入滬指定通道動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法有關(guān)問(wèn)題思考

劉金才

(上海市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，上海 200335)

公路動(dòng)物防疫監(jiān)督檢查站（以下簡(jiǎn)稱公路檢查站）是加強(qiáng)動(dòng)物移動(dòng)控制和動(dòng)物產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)防疫監(jiān)管的重要屏障。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)已有10多個(gè)省份建設(shè)了公路檢查站，并依地方性規(guī)定確定為動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品運(yùn)入的指定通道，實(shí)行全天候監(jiān)督檢查。2018年8月以來(lái)，我國(guó)首次暴發(fā)非洲豬瘟疫情，公路檢查站在重大動(dòng)物疫情防控中的作用再次凸顯。作者通過(guò)調(diào)研入滬指定通道（公路檢查站），對(duì)執(zhí)法辦案中有關(guān)難點(diǎn)進(jìn)行了思考。

1 主體資格

1.1 關(guān)于執(zhí)法主體與權(quán)限

近年來(lái)，“注水肉”、“瘦肉精”檢測(cè)陽(yáng)性、獸藥殘留超標(biāo)等食品安全問(wèn)題備受關(guān)注，涉案動(dòng)物產(chǎn)品有部分即是從入滬指定通道運(yùn)入。對(duì)于是否應(yīng)該在指定通道開(kāi)展相關(guān)檢測(cè)工作，作者認(rèn)為沒(méi)有必要。

一是按照依法行政要求，指定通道只能從事與動(dòng)物疫病防控有關(guān)的監(jiān)督執(zhí)法活動(dòng)，不能越權(quán)執(zhí)法。二是根據(jù)我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的職責(zé)分工，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品從種植、養(yǎng)殖到進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)前的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入食品批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)后的監(jiān)管。一旦“注水肉”、獸藥殘留超標(biāo)等問(wèn)題畜禽產(chǎn)品流入市場(chǎng)，食品藥品監(jiān)管部門為適格執(zhí)法主體，而問(wèn)題根源和責(zé)任則在產(chǎn)地。當(dāng)然，對(duì)跨省調(diào)運(yùn)進(jìn)入上海屠宰場(chǎng)供屠宰的畜禽，須由農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題應(yīng)依法查處。在指定通道發(fā)現(xiàn)超過(guò)保質(zhì)期的動(dòng)物產(chǎn)品，也應(yīng)依法移送食品藥品監(jiān)管部門。

1.2 關(guān)于違法行為人的確定

在指定通道或非指定公路道口，執(zhí)法人員面對(duì)的往往是來(lái)自于外埠的車輛。在確定主體時(shí)，經(jīng)常出現(xiàn)貨主、承運(yùn)人、駕駛員三者間無(wú)法清晰認(rèn)定的問(wèn)題。作者認(rèn)為，要辦“鐵案”，必須調(diào)查清楚真正的違法行為人，否則動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)面臨行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)。

1.2.1 貨主 貨主是指動(dòng)物或動(dòng)物產(chǎn)品的所有權(quán)人。根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第23條規(guī)定，動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立和轉(zhuǎn)讓，自從交付時(shí)發(fā)生效力。運(yùn)輸中的動(dòng)物或動(dòng)物產(chǎn)品尚未交付至買方，因此除買方自行運(yùn)輸外，其所有權(quán)一般應(yīng)屬于出賣方。同時(shí)，根據(jù)《動(dòng)物防疫法》和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部第2號(hào)公告規(guī)定，申報(bào)產(chǎn)地檢疫并依許可進(jìn)行調(diào)運(yùn)是畜禽養(yǎng)殖者的法定義務(wù)。公路檢查站執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)動(dòng)物檢疫相關(guān)違法行為后，要根據(jù)所有權(quán)關(guān)系和檢疫義務(wù)的歸屬來(lái)確定真實(shí)“貨主”，而不能僅依據(jù)動(dòng)物檢疫證明中“貨主”一欄內(nèi)容，來(lái)認(rèn)定違法行為人。

