公共資源交易中的尋租行為及其監(jiān)督效能分析

陸曉藝

內(nèi)容摘要：文章基于委托代理理論，對公共資源交易中多層次委托代理關(guān)系進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上，利用三方博弈模型研究公共資源交易中設(shè)租人、尋租人及監(jiān)督者博弈關(guān)系。具體結(jié)果為：稽查成本與尋租行為發(fā)生概率成正比例關(guān)系，稽查成功概率與尋租行為發(fā)生概率成反比例關(guān)系。最后，為完善我國政府公共資源交易監(jiān)督機(jī)制，本文分別從內(nèi)部權(quán)力制衡、法律監(jiān)督體系、公平交易信用保障、社會公眾監(jiān)督意識、信息化監(jiān)管模式等方面提出優(yōu)化思路。

關(guān)鍵詞：公共資源 尋租 監(jiān)督 委托代理理論

引言

隨著公共資源市場化改革力度的不斷加大，我國公共資源配置管理模式從政府“監(jiān)管合一”逐步向市場“管辦分離”模式進(jìn)行轉(zhuǎn)變。公共資源市場化為完善公共資源配置提供了充足的動力，對提高公共資源利用效率、擴(kuò)大公共產(chǎn)品供給、促進(jìn)公共資源保值增值有重大意義。然而，目前我國公共資源制度存在部分功能缺失和配置功能不完善的地方，導(dǎo)致公共資源市場化并未完全落實(shí)，部分地區(qū)政府部門對公共資源仍保持著“監(jiān)管合一”的態(tài)度。另外，由于公共資源交易有一定的門檻，造成公共資源交易容易出現(xiàn)尋租行為和行賄腐敗問題。

我國學(xué)者對于公共資源交易中的尋租行為研究主要集中于尋租產(chǎn)生原因方面。盧小君（2013）認(rèn)為在公共資源交易過程中，由于各類私人利益因素的介入，致使公共利益與私人利益之間發(fā)生沖突，進(jìn)而使公共資源交易背離公益性指向，從而形成公共資源尋租行為。張洽（2015）認(rèn)為基礎(chǔ)政治制度決定了資源分配結(jié)構(gòu)，行政層級的高低為公共資源尋租者創(chuàng)造出非市場方式交易的機(jī)會，從而為自己謀取利益。陳艷瑩（2010）認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中，中介機(jī)構(gòu)與政府官員的紐帶關(guān)系加速了公共資源尋租行為的發(fā)生，并通過面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，具體表現(xiàn)結(jié)果為中介機(jī)構(gòu)和政府官員社會關(guān)系紐帶強(qiáng)度越高，尋租行為發(fā)生頻率越高。李世剛（2013）認(rèn)為公共資源尋租行為產(chǎn)生的主要原因是由于公共資源具有外部性、非排他性和市場性等特性，因此，為解決公共資源的尋租行為，應(yīng)加大政府部門參與力度，從市場、組織以及監(jiān)督模式三方面進(jìn)行改進(jìn)。劉細(xì)良（2014）認(rèn)為公共資源尋租行為發(fā)生是“市場失靈”和“政府干預(yù)失靈”共同作用形成的產(chǎn)物，政府部門既作為“參與人”又身兼“管理人”角色，因此造成政府與個(gè)人委托代理關(guān)系失效，發(fā)生尋租行為。基于以上分析，為實(shí)現(xiàn)公共資源交易的公平性，提高公共資源配置效率，本文以委托代理理論和三方博弈模型為工具，探索如何避免公共資源交易尋租行為，為提高公共資源交易監(jiān)督效力提出優(yōu)化思路。

公共資源的概念及交易委托關(guān)系分析

（一）公共資源的概念

公共資源是指存在于自然界中，為人類生存和發(fā)展提供資源或服務(wù)的物質(zhì)，并能夠進(jìn)行消費(fèi)的競爭性和非排他性物品。本文所研究的公共資源既包括陽光、空氣、水源等廣義公共資源，也包括公共設(shè)施、公共信息等受政府部門控制的狹義公共資源。

一般說來，公共資源包含以下特性：第一，公共資源具有效益性。公共資源的消費(fèi)性使公共資源在交易過程中會產(chǎn)生一定的經(jīng)營價(jià)值，政府部門將公共資源開發(fā)權(quán)交予單位或個(gè)人，一方面能夠促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面通過公開競標(biāo)確保公共資源開發(fā)質(zhì)量，緩解政府壓力，為開發(fā)者和使用者帶來更高的經(jīng)濟(jì)效益。第二，公共資源具有公共性。公共資源的公共性體現(xiàn)在公共資源的社會屬性，該資源并不屬于某一單位或個(gè)人，單位或個(gè)人只有通過政府部門分配才能獲得公共資源的開發(fā)利用權(quán)。第三，公共資源具有競爭性。公共資源競爭性的高低是由該資源稀缺程度所決定的，公共資源稀缺程度越高，該資源的競爭性越高。綜上所述，由于公共資源具有非排他特性，凡是能夠消費(fèi)的公共資源都會帶來外部效應(yīng)，從而在實(shí)際消費(fèi)過程中，公共資源項(xiàng)目開發(fā)者為獲得公共資源的開發(fā)權(quán)，容易出現(xiàn)尋租行為。

