論行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)

雷晴

摘要：文章主要論述行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度現(xiàn)存的制度建設(shè)不完善、財政人員素質(zhì)低、內(nèi)控設(shè)計與流程不清晰、領(lǐng)導(dǎo)意識淡薄，內(nèi)控框架體系散亂等問題，行政事業(yè)單位內(nèi)控控制制度建設(shè)迫在眉睫。文章討論通過完善制度、提升從業(yè)人員素質(zhì)、健全預(yù)算管理和獎懲制度的方法，建設(shè)內(nèi)部控制制度。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制；意識淡薄；制度建設(shè)；流程優(yōu)化

一、行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)的意義

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控。是一個單位的各級管理層，為了保護本單位各項經(jīng)濟活動的規(guī)范、安全、完整，確保經(jīng)濟活動的正確、可靠、有序，協(xié)調(diào)經(jīng)濟行為，控制經(jīng)濟活動、規(guī)范管理程序，利用單位內(nèi)部分工而產(chǎn)生的相互制約與相互聯(lián)系的關(guān)系，形成一系列具有控制職能的方法、措施、程序，并予以規(guī)范化、系統(tǒng)化、程序化，使之建立起一個較為規(guī)范的、嚴(yán)密的、完整的體系。一個單位具有科學(xué)高效的財政內(nèi)部控制制度體系建設(shè)，可以實現(xiàn)對整個單位財政業(yè)務(wù)風(fēng)險的全面控制，可以規(guī)范單位整個單位的財務(wù)管理活動，提升單位的財務(wù)管理水平。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)的現(xiàn)狀

（一）單位領(lǐng)導(dǎo)不重視，內(nèi)控意識淡薄

把行政事業(yè)單位和企業(yè)單位相比較，可看出，行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制的關(guān)注度較低。原因可作如下解釋：雖然行政事業(yè)單位一直宣稱其資金是嚴(yán)格按照《預(yù)算法》、《會計法》等相關(guān)法律法規(guī)進行使用管理，但是部分單位領(lǐng)導(dǎo)對資金的管理使用要求，依舊停留在過時的會計核算工作中。而在開展內(nèi)部控制建設(shè)工作的過程中，部分行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)控制度不重視，沒有意識到內(nèi)控制度在現(xiàn)代財務(wù)管理工作中的重要作用，沒有意識到有效的內(nèi)控制度可以加強對單位經(jīng)濟活動的管理效率；部分行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)只注重內(nèi)控制度的建立，忽視了對每一個制度的實際運用，把內(nèi)控體系建設(shè)這個大工程，當(dāng)作一項普通工作來抓，將內(nèi)控工作簡單理解為制度訂立，只停留在“紙上”和應(yīng)付檢查層面，應(yīng)付差事，沒有深入了解內(nèi)部控制建設(shè)。

（二）制度建設(shè)不完善

雖然財政部2012年發(fā)布、2014年1月1日起實施的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》、《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財會【2015】24號）要求單位全面建立、有效實施內(nèi)部控制，確保內(nèi)部控制覆蓋單位經(jīng)濟和業(yè)務(wù)活動的全過程，貫穿內(nèi)部權(quán)力運行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，規(guī)范單位內(nèi)部各層次的全體人員。大部分單位已經(jīng)建立了內(nèi)部控制制度，但是在運行過程中，存在很多制度的缺失。比如：有的單位雖然按照財政部要求全面建立了預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目合同管理等相關(guān)制度，但是在建立過程中完全沒有結(jié)合本單位的工作實際，沒有仔細(xì)研究每個制度的實際內(nèi)涵，照搬照抄，敷衍了事，紙上談兵，在執(zhí)行上沒有找到實質(zhì)性的切入點、缺少抓手、效率不高。

（三）人員素質(zhì)低

就現(xiàn)在的情況來看，大部分行政事業(yè)單位管理者根本做不到以身作則，沒有帶頭嚴(yán)格遵守單位內(nèi)部控制制度的意識，往往利用職權(quán)之便，謀取私利。部分單位中不論是領(lǐng)導(dǎo)干部還是財務(wù)人員都欠缺對內(nèi)部控制體系建設(shè)的整體應(yīng)用認(rèn)知。很多單位組成的內(nèi)控人員沒有認(rèn)真去了解內(nèi)控知識，所以在編制單位內(nèi)控制度的過程中寸步難行。比如：有的內(nèi)控人員對什么是內(nèi)控制度不清楚；有的內(nèi)控人員對單位的具體業(yè)務(wù)流程不清楚；有的內(nèi)控人員對單位具體適用哪些制度不清楚等等。

