，合法不逾法。

第二，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站職能優(yōu)化。在林業(yè)管理制度與體系設計方面，西方發(fā)達國家以法制性、公平性、參與性、科學性和有效性為基本原則，形成了一種自下而上農民積極參與林業(yè)建設的機制。與之相對應，我國以中央集權為主導形成了一套嚴密的組織機構和管理制度，基層林業(yè)管理是以政府為單一中心、自上而下的集權管理模式為主導。政府在林業(yè)管理、森林資源保護與利用方面具有較強的主導權。但由于我國與西方國家的國情和經濟發(fā)展程度不同，新型基層林業(yè)應以原有管理方式和模式架構為基礎，在參與性、有效性、科學性、公平性方面實現(xiàn)突破。政府要與林業(yè)站、林農、企業(yè)等建立有效的協(xié)商機制，通過協(xié)商讓他們積極參與，做到角色定位準確，平等對話[3]。這樣使鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站(政府在基層的代表)、農民、林業(yè)合作組織、企業(yè)等利益相關者都能廣泛地參與到森林資源保護和利用政策過程以及末端森林管理中，發(fā)揮不同的積極作用，實現(xiàn)各自的利益訴求。

第三，適當推進分權管理。可以通過治理結構創(chuàng)新來彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站在繁重管理工作和服務工作中所面臨的精力有限、實力有限、靈活有限的狀況。一方面，增強企業(yè)在提高農村森林資源利用效率和促進農民增收方面的作用，幫助農民與市場接軌，從而實現(xiàn)企業(yè)與農民雙贏，減輕林業(yè)站的工作壓力。同時，林業(yè)合作組織發(fā)揮作用，成為農民與政府之間的紐帶，方便農民參與基層林業(yè)管理，同時也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站實現(xiàn)對基層森林資源管理的重要支撐。在美國與德國對林業(yè)的成功管理中可以看到，在林業(yè)管理中應該“服務國民”，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站與林業(yè)合作組織協(xié)同治理新形式。另一方面，林業(yè)站行政職能的實現(xiàn)、農民經濟利益的提高以及農村林業(yè)資源的充分利用，推動了林業(yè)管理橫向和縱向互動，使林業(yè)政策過程和林業(yè)管理產生相乘作用。目前，我國基層林業(yè)管理初步具有了“政府主導、社會參與”的雛形，隨著我國林業(yè)管理體制和制度體系的不斷完善創(chuàng)新，以及林業(yè)產業(yè)的不斷發(fā)展，我國基層林業(yè)管理將逐步形成“政府協(xié)調、社會主導、民眾參與”的運行機制。

第四，創(chuàng)新服務形式，強化服務職能。林業(yè)站要以為人民服務為中心，在林權改革中做好組織宣傳工作，要讓農民獲益。在處理日常林業(yè)遇到的問題時，要以服務為主兼之管理，改變之前重管理、輕服務的工作狀態(tài)，主動為農民群眾發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。深入群眾中去解決林業(yè)改革中農民的問題和困難，要從根本上認識到林業(yè)在生態(tài)建設中的重要性。上級部門要經常深入了解林業(yè)站的實際問題，及時探討解決的方法和對策，督促林業(yè)站的指令實行情況，監(jiān)督工作成績，做到發(fā)展與服務同為一體。

3.4 完善林業(yè)相關政策和法律法規(guī)

第一，通過制定各種林業(yè)發(fā)展規(guī)劃實現(xiàn)調控。林業(yè)主管部門可通過制定林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和各種長期、中期、短期的規(guī)劃或計劃，搞好生產力布局，對林業(yè)今后的發(fā)展方向、發(fā)展階段、發(fā)展目標等作出預先設想。

第二，通過制定和完善林業(yè)政策，指導林業(yè)產業(yè)健康發(fā)展。政府各級部門可通過各種政策性規(guī)定對林業(yè)的發(fā)展重點、發(fā)展途徑等作出規(guī)劃，對林業(yè)經濟的整體運行進行有效的引導。比如可以通過林業(yè)投資政策引導投資的重點，是以技術改造為主，還是以基本建設為主；政府通過制定林業(yè)產業(yè)政策，可以引導有關方在資源配置上符合宏觀經濟協(xié)調發(fā)展的需要，保持林業(yè)產業(yè)結構的協(xié)調。通過產業(yè)政策還可以彌補市場的不足，針對那些企業(yè)不愿做或做不了而對林業(yè)經濟整體成長又至關重要的項目建設，指定具體的執(zhí)行部門并采取必要的強制性措施。

第三，完善法律法規(guī)，保障林業(yè)管理有法可依。政府可通過加強立法工作，進一步健全林業(yè)法制保障體系，運用法律制度以規(guī)范企業(yè)等市場主體的行為，達到宏觀調控的目的。

4 結語

鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站是政府林業(yè)部門和群眾連接的樞紐，在生態(tài)環(huán)境日益惡化的當下，林業(yè)站的作用越來越重要，是林業(yè)戰(zhàn)線上不可或缺的重要力量。只有加快林業(yè)站的職能轉變，才能適應當前形勢下林業(yè)發(fā)展的需要，相關制度的建立和完善須要通過試驗式、漸進式的改革逐步推進[4]。