貴州省民族地區(qū)財(cái)政能力對基本公共服務(wù)供給的影響研究

余心丹

摘要：隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民的生活水平日益提高，對基本公共服務(wù)的需求也逐漸提升。位于西部地區(qū)的貴州省民族地區(qū)由于交通不夠發(fā)達(dá)，受教育程度普遍偏低等原因，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為落后。文章立足于貴州省民族地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀從財(cái)政能力方面分析基本公共服務(wù)供給，結(jié)合貴州省當(dāng)前實(shí)際情況從增強(qiáng)財(cái)力、完善財(cái)政體制及轉(zhuǎn)移支付制度、加強(qiáng)政府政績考核體制方面提出合理對策建議，從而提高基本公共服務(wù)供給水平。

關(guān)鍵詞：財(cái)政能力；基本公共服務(wù)供給；貴州省；民族地區(qū)

一、理論闡述

（一）財(cái)政能力

財(cái)政能力是我國政府能力的一部分，包括財(cái)政收入能力和財(cái)政體制。地方財(cái)政收入能力包括三方面的能力：一是地方政府的自給能力，二是地方政府運(yùn)用權(quán)力促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)健康平穩(wěn)發(fā)展的能力，三是地方政府有滿足支出需要的能力；財(cái)政體制（財(cái)稅體制），是指各級政府管理各級財(cái)政收支的權(quán)力體制制度。

一個地方政府的資源稟賦主要包括自然資源、勞動力資源和資本，制度因素包括法律法規(guī)決定資源稟賦發(fā)揮作用的機(jī)制，假如資源稟賦相同或類似，則影響財(cái)政能力的主要因素則為財(cái)政體制，財(cái)政體制的差異則會造成不同地方財(cái)政能力有很大的差別。假如是財(cái)政體制的改善能使財(cái)政能力有較大的提高，說明當(dāng)前制約財(cái)政能力擴(kuò)大最重要因素是體制機(jī)制阻礙了當(dāng)前基本公共服務(wù)的供給。

衡量民族地區(qū)財(cái)政收入能力規(guī)模，可以通過稅收收入、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來表示，這也是國際上通常采用的計(jì)算方式。由于數(shù)據(jù)的可獲得性，本文以稅收收入、一般公共預(yù)算收入來表示財(cái)政收入規(guī)模；用“政府財(cái)政自給率”來衡量財(cái)政體制合理程度的情況。

（二）基本公共服務(wù)

簡單來說，基本公共服務(wù)就是國家和政府在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況下，在政府權(quán)力保證的前提下，為社會公眾提供生存和發(fā)展的基本條件。根據(jù)《國家基本公共服務(wù)體系“十三五”規(guī)劃》指出“十三五”時期確定了公共教育、勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務(wù)、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務(wù)等八個領(lǐng)域的81個服務(wù)項(xiàng)目，突出體現(xiàn)了公眾最關(guān)心與最在乎的“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”，國家應(yīng)盡全力實(shí)現(xiàn)公眾的這種需求。

二、貴州省民族地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題

（一）貴州省民族地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

貴州省民族自治地方包括“3州11縣”，共轄47個縣級行政單位，708個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是本文的研究范圍。少數(shù)民族人數(shù)872.44萬人， 占貴州省總?cè)藬?shù)的39%， 可見民族地區(qū)人口密度偏低。同時貴州省民族地區(qū)農(nóng)村人口還占總?cè)丝谳^大的比重，城鎮(zhèn)化水平偏低，因此城市難以成為促進(jìn)民族地區(qū)農(nóng)村勞動力資源開發(fā)利用的主要渠道。

2016年貴州省民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)全年生產(chǎn)總值3813.68億元，其中第三產(chǎn)業(yè)占比達(dá)到48.40%，成為三產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)頭產(chǎn)業(yè)，說明在未來應(yīng)在穩(wěn)固制造業(yè)的前提下，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，以增加民族地區(qū)的財(cái)政收入能力。雖然民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速強(qiáng)勁，但是2016年的生產(chǎn)總值才是貴州省的32.4%，收入規(guī)模較小，在一定程度上想要大力提高基本公共服務(wù)水平難度較大。

稅收收入是民族地區(qū)的重要資金來源。2016年民族地區(qū)共獲得2683769萬元稅收收入，占貴州民族地區(qū)公共財(cái)政收入的69.27%。轉(zhuǎn)移支付也是一項(xiàng)重要資金來源，起到平衡不同地區(qū)財(cái)政能力的作用。貴州省民族地區(qū)負(fù)債嚴(yán)重，面對著收不抵支的情況，民族地區(qū)政府政務(wù)支出堪憂，因而造成民族地區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)提供基本公共服務(wù)的積極性將減弱，有些領(lǐng)導(dǎo)為了政績迅速突出表現(xiàn)，甚至?xí)D占基本公共服務(wù)支出資金。由于民族地區(qū)財(cái)政不列赤字，通常都需要上級政府來兜底，因此，地方政府取得巨額轉(zhuǎn)移支付，對上級政府財(cái)政的依賴程度越來越高。