（四）內(nèi)控設(shè)計與流程不清晰

按照財政部《指導(dǎo)意見》的相關(guān)要求，雖然大多數(shù)單位都按要求建立了內(nèi)部控制制度，但是，各家單位制定的制度與流程都五花八門，有很多單位制定出來的制度都不符合要求，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：第一、財務(wù)管理崗位設(shè)置得不合理，出現(xiàn)一人兼顧多職的現(xiàn)象，最為常見的現(xiàn)象便是職務(wù)兼容；第二、審批流程不完善，審批權(quán)限不明，某些人員較少或較基層的單位，直接出現(xiàn)“一言堂”、“一支筆”審簽，往往都是主要領(lǐng)導(dǎo)說了算，領(lǐng)導(dǎo)說話一言九鼎，很多經(jīng)濟活動決策只要領(lǐng)導(dǎo)簽字即可，重大資金未經(jīng)會議審批；第三、流程監(jiān)控機制不健全，很多經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項并沒有清晰明確的審批流程，就算有明確的審批流程，那也只是單一的“走過場”，在實際執(zhí)行過程中會直接降低了經(jīng)濟業(yè)務(wù)的審核與把關(guān)力度；第四、內(nèi)控風(fēng)險評估流程建立不合理。如：在支出業(yè)務(wù)控制方面，所制定的制度中未明確國庫集中支付、政府采購、公務(wù)卡結(jié)算等國家有關(guān)政策規(guī)定，可能導(dǎo)致支出業(yè)務(wù)違法違規(guī)的風(fēng)險等。

（五）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)督機制不完善

為了保障行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的有效進行，需要嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部控制監(jiān)督機制并定期對內(nèi)部控制進行風(fēng)險評估。但是目前大多數(shù)行政事業(yè)單位沒有建立內(nèi)部監(jiān)督機制，即使有也只是一些書面性的東西，沒有獨立的機構(gòu)，沒有明確的崗位責(zé)任制度，沒有固定的人員，就算有人員也是兼任多職，并且工作責(zé)任心不強，沒有發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。

三、事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)的應(yīng)對措施

（一）領(lǐng)導(dǎo)引起重視，增強內(nèi)部控制制度意識

加強內(nèi)部控制制度建設(shè)，關(guān)鍵在于行政事業(yè)單位的相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)是否重視內(nèi)控制度的建設(shè)。首先，應(yīng)該提高單位領(lǐng)導(dǎo)班子的內(nèi)控制度意識，只有切實增強單位領(lǐng)導(dǎo)班子對內(nèi)控制度重要性的認(rèn)識，才能使其在根本上重視內(nèi)控機制的建立健全。同時需要單位領(lǐng)導(dǎo)做到從自身做起，不以權(quán)謀私，這樣才能更好地從根本上開展內(nèi)部控制建設(shè)工作。其次，加強行政事業(yè)單位隊伍建設(shè)，提高內(nèi)控相關(guān)人員的素質(zhì)和技能，在實踐中拋棄舊的慣性思維、經(jīng)驗做法，要接觸新思維、新事物，學(xué)習(xí)內(nèi)控建設(shè)相關(guān)理論，不斷革新，不斷進步，努力營造出良好的內(nèi)控建設(shè)環(huán)境。最后，建立責(zé)任風(fēng)險的經(jīng)濟效益與負(fù)責(zé)人職務(wù)任免相掛鉤的機制。讓單位領(lǐng)導(dǎo)班子與業(yè)務(wù)骨干的分工授權(quán)依據(jù)管理者崗位特性的分工來執(zhí)行，從而達到互相促進、相互約束、各司其職的內(nèi)控目的。

（二）健全管理制度，確保單位有章可循

對于行政事業(yè)單位而言，應(yīng)該以國家的法律法規(guī)和政策為依據(jù)，并且應(yīng)該結(jié)合本單位的實際情況，針對各單位整體的工作流程及關(guān)鍵風(fēng)險點，制定出符合本單位工作性質(zhì)的內(nèi)部控制體系，對每個部門、每個工作人員的崗位責(zé)任、任務(wù)、流程等，做出明確的規(guī)定，確保上下有序、環(huán)環(huán)相扣、內(nèi)控有效。具體措施如下：一是建立健全完善的集體決策和議事決策制度，對單位的重大事項進行認(rèn)真摸底調(diào)查研究，并深入對其進行風(fēng)險防控分析，在經(jīng)過必要論證研究后，充分吸收各參會單位和參會人員的意見建議，最終的決策應(yīng)通過單位黨組會、單位負(fù)責(zé)同志辦公會或黨政聯(lián)席會討論決定，有效地規(guī)避錯誤和風(fēng)險。二是對一些財政核心業(yè)務(wù)的制度制定必須反復(fù)核實其完整性，比如預(yù)算制度等。三是加強對決策執(zhí)行的跟蹤問效，避免決策走過場，如果單位能做到把財務(wù)業(yè)務(wù)處理過程、流程和財務(wù)管理控制有機地結(jié)合起來，讓財務(wù)控制滲透到各項經(jīng)濟財務(wù)業(yè)務(wù)活動的每個環(huán)節(jié)與每個流程中，那么就可能避免經(jīng)濟財務(wù)業(yè)務(wù)過程中的舞弊徇私與違規(guī)違法行為。四是深入開展單位內(nèi)部控制有效性的民主評議與評價工作，以此來保證單位內(nèi)制目標(biāo)的實現(xiàn)與達成。評價指要做到有法可依，有規(guī)可循，有章可遵，有責(zé)可究，評價指標(biāo)要以單位實際發(fā)生的內(nèi)控事物事實為基礎(chǔ)與依據(jù)。

