基于內(nèi)部控制視角的高校預(yù)算管理體系研究

劉罡

【摘 要】 預(yù)算控制是高校內(nèi)部控制的重要組成部分，是會(huì)計(jì)控制的核心[1]。隨著高校辦學(xué)資金的增加，資金來源的多元化，政府和公眾對(duì)高校辦學(xué)資金使用情況的關(guān)注度越來越高，因此，建立健全高校預(yù)算管理體系，完善預(yù)算控制措施將會(huì)越來越重要。文章深入分析了當(dāng)前高校預(yù)算管理存在的主要問題和風(fēng)險(xiǎn)，借鑒內(nèi)部控制理論，從內(nèi)部控制的視角對(duì)高校預(yù)算管理進(jìn)行重新審視和研究，重構(gòu)了高校預(yù)算管理體系，梳理了預(yù)算管理流程，并在預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制、預(yù)算編制與審批、預(yù)算執(zhí)行、決算、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)等方面提出了加強(qiáng)管理控制的具體措施。

【關(guān)鍵詞】 高校財(cái)務(wù)； 預(yù)算管理； 管理體系； 內(nèi)部控制

【中圖分類號(hào)】 F812.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2018）01-0150-03

一、問題的提出

隨著國(guó)家對(duì)高等學(xué)校的投入越來越大，高校掌握的各種來源的資金越來越多，如何管好用好這些辦學(xué)資金已經(jīng)成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，上級(jí)主管和監(jiān)督部門對(duì)高校的各種監(jiān)督檢查越來越多。近年來高校被審計(jì)檢查出的很多經(jīng)濟(jì)問題都與預(yù)算管理息息相關(guān)，暴露出當(dāng)前高校預(yù)算管理體系存在的不足和缺陷，這是高校管理層必須面對(duì)和解決的問題。

完整的高校預(yù)算管理體系是一個(gè)閉環(huán)的控制系統(tǒng)，它由預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、年終決算、績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)組成，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會(huì)給整個(gè)體系帶來風(fēng)險(xiǎn)并造成傷害，因此，健全和完善高校內(nèi)部預(yù)算管理體系迫在眉睫。

二、理論基礎(chǔ)及文獻(xiàn)綜述

對(duì)于高校預(yù)算管理存在的問題，可以借鑒內(nèi)部控制理論加以研究和討論?！皟?nèi)部控制”一詞最早見諸于文字，是1936年美國(guó)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)在其發(fā)布的《注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)表的審查》文告中。1949年美國(guó)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)所屬的審計(jì)程序委員會(huì)發(fā)表了一份題為《內(nèi)部控制、協(xié)調(diào)系統(tǒng)諸要素及其對(duì)管理部門和注冊(cè)會(huì)計(jì)師的必要性》的專題報(bào)告，對(duì)內(nèi)部控制首次做出了權(quán)威定義。1992年美國(guó)對(duì)虛假財(cái)務(wù)報(bào)告委員會(huì)的下屬發(fā)起人委員會(huì)（簡(jiǎn)稱COSO）公布了題為《內(nèi)部控制——整合框架》的報(bào)告，該報(bào)告提出了內(nèi)部控制包括五大構(gòu)成要素，即控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督[2]；COSO報(bào)告在內(nèi)部控制發(fā)展史上具有里程碑意義，很多國(guó)家和機(jī)構(gòu)在制定內(nèi)部控制準(zhǔn)則時(shí)都對(duì)其進(jìn)行沿用和借鑒。2012年財(cái)政部出臺(tái)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》[3]，該規(guī)范對(duì)內(nèi)部控制的定義是：?jiǎn)挝粸閷?shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。該定義從內(nèi)部控制的視角提出解決問題的建議，對(duì)加強(qiáng)高校預(yù)算管理將具有非常積極的意義。

國(guó)內(nèi)已有不少文獻(xiàn)對(duì)預(yù)算問題進(jìn)行研究，但從內(nèi)部控制的視角對(duì)高校預(yù)算問題進(jìn)行研究相對(duì)較少，且研究的方向和問題各有側(cè)重。燕美榮[4]從內(nèi)部控制視角對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)行分析，提出了內(nèi)部控制預(yù)算績(jī)效之間存在的關(guān)系，認(rèn)為內(nèi)控是實(shí)施績(jī)效管理的保障。游雪琴[5]通過內(nèi)部控制視角對(duì)高校預(yù)算管理存在的問題進(jìn)行描述，提出了構(gòu)建高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的意義、內(nèi)容和措施。郭向云[6]通過對(duì)高校預(yù)算管理現(xiàn)狀的分析及內(nèi)部控制對(duì)高校預(yù)算管理的要求，提出了具體的改進(jìn)措施。