1.2.2 承運(yùn)人 承運(yùn)人是指承擔(dān)動(dòng)物或動(dòng)物產(chǎn)品運(yùn)輸任務(wù)的單位或個(gè)人，而駕駛員只是受雇于承運(yùn)人（運(yùn)輸公司）[1]。根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法總則》〈最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)〉和相關(guān)法學(xué)理論，企業(yè)職工因職務(wù)行為造成違法的，企業(yè)法人應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。因此，“貨主以外的承運(yùn)人”應(yīng)以運(yùn)載工具行駛證上法定車主名稱或名字來(lái)認(rèn)定，而不應(yīng)以駕駛證上的自然人來(lái)認(rèn)定。建議在辦理承運(yùn)人和駕駛員不一致的行政處罰案件時(shí)，應(yīng)讓駕駛員所在單位出具《授權(quán)委托書(shū)》，避免違法主體認(rèn)定錯(cuò)誤。

2 事實(shí)認(rèn)定與法律適用

2.1 關(guān)于執(zhí)法案由

根據(jù)《動(dòng)物防疫法》規(guī)定，公路檢查站在執(zhí)法實(shí)踐中，查處的違法行為主要有2類：經(jīng)營(yíng)（運(yùn)輸）依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物（動(dòng)物產(chǎn)品）、經(jīng)營(yíng)（運(yùn)輸）動(dòng)物（動(dòng)物產(chǎn)品）未附檢疫證明。“依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫”與“未附檢疫證明”性質(zhì)不同[2]，前者是動(dòng)物或動(dòng)物產(chǎn)品離開(kāi)產(chǎn)地前，貨主未按《動(dòng)物防疫法》《動(dòng)物檢疫管理辦法》等有關(guān)規(guī)定申報(bào)檢疫，取得動(dòng)物檢疫合格證明，此種行為嚴(yán)重違反了動(dòng)物檢疫監(jiān)管秩序，且可能造成疫情發(fā)生和傳播，因此相應(yīng)的法律責(zé)任較重。而“未附檢疫證明”則是法定義務(wù)人依法申報(bào)并取得了動(dòng)物檢疫證明，但行為人因故未依法附具或無(wú)法提供，違反的是動(dòng)物（動(dòng)物產(chǎn)品）憑證運(yùn)輸?shù)谋O(jiān)管秩序，與“依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫”相比，法律責(zé)任要輕。盡管在入滬指定通道執(zhí)法辦案和實(shí)施補(bǔ)檢難度較大，但絕不能以操作難度大小而隨意確定案由，唯有根據(jù)調(diào)查取證鎖定案件事實(shí)來(lái)確定。

為加強(qiáng)省際動(dòng)物移動(dòng)監(jiān)管和動(dòng)物產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)防疫監(jiān)管，2002年，上海市建立了動(dòng)物與動(dòng)物產(chǎn)品指定通道運(yùn)入制度。目前，全市入滬指定通道共8個(gè)，有執(zhí)法人員90人，實(shí)行24小時(shí)監(jiān)督檢查?！渡虾Ｊ袆?dòng)物防疫條例》第37條和第45條規(guī)定，“未經(jīng)指定通道運(yùn)載動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品進(jìn)入的，對(duì)承運(yùn)人處一千元以上一萬(wàn)元以下的罰款；接收未經(jīng)指定通道運(yùn)入的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品，對(duì)接收單位或者個(gè)人予以警告，并處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款。”

由此可見(jiàn)，在入滬指定通道監(jiān)管制度中，違法行為和違法主體也是兩類，未經(jīng)指定通道運(yùn)入動(dòng)物（動(dòng)物產(chǎn)品）的違法主體為承運(yùn)人，接收未經(jīng)指定通道運(yùn)入的動(dòng)物（動(dòng)物產(chǎn)品）的違法行為人為接收者，二者之間往往非同一主體。但如果同一行為人實(shí)施以上兩個(gè)行為對(duì)此應(yīng)該處罰？（如上海某市場(chǎng)主體未經(jīng)指定通道運(yùn)入了活動(dòng)物產(chǎn)品）作者認(rèn)為，未經(jīng)指定道口運(yùn)入動(dòng)物或動(dòng)物產(chǎn)品的違法行為，必然導(dǎo)致該行為人接收未經(jīng)指定通道運(yùn)入動(dòng)物或動(dòng)物產(chǎn)品的違法行為，前行為是“因”，后行為是“果”，因此應(yīng)按未經(jīng)指定通道運(yùn)入動(dòng)物（動(dòng)物產(chǎn)品）定案處罰[3]。