（三）強化教育培訓(xùn)，不斷提高內(nèi)控人員的綜合素質(zhì)

行政單位內(nèi)控人員不但需要具備較高的專業(yè)業(yè)務(wù)素質(zhì)與較強的法律法規(guī)意識，還需具備較高的的職業(yè)道德素養(yǎng)與人文涵養(yǎng)。加強對單位內(nèi)控人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、法律法規(guī)和職業(yè)道德教育，是提高其綜合業(yè)務(wù)與法律法規(guī)素質(zhì)、提升職業(yè)道德修養(yǎng)和人文涵養(yǎng)的主要手段，單位采用定期培訓(xùn)的方式來使行政事業(yè)單位的內(nèi)控人員增強法律觀念以及專業(yè)技能。隨著單位相關(guān)培訓(xùn)力度的不斷加大，單位內(nèi)控人員的職業(yè)道德素質(zhì)與水平，也在不斷的得到提升，特別是創(chuàng)新型人才引進、培養(yǎng)和應(yīng)用，更是讓單位內(nèi)控機制的執(zhí)行效果，有效地達到了最佳狀態(tài)。達到“1+1”>2的效果，也充分調(diào)動其他工作人員的積極性，廣泛宣傳單位內(nèi)控制度的流程及風(fēng)險，最終形成人人參與且負(fù)責(zé)的良好氛圍。以此來提高整個行政事業(yè)單位所有人員對內(nèi)部控制制度的認(rèn)識，讓單位所有人員都明確自己的責(zé)任和義務(wù)。

（四）優(yōu)化內(nèi)控設(shè)計與流程

1. 加強預(yù)算管理，建立健全各部門的預(yù)算管理制度

內(nèi)控制度體系的核心是預(yù)算管理貫穿單位財務(wù)管理的全過程，關(guān)系到單位的財務(wù)現(xiàn)狀及未來發(fā)展。行政事業(yè)單位在預(yù)算編制上要從實際出發(fā)，量入為出，不能編赤字預(yù)算，注意加強預(yù)算的合理性，完善財務(wù)預(yù)算管理的職能，建立一個有效的風(fēng)險控制和防范機制，在編制預(yù)算時盡可能的考慮出現(xiàn)的問題，盡量降低成本和財務(wù)風(fēng)險。

2. 加強行政事業(yè)單位財務(wù)管理

財務(wù)部門是行政單位核算和監(jiān)督最重要的部門，是一個單位的命脈所在，所有經(jīng)濟業(yè)務(wù)的往來都需要財務(wù)的監(jiān)控和管理，這要求我們要加強行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)，加強單位財務(wù)的科學(xué)管理，改變單純意義的“見票核銷”。要求對單位所有財務(wù)人員甚至領(lǐng)導(dǎo)班子進行財務(wù)知識的培訓(xùn)，對財務(wù)財務(wù)制度、財政政策以及法律法規(guī)了然于心，同時，要求單位會計參與各類經(jīng)濟業(yè)務(wù)的談判，參與重大經(jīng)濟活動的決策，防止會計“見票入賬”。保證單位內(nèi)部整個財務(wù)工作的管理、監(jiān)督、控制有效進行。

3. 加強國有資產(chǎn)管理，定期清查單位的庫存，防止“小金庫”

為了防止出現(xiàn)“小金庫”，單位財務(wù)要合理進行定期“盤點”，這里所謂“盤點”，不是單指保險柜現(xiàn)金的盤點，因為“小金庫”的來源主要包括：以各種名義挪用，轉(zhuǎn)移國家預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外收入，變賣單位固定資產(chǎn)、有價證券，侵占、截留非稅收入，不通過會計部門列支、私存私放的資金等。

（五）監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，建立獎懲制度

由于多數(shù)行政事業(yè)單位沒有獨立的監(jiān)督機構(gòu)，財政部門應(yīng)當(dāng)定期對行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度建履行監(jiān)督檢查各種經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動的職責(zé)，嚴(yán)格按照財務(wù)規(guī)章制度進行辦事，對行政事業(yè)單位的各項資金統(tǒng)一調(diào)配，監(jiān)督每一筆資金的收支去向，加強對每一步采購物資的管理，充分發(fā)揮財政人的監(jiān)督權(quán)威。同時，要有效發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察、審計、財政與行業(yè)主管部門的監(jiān)督檢查與業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用，采用“雙隨機、一公開”的方式深入開展經(jīng)常性、不定期性的事前、事中、事后的監(jiān)督檢查與業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并建立相應(yīng)的監(jiān)督檢查獎懲制度與責(zé)任追究制度，從根本上對行政事業(yè)單位的會計核算不規(guī)范方面進行防范，監(jiān)督單位向社會公開內(nèi)部控制建設(shè)信息，讓單位主動接受社會監(jiān)督，對制度執(zhí)行得好的單位給予一定的獎勵，并在全區(qū)推廣，對制度執(zhí)行不力的單位給予處罰，有違紀(jì)違法的移送司法機關(guān)處理。

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（作者單位：貴州省六盤水市鐘山區(qū)財政局）