三、高校預(yù)算管理存在的問題及分析

（一）高校預(yù)算管理體系不健全

高校往往對(duì)預(yù)算重視不夠，沒有建立健全預(yù)算管理體制。一是與預(yù)算相關(guān)的機(jī)構(gòu)不健全，缺少學(xué)校預(yù)算委員會(huì)、財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組等專門的議事機(jī)構(gòu)，而且與預(yù)算相關(guān)的各個(gè)部門的職能劃分不明確，權(quán)力邊界不清晰。二是預(yù)決算管理各項(xiàng)規(guī)章制度不完善，缺少符合學(xué)校實(shí)際的、規(guī)范有效的預(yù)算管理辦法。三是預(yù)算管理運(yùn)行機(jī)制不順暢，沒有明確預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的工作流程、工作要求、審批權(quán)限和責(zé)任劃分。四是高校財(cái)務(wù)部門沒有專門設(shè)置預(yù)算管理的科室或崗位，或者其崗位的職責(zé)權(quán)限不清晰，無法確保預(yù)算業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)不相容崗位的分離。

（二）預(yù)算編制缺乏科學(xué)性與合理性

一是對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和財(cái)政狀況關(guān)注不夠，高校預(yù)算在編制時(shí)往往只著眼于校內(nèi)因素，而忽略了對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和政府對(duì)高校財(cái)政投入的關(guān)注。二是預(yù)算編制與學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃不匹配，高校每五年會(huì)制定一個(gè)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，而學(xué)校的預(yù)算編制往往僅著眼于當(dāng)年，并沒有與發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行很好的銜接和匹配，導(dǎo)致預(yù)算編制與發(fā)展規(guī)劃的脫節(jié)。三是預(yù)算編制的方法不科學(xué)，目前相當(dāng)部分高校的預(yù)算編制還在沿用“基數(shù)+增長(zhǎng)”的方法，該方法存在編制不科學(xué)、隨意性大的缺點(diǎn)，預(yù)算編制缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性。

（三）預(yù)算審批不嚴(yán)謹(jǐn)

一是校內(nèi)審批環(huán)節(jié)不健全，缺乏必要的組織機(jī)構(gòu)參與，有的沒有提交教代會(huì)討論，民主理財(cái)、全員參與預(yù)算方面做得不夠；有的學(xué)校未設(shè)立學(xué)校預(yù)算委員會(huì)或財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組來負(fù)責(zé)預(yù)算的審議和統(tǒng)籌謀劃。二是預(yù)算審批的權(quán)限不明確，高校預(yù)算審批涉及到的每個(gè)機(jī)構(gòu)的權(quán)限及審批責(zé)任，有時(shí)并不明確，部門間權(quán)限重合或責(zé)任缺位的情況并不鮮見。三是預(yù)算審批的程序不完善，與規(guī)范的內(nèi)部控制要求相比還有差距，比如審批流程中的先后順序、審批時(shí)限要求等仍有不明確的地方。

（四）預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范

一是預(yù)算剛性不強(qiáng)，違反預(yù)算要求隨意變動(dòng)開支內(nèi)容，擅自擴(kuò)大開支范圍和提高開支標(biāo)準(zhǔn)；超預(yù)算甚至無預(yù)算支出。二是預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度滯后，高校的預(yù)算特別是國(guó)庫資金往往有執(zhí)行進(jìn)度方面的要求，但在預(yù)算執(zhí)行中由于重視不夠，責(zé)任不落實(shí)，措施不得力，導(dǎo)致執(zhí)行進(jìn)度滯后，資金沉淀結(jié)余，使用的效率和效益不高。三是預(yù)算調(diào)整的程序不規(guī)范，沒有明確和規(guī)范的預(yù)算調(diào)整程序，沒有嚴(yán)格按規(guī)定程序進(jìn)行調(diào)整。這些問題導(dǎo)致了預(yù)算執(zhí)行混亂，嚴(yán)重影響預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性和資金使用的效益性。

（五）決算工作重視不夠

一是決算責(zé)任不落實(shí)，沒有明確參與決算的各部門的工作責(zé)任、工作任務(wù)和時(shí)限要求，決算工作難以按時(shí)按要求完成。二是決算數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，決算前沒有進(jìn)行相關(guān)數(shù)據(jù)的核實(shí)與和核對(duì)、有關(guān)資產(chǎn)的盤點(diǎn)、相關(guān)收支的清理，導(dǎo)致決算數(shù)據(jù)失真，影響決算質(zhì)量。三是決算信息不完整，決算涉及高校內(nèi)部相當(dāng)多的信息，如果各部門之間的工作協(xié)調(diào)不夠，溝通交流不暢，將會(huì)影響決算信息的完整性，難以全面如實(shí)地反映年度的財(cái)務(wù)狀況，也無法為學(xué)校決策提供扎實(shí)可靠的依據(jù)。endprint

（六）績(jī)效評(píng)價(jià)工作不落實(shí)