2.2 關(guān)于法律適用

在入滬指定通道查獲的案件或公安、路政部門在非指定通道發(fā)現(xiàn)并移交的案件中，往往同時(shí)存在多種違法行為。在執(zhí)法辦案過(guò)程中，為防止涉事駕駛員逃逸，確保案件快速辦理，執(zhí)法人員可能會(huì)選擇處罰較輕的案由來(lái)定性。對(duì)此，作者認(rèn)為不妥。案件性質(zhì)應(yīng)以違法事實(shí)為依據(jù)，不應(yīng)以涉案貨值大小、情節(jié)輕重、危害后果或辦理難易程度來(lái)確定，案由一旦認(rèn)定錯(cuò)誤，隨之是法律適用錯(cuò)誤，當(dāng)事人的法律責(zé)任就會(huì)迥異。執(zhí)法人員要學(xué)會(huì)判定違法行為的性質(zhì)，只有在正確定性的基礎(chǔ)上，才能適用法律規(guī)范準(zhǔn)確。

動(dòng)物檢疫類違法行為和入滬指定通道類違法行為是不同位階的法律規(guī)范所確定的違法行為，也是不同性質(zhì)的違法行為，彼此之間不存在吸收或競(jìng)合關(guān)系[4]。如果同時(shí)存在上述行為的，則違法行為人破壞的是兩個(gè)不同的監(jiān)管秩序，應(yīng)分別依照《動(dòng)物防疫法》《上海市動(dòng)物防疫條例》有關(guān)罰則實(shí)行并罰。如果同時(shí)存在跨省調(diào)運(yùn)種用乳用動(dòng)物未經(jīng)審批等違法行為的，也應(yīng)分別立案查處。

3 執(zhí)法程序方面

3.1 關(guān)于一般程序簡(jiǎn)易化操作

在公路檢查站執(zhí)法實(shí)踐中，處罰金額往往超過(guò)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）規(guī)定的適用簡(jiǎn)易程序的上限。而如果適用一般程序，辦案過(guò)程則較為煩瑣冗長(zhǎng)，執(zhí)法人員操作難度較大。因此，如何依法適用“一般程序簡(jiǎn)易化操作”顯得尤為重要。作者認(rèn)為，執(zhí)法人員要正確區(qū)分簡(jiǎn)易程序和一般程序簡(jiǎn)易化操作的概念，不能出現(xiàn)程序錯(cuò)誤。根據(jù)《行政處罰法》第33條規(guī)定，違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，對(duì)公民處以五十元以下、對(duì)法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定，即適用簡(jiǎn)易程序。而“一般程序簡(jiǎn)易化操作”在性質(zhì)上仍屬一般程序，只是在某些步驟上實(shí)行簡(jiǎn)便操作。《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第40條規(guī)定，“一般程序簡(jiǎn)易化操作”只是在立案報(bào)批、調(diào)查結(jié)論和案件處理意見(jiàn)審查方面可以通訊方式報(bào)批，同時(shí)將一般程序中當(dāng)事人的陳述、申辯期限由3天壓縮至“當(dāng)場(chǎng)”。要判斷某個(gè)案件能否依法適用“一般程序簡(jiǎn)易化操作”，關(guān)鍵在于當(dāng)?shù)貙?duì)需要集體討論的重大案件的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于必須集體討論的案件，不得采用簡(jiǎn)易化操作方式。

3.2 關(guān)于勸退措施

在公路檢查站是否可以勸退運(yùn)入動(dòng)物（動(dòng)物產(chǎn)品）的運(yùn)輸者，有執(zhí)法人員存在困惑。從法律層面講，法無(wú)授權(quán)不可為之，《動(dòng)物防疫法》沒(méi)有規(guī)定公路檢查站可以實(shí)施勸退行為；從疫病防控的角度，勸退不利于動(dòng)物疫病防控，且被勸退的車輛往往通過(guò)各種非法途徑再次進(jìn)入，一旦運(yùn)輸?shù)膭?dòng)物（動(dòng)物產(chǎn)品）染疫，則會(huì)造成疫情傳播，尤其在當(dāng)前非洲豬瘟疫情防控期間，絕對(duì)不允許實(shí)施勸退措施；從勸退實(shí)踐來(lái)看，執(zhí)法人員有被追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。為此，作者建議公路檢查站嚴(yán)格按照《動(dòng)物防疫法》依法行政，不存在疫病發(fā)生傳播風(fēng)險(xiǎn)、執(zhí)法人員追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)和當(dāng)事人提起行政訴訟的風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 關(guān)于途亡動(dòng)物的具體處置