（二）貴州省民族地區(qū)在基本公共服務(wù)的供給上存在的問題

1. 優(yōu)惠政策和扶貧政策的有效落實(shí)存在困難

根據(jù)貴州省財(cái)政廳的數(shù)據(jù)顯示，2000年-2015年，中央財(cái)政累計(jì)下達(dá)民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付3955億元，其中2015年規(guī)模達(dá)到582億元.扶貧專項(xiàng)資金的原則是?？顚Ｓ?，但是由于監(jiān)管力度不到位，在有效實(shí)施的過程中仍存有困難，這就導(dǎo)致出現(xiàn)了一些問題：一是扶貧資金沒有真正用到實(shí)處，例如存在農(nóng)民冒領(lǐng)扶貧資金說是用于發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，但實(shí)際是“掛羊頭賣狗肉”；二是優(yōu)惠政策變成特殊利益，存在利用“A”項(xiàng)商品優(yōu)惠政策，卻使用到“B”項(xiàng)商品。

2. 財(cái)力不足，抑制基本公共服務(wù)供給

財(cái)政收入能力的高低與該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的多少有著密切的聯(lián)系，經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)越多，稅收收入能力強(qiáng)，地方政府的財(cái)力就越是強(qiáng)大。從截取2007年至2016年的數(shù)據(jù)來看，稅收收入平均每年增長26.48%，從與全省比較來看貴州省民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，稅收規(guī)模小，稅源匱乏，這是民族地區(qū)財(cái)力薄弱的根本原因。正是由于財(cái)力薄弱，加上一般轉(zhuǎn)移支付收入資金監(jiān)管不到位，民族地區(qū)政府就將部分一般轉(zhuǎn)移支付資金投入到其他收效高的領(lǐng)域，而減少對基本公共服務(wù)的支出，這樣就間接地減少基本公共服務(wù)服務(wù)的供給。

3. 公共財(cái)政收入能力、增長能力與財(cái)政自給率不協(xié)調(diào)

通過表2可以看出，1994年至2016年貴州省民族地區(qū)一般公共財(cái)政收入呈遞增的變動。而從1994年至2008年民族區(qū)財(cái)政自給率基本上逐年遞減，這就表明了從1994年以來到2008年前財(cái)政收入能力與財(cái)政自給率呈背向發(fā)展。2008年后，國家財(cái)政形勢變得越來越好，財(cái)政自給率也逐步提高，但一般公共財(cái)政收入增長率卻在下降，這背后還是因?yàn)槊褡宓貐^(qū)產(chǎn)業(yè)落后、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、產(chǎn)能不高，經(jīng)濟(jì)增長動力不足，導(dǎo)致稅源范圍過窄，稅收規(guī)模小，增長緩慢以及配套資金的使用愈發(fā)缺乏效果等問題。這就阻礙了民族地區(qū)基本公共服務(wù)供給能力的提升。因此，民族地區(qū)在改革發(fā)展中保證逐步提升財(cái)政自給能力的同時，也要增強(qiáng)一般公共財(cái)政收入增長的能力。當(dāng)財(cái)力不足時，本該用于基本公共服務(wù)的資金，就會被迫部分投入到其他開支上，從而降低基本公共服務(wù)的供給。

4. 政府考核機(jī)制不完善

政府的職能定位不明確，考核機(jī)制不完善，因?yàn)楫?dāng)前民族地區(qū)政府服務(wù)機(jī)制缺乏科學(xué)的衡量手段，一是考核理念停留在完成任務(wù)型，缺乏發(fā)揮地方政府的積極性與主動性，尤其是行政領(lǐng)導(dǎo)偏向的是自身的升遷，資金投入到收效高、快的領(lǐng)域，存在唯GDP論英雄的觀念；二是考核指標(biāo)不健全，政府考核以“完成任務(wù)，不犯錯誤”為準(zhǔn)，沒有建立健全考核指標(biāo)制度化；三是公眾參與程度不高，政府的考核評價缺乏公眾意見。

三、增加基本公共服務(wù)供給對策建議

（一）加強(qiáng)監(jiān)管，完善轉(zhuǎn)移支付制度

加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付資金制度監(jiān)督可以從五方面入手：一建立完善的法律監(jiān)督體制，加強(qiáng)法律責(zé)任追究；二逐步建立起轉(zhuǎn)移支付資金的控制與監(jiān)督，從事前監(jiān)督到事后監(jiān)督全過程，掌握資金的使用動態(tài)以及使用效率，且加強(qiáng)效率評定；三是制定一系列法律制度來規(guī)范資金投入使用，努力做到每一分錢的去處與用途，尤其是對基本公共服務(wù)的投入；四是努力構(gòu)建政府執(zhí)行、群眾參與、社會監(jiān)督“三位一體”的全面監(jiān)管體系；五是由省級政府設(shè)定一個統(tǒng)一部門來規(guī)范民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付資金，在建立法律規(guī)范的前提下，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算方法，確定后不可隨意變動，實(shí)施過程中盡量排除人為因素影響，力求客觀公正。用“因素法”代替“基數(shù)法”計(jì)算轉(zhuǎn)移支付資金，測算必須精心設(shè)計(jì)、反復(fù)測算、真實(shí)可靠、科學(xué)合理。