一是對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)不重視，時(shí)至今日，大多數(shù)高校還缺乏績(jī)效的理念，未能有效開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，處于觀望和等待狀態(tài)。二是績(jī)效目標(biāo)設(shè)置不科學(xué)，與學(xué)校實(shí)際不符，要么目標(biāo)不夠清晰難以操作，要么過于寬泛而無實(shí)際意義，要么過于窄化難以全面反映資金的產(chǎn)出和效果，影響了績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開展。三是評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不充分，評(píng)價(jià)結(jié)果是否得到充分運(yùn)用是績(jī)效評(píng)價(jià)是否成功的重要標(biāo)志。在一些開展績(jī)效評(píng)價(jià)的高校往往只是將評(píng)價(jià)作為一種工作要求而已，并不重視評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，沒有把評(píng)價(jià)結(jié)果與下一年度預(yù)算安排掛起鉤來，更沒有作為預(yù)算執(zhí)行不好的問責(zé)依據(jù)，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式。

四、完善高校預(yù)算管理體系的控制措施

（一）健全預(yù)算管理的組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制

高校的預(yù)算管理需要建立分工合理、職責(zé)明確的組織機(jī)構(gòu)，涉及預(yù)算編制、咨詢、決策、執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)、監(jiān)督等機(jī)構(gòu)。高校預(yù)決算編制機(jī)構(gòu)包括財(cái)務(wù)處和各個(gè)二級(jí)經(jīng)費(fèi)使用單位，二級(jí)單位負(fù)責(zé)編制本部門的預(yù)決算草案并上報(bào)學(xué)校，財(cái)務(wù)處負(fù)責(zé)匯總編制學(xué)校預(yù)決算草案；預(yù)算咨詢機(jī)構(gòu)包括教代會(huì)（或教代會(huì)常設(shè)主席團(tuán)）以及相關(guān)的專家委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算草案提出意見和建議；預(yù)算決策機(jī)構(gòu)包括學(xué)校財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組（或預(yù)算委員會(huì)）、校長(zhǎng)辦公會(huì)、黨委常委會(huì)，它們逐級(jí)審查和批準(zhǔn)預(yù)算；預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)由各個(gè)二級(jí)單位構(gòu)成，它們是學(xué)校預(yù)算執(zhí)行的主體；預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)可以由財(cái)務(wù)處負(fù)責(zé)，也可以引進(jìn)校外第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)；預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)則由學(xué)校審計(jì)機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)，也可引入校外審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。上述分別負(fù)責(zé)預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、決算、評(píng)價(jià)、監(jiān)督，各盡其職，各負(fù)其責(zé)，確保不相容崗位相互分離。

同時(shí)高校也要建立健全預(yù)算控制的運(yùn)行機(jī)制，制定一套科學(xué)、規(guī)范、合理的預(yù)算編制和審批流程，并嚴(yán)格按照規(guī)定的流程和權(quán)限執(zhí)行。高校具體的預(yù)算編制和審批的流程如圖1。

（二）加強(qiáng)預(yù)算編制和審批的控制

高校預(yù)算編制和審批的控制目標(biāo)是保證年度預(yù)算編制準(zhǔn)確、合理，保障學(xué)校收支平衡，妥善安排各項(xiàng)資金需求，確保學(xué)校年度工作計(jì)劃和事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)。具體措施包括：一是關(guān)注國(guó)家經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和財(cái)政增長(zhǎng)狀況，準(zhǔn)確預(yù)計(jì)學(xué)校收入增長(zhǎng)趨勢(shì)，為年度收入預(yù)算的編制打好基礎(chǔ)。二是支出預(yù)算與學(xué)校的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和年度工作計(jì)劃緊密銜接，確定預(yù)算編制原則和重點(diǎn)投向，將預(yù)算支出指標(biāo)一一分解和對(duì)應(yīng)。三要明確學(xué)校預(yù)算編制的分工和要求，分級(jí)編制、逐級(jí)匯總，最后由財(cái)務(wù)部門匯總編制。四是結(jié)合上一年度預(yù)算執(zhí)行的評(píng)價(jià)結(jié)果，采用“基數(shù)+增長(zhǎng)+績(jī)效”的編制方式，科學(xué)合理地確定預(yù)算額度。五是要建立論證機(jī)制，對(duì)于基本建設(shè)、大型維修、大額物資采購(gòu)等重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)部門和專家對(duì)項(xiàng)目的必要性、可行性、預(yù)算金額的合理性等內(nèi)容進(jìn)行科學(xué)論證。六是規(guī)范并嚴(yán)格按照規(guī)定的預(yù)算審批流程和權(quán)限進(jìn)行預(yù)算審批。