《動(dòng)物防疫法》和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部第2號(hào)公告規(guī)定，運(yùn)輸過(guò)程中的染疫畜禽及其排泄物、病死或死因不明的畜禽尸體，應(yīng)當(dāng)委托途經(jīng)地病死畜禽無(wú)害化處理場(chǎng)進(jìn)行處理，所需費(fèi)用由貨主承擔(dān)。運(yùn)載工具中的畜禽排泄物以及墊料、包裝物、容器等污染物，應(yīng)當(dāng)在畜禽卸載后進(jìn)行無(wú)害化處理。

公路檢查站發(fā)現(xiàn)非因動(dòng)物疫病造成死亡的動(dòng)物尸體如何處理并無(wú)明確規(guī)定。目前處理方式主要有三種：一是當(dāng)事人在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員的監(jiān)督下，自行送往當(dāng)?shù)刂付ǖ臒o(wú)害化處理中心進(jìn)行處理；二是當(dāng)事人委托各公路檢查站進(jìn)行無(wú)害化處理，各動(dòng)檢站須與當(dāng)事人簽訂委托處置協(xié)議（承運(yùn)人須告知貨主并征得同意），集中進(jìn)行處置；三是現(xiàn)場(chǎng)檢查發(fā)現(xiàn)的途亡動(dòng)物確實(shí)無(wú)法卸載時(shí)，由駐屠宰場(chǎng)的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員監(jiān)督銷毀。作者認(rèn)為，公路檢查站執(zhí)法人員在征得當(dāng)事人同意的前提下，負(fù)責(zé)收集并臨時(shí)存放死亡動(dòng)物尸體，并統(tǒng)一由專用收集車輛送至無(wú)害化處理中心處置的做法，這既沒(méi)有增加當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)，也是一種便民行為，值得肯定。

3.4 關(guān)于罰款繳納問(wèn)題

隨著微信、支付寶等電子支付手段的普及，極大地方便了人們的生活。在公路檢查站或非指定通道查獲的案件中，會(huì)遇到一些當(dāng)事人或駕駛員未攜帶現(xiàn)金或現(xiàn)金不足的情況，其提出使用微信或支付寶轉(zhuǎn)賬給執(zhí)法人員，再由執(zhí)法人員墊付現(xiàn)金的做法。對(duì)此，作者認(rèn)為應(yīng)謹(jǐn)慎。雖然《行政處罰法》規(guī)定邊遠(yuǎn)、水上、交通不便地區(qū)可以當(dāng)場(chǎng)收繳罰款。但此類操作中，存在執(zhí)法人員代替當(dāng)事人支付罰款的情形，以及相對(duì)人通過(guò)微信或支付寶向執(zhí)法人員還款的民事行為，該做法嫌疑違法。

罰款是一種財(cái)產(chǎn)罰，這種處罰手段主要目的是通過(guò)收取違法行為人的合法財(cái)產(chǎn)（金錢），從而起到懲戒其違法行為的目的。法律上，金錢實(shí)行“占有即所有”的制度，如果執(zhí)法人員墊付現(xiàn)金，就等于執(zhí)法人員繳納了罰款，而不是違法行為人執(zhí)行了行政處罰決定。另外，執(zhí)法人員和當(dāng)事人之間發(fā)生了民事借款的法律行為，即便是2名以上執(zhí)法人員在場(chǎng)、有轉(zhuǎn)賬記錄截屏、全過(guò)程執(zhí)法記錄也不妥當(dāng)?！缎姓幜P法》規(guī)定了在這種情況下可以當(dāng)場(chǎng)收繳，并不意味著必須當(dāng)場(chǎng)收繳。違法行為人在執(zhí)行行政處罰決定時(shí)，由于自身原因無(wú)法做到當(dāng)場(chǎng)繳納，只能由其承擔(dān)不利后果，在15日內(nèi)到指定銀行繳納。即便采用微信或支付寶等手段方便當(dāng)事人繳納罰款，也必須由執(zhí)法單位和代收機(jī)構(gòu)之間簽訂協(xié)議，改進(jìn)罰款繳納方法。