（二）優(yōu)化政府績效考核機(jī)制

民族地區(qū)基本公共服務(wù)的有效供給不足除了財(cái)力、制度上的原因，還與決策者的偏好有關(guān)，即政府考核機(jī)制的不完善，這在一定程度上也影響了基本公共服務(wù)的供給。為建立健全民族地區(qū)政府政績考核機(jī)制，可以從考核理念、考核指標(biāo)、群眾參與等方面入手，真正建立服務(wù)型政府。首先，當(dāng)前政績考核普遍采用唯GDP論，這已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，且阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，本文認(rèn)為政績考核要淡化GDP增長指標(biāo)，將考核重心轉(zhuǎn)移到為人民服務(wù)上來，提高基本公共服務(wù)水平，更加關(guān)注房價、人民生活水平質(zhì)量提高、公共服務(wù)享受等民生問題；其次，地方政府應(yīng)統(tǒng)一制定下級部門政績考核制度，科學(xué)合理的明確考核范圍、考核對象，明確官員哪些可為、哪些不可為，制定一套既有利于工作效率的提高，又有利于考核順利通過的考核指標(biāo)體系；最后，公眾是政府工作的直接受益者，也是政府政務(wù)為人民服務(wù)程度的體驗(yàn)者，政績考核中可以建立公眾參與度量比例，在進(jìn)行年度考評時，在公共服務(wù)領(lǐng)域、農(nóng)林牧生領(lǐng)域等各選取一名代表進(jìn)行參評，這樣既能促進(jìn)政府領(lǐng)導(dǎo)更關(guān)注公共服務(wù)領(lǐng)域、農(nóng)林牧生領(lǐng)域等，也能體現(xiàn)民主制度的實(shí)現(xiàn)；既有力的加強(qiáng)實(shí)現(xiàn)政府的社會責(zé)任，也可以提升民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，提供財(cái)力保障

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，依靠“雙引擎”帶動第三產(chǎn)業(yè)，培育支柱型稅收。貴州省民族地區(qū)地方支柱型稅源是第三產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮貴州民族地區(qū)比較優(yōu)勢以發(fā)展“多彩貴州”生態(tài)旅游業(yè)。同時，鼓勵“互聯(lián)網(wǎng)+”新興行業(yè)的崛起，促進(jìn)地方稅收持續(xù)穩(wěn)定增長；增加地方政府財(cái)力，緩解擠占基本公共服務(wù)資金情況，建立民族地區(qū)基本公共服務(wù)供給長效機(jī)制；強(qiáng)化稅源征管，保證稅收收入穩(wěn)定，依法征稅，防控走法律漏洞逃稅避稅。所以，稅務(wù)部門要努力加強(qiáng)稅收征管辦法、征管措施。一是要加強(qiáng)學(xué)習(xí)稅務(wù)部門征稅方式，合理調(diào)配人才；二是管理要精細(xì)化，制度上做到“零漏洞”；三是要加強(qiáng)協(xié)作，多頭并進(jìn)，建立和完善稅收征管網(wǎng)絡(luò)。統(tǒng)籌結(jié)合該區(qū)域各個涉稅部門、單位、銀行建立一整套控稅系統(tǒng)，加強(qiáng)信息交流，增強(qiáng)偷稅漏稅識別能力。由稅務(wù)部門建立一套完善的稅收信用系統(tǒng)，針對具有繳稅義務(wù)的單位、個人設(shè)定信用評級，增加失信懲處。

（四）完善財(cái)政體制，保證權(quán)責(zé)間合理配比

公共教育、基礎(chǔ)醫(yī)療、社會保障與就業(yè)一直由各地方承擔(dān)主要責(zé)任，這些支出責(zé)任造成民族地區(qū)財(cái)政更沉重的壓力，應(yīng)該按照財(cái)政合理分權(quán)的“利益歸宿”原則及收益原則，將公共教育、基礎(chǔ)醫(yī)療、社會保障與就業(yè)等公共支出上移至中央、省級，由中央、省級來負(fù)責(zé)支出責(zé)任，而縣級作為“經(jīng)理人”，從而減輕縣級財(cái)政困難。

要成功既要有合作，又要有分工，治理國家也同樣如此。一是中央與地方明確支出責(zé)任，將全國性的公共服務(wù)事項(xiàng)集中到中央，減少委托地方事務(wù)；二是將區(qū)域性公共服務(wù)明確為地方事權(quán)，遵循前面第一條規(guī)則；三是明確中央、省級與民族地區(qū)共同事權(quán)。在明晰事權(quán)的基礎(chǔ)上，將民族地區(qū)單獨(dú)考慮，當(dāng)前部民族地區(qū)是在省級的管轄下，沒有獨(dú)立完善的財(cái)權(quán)與實(shí)權(quán)相配套，因此，本文認(rèn)為應(yīng)該明確貴州民族地區(qū)的事權(quán)問題。

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（作者單位：貴州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）