（三）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的控制

高校預(yù)算執(zhí)行的控制目標(biāo)是確保預(yù)算按照批復(fù)的要求執(zhí)行，加快執(zhí)行進(jìn)度，規(guī)范預(yù)算調(diào)整，最終達(dá)到預(yù)期的預(yù)算目標(biāo)。具體控制措施包括：一是強(qiáng)化預(yù)算剛性，各執(zhí)行單位未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自調(diào)整已批復(fù)預(yù)算的使用范圍、資金額度和開支標(biāo)準(zhǔn)。二是建立預(yù)算執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，各個(gè)預(yù)算單位負(fù)責(zé)人為本單位預(yù)算執(zhí)行的第一責(zé)任人，對(duì)本單位的預(yù)算執(zhí)行負(fù)責(zé)。三是重視預(yù)算執(zhí)行工作，建立預(yù)算執(zhí)行的獎(jiǎng)懲機(jī)制，加強(qiáng)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，提高預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量。四是建立健全預(yù)算調(diào)整申請(qǐng)與審批程序，確因外部環(huán)境變化、工作任務(wù)變動(dòng)等客觀因素導(dǎo)致確需調(diào)整預(yù)算的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定履行相應(yīng)的預(yù)算調(diào)整審批程序，預(yù)算執(zhí)行單位要先與財(cái)務(wù)部門溝通后方可上報(bào)學(xué)校研究決定，有的項(xiàng)目調(diào)整還需報(bào)上級(jí)部門審批。

（四）加強(qiáng)決算的控制

高校決算的控制目標(biāo)是保證年度決算報(bào)告編制及時(shí)準(zhǔn)確，編制及審批程序明確有效，能夠真實(shí)反映學(xué)校的財(cái)務(wù)狀況和收支情況。具體措施包括：一是高校應(yīng)當(dāng)建立健全決算編制和審核制度，明確報(bào)表編制的責(zé)任主體、權(quán)限分工和時(shí)限要求；明確審批流程，決算校內(nèi)逐級(jí)審批后，報(bào)教育主管部門及財(cái)政部門審批。二是確保決算編制準(zhǔn)確完整，高校在編制決算前，應(yīng)當(dāng)明確專人進(jìn)行債權(quán)債務(wù)清理、對(duì)外投資核對(duì)、固定資產(chǎn)盤點(diǎn)、收入催繳及費(fèi)用清算工作，確保財(cái)務(wù)信息真實(shí)、全面、完整，確保決算報(bào)表真實(shí)準(zhǔn)確。三是高校應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)決算數(shù)據(jù)的分析，科學(xué)設(shè)置分析指標(biāo)，對(duì)學(xué)校整體財(cái)務(wù)狀況及校內(nèi)各部門的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行橫向與縱向比較，為來年預(yù)算安排及學(xué)校重大決策提供依據(jù)。

（五）強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的控制

高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的控制措施包括：一是各高校要高度重視并積極推進(jìn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作，樹立績(jī)效的理念，建立績(jī)效評(píng)價(jià)工作機(jī)制，明確工作牽頭部門，確定工作流程，建立績(jī)效獎(jiǎng)懲機(jī)制，扎實(shí)推進(jìn)此項(xiàng)工作。二是要設(shè)置科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)，包括績(jī)效內(nèi)容、績(jī)效指標(biāo)和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)；績(jī)效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)與工作目標(biāo)高度相關(guān)，能夠清晰地反映預(yù)算資金的預(yù)期產(chǎn)出和效益，而且是比較具體的、可衡量的和可實(shí)現(xiàn)的；績(jī)效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)在預(yù)算編制時(shí)設(shè)置，并隨預(yù)算批復(fù)一并下達(dá)，它可以針對(duì)高校整體的支出目標(biāo)，也可以針對(duì)具體的項(xiàng)目支出目標(biāo)。三是預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后要及時(shí)地對(duì)照績(jī)效目標(biāo)開展績(jī)效評(píng)價(jià)，重點(diǎn)評(píng)價(jià)產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性，高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)可以分為兩個(gè)層次進(jìn)行，首先是預(yù)算具體執(zhí)行單位對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，提交自評(píng)報(bào)告，將實(shí)際績(jī)效與目標(biāo)績(jī)效進(jìn)行對(duì)比，如未實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)，必須說明理由；然后由學(xué)校層面組織開展的績(jī)效評(píng)價(jià)，在項(xiàng)目單位自評(píng)的基礎(chǔ)上再次進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，查找未能實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)的原因，提出改進(jìn)和提高資金使用效益的措施。四是做好績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋和運(yùn)用，要及時(shí)將評(píng)價(jià)結(jié)果反饋給具體執(zhí)行單位，督促其改進(jìn)工作，完善管理；同時(shí)也要將評(píng)價(jià)結(jié)果作為以后年度安排預(yù)算的重要依據(jù)，并與項(xiàng)目單位負(fù)責(zé)人的年度考核掛鉤，要建立嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制。

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