（二）公共資源交易委托代理關(guān)系分析

公共資源交易委托代理關(guān)系，如圖1所示。社會公眾作為公共資源的所有者，也是公共資源權(quán)力的生成者，政府部門受社會公眾委托對公共資源進(jìn)行管理。公共資源管理權(quán)力可分為執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，擁有執(zhí)行權(quán)的政府部門將公共資源開發(fā)權(quán)具體交于某一單位和個(gè)人，政府部門只承擔(dān)中間人角色，負(fù)責(zé)某項(xiàng)公共資源開發(fā)的承包者成為最終的代理者。另外，擁有監(jiān)督權(quán)利的政府部門對公共資源開發(fā)進(jìn)行全程監(jiān)督，確保公共資源開發(fā)質(zhì)量和交付日期。因此，在公共資源交易委托代理關(guān)系中，社會公眾作為公共資源的擁有者，是初始委托人；政府部門作為監(jiān)督者，是中間委托人；公共資源承包商作為資源開發(fā)的操控者，是最終代理者。然而，由于公共資源具有非排他性、競爭性、收益性等特征，公共資源承包者在開發(fā)公共資源時(shí)為追求自身利益最大化，從而會出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇行為；另外，由于政府部門既是公共資源的委托者也是資源的代理者，雙重身份導(dǎo)致資源監(jiān)督效率低下，增加公共資源交易監(jiān)督難度。

公共資源交易中的尋租行為及博弈機(jī)理分析

（一）公共資源交易的尋租參與主體

在公共資源交易過程當(dāng)中，尋租行為會涉及設(shè)租方、尋租方和監(jiān)督方。從多層次委托代理關(guān)系分析可以看出，社會公眾作為公共資源的所有者，是初始委托人，而政府部門作為中間代理者受社會公眾委托對公共資源進(jìn)行管理。在社會公眾和政府部門委托代理關(guān)系中，地方政府將公共資源的管理權(quán)力分為執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，擁有監(jiān)督權(quán)力的政府成為博弈模型中的監(jiān)督方，擁有分配權(quán)力的政府部門中，部分官員可能以自身或小團(tuán)體利益為行為動機(jī)，在信息不對稱的情況下為尋租行為創(chuàng)造機(jī)會，成為博弈模型中的設(shè)租方。在政府部門和公共資源項(xiàng)目開發(fā)商委托代理關(guān)系中，公共資源項(xiàng)目開發(fā)商為確保自身利益，獲得公共資源的代理權(quán)，想盡一切辦法實(shí)行尋租行為，成為博弈模型中的尋租方。

（二）多層次委托代理博弈分析

多層次委托代理博弈模型假設(shè)。假設(shè)在多層次委托代理博弈模型當(dāng)中，政府官員只存在尋租和不尋租兩種行為，而政府監(jiān)督部門奉公職守，不會出現(xiàn)尋租行為。endprint

假設(shè)當(dāng)公共資源項(xiàng)目開發(fā)者嚴(yán)格遵守公共資源項(xiàng)目開發(fā)規(guī)定，保質(zhì)保量完成公共資源項(xiàng)目開發(fā)，能夠從該項(xiàng)目中獲得N收益，當(dāng)公共資源項(xiàng)目開發(fā)者未能嚴(yán)格遵守公共資源項(xiàng)目開發(fā)規(guī)定，偷工減料完成公共資源開發(fā)，能夠從該項(xiàng)目中獲得M收益。公共資源項(xiàng)目開發(fā)者因偷工減料降低成本能夠獲得的額外收益為（M-N），公共資源項(xiàng)目開發(fā)者為避免受到政府審查，對政府部門部分官員進(jìn)行尋租行為，尋租成本為R，政府監(jiān)督部門監(jiān)督行為成本為C，政府監(jiān)督部門對尋租行為稽查成功的概率為p，稽查失敗的概率為1-p；政府監(jiān)管部門尋租行為稽查成功對政府官員的處罰為αR，對公共資源項(xiàng)目開發(fā)者的處罰為β（M-N）；一般情況下，只有當(dāng)尋租成本R低于額外收益（M-N）時(shí)，公共資源開發(fā)者才會選擇尋租行為。

公共資源交易中，各博弈主體由于受到尋租和監(jiān)督行為的影響，會產(chǎn)生不同的效用結(jié)果，具體為：當(dāng)公共資源開發(fā)者和部分政府官員進(jìn)行尋租，且政府監(jiān)管部門不進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，公共資源開發(fā)者、部分政府官員、政府監(jiān)管部門各非生產(chǎn)性收益為M-N-R、R、（M-N）；當(dāng)公共資源開發(fā)者與部分政府官員進(jìn)行尋租行為且未被監(jiān)督部門稽查時(shí)，公共資源開發(fā)者、部分政府官員、政府監(jiān)管部門各非生產(chǎn)性收益為1-p（M-N）-R、（1-p）R、1-p（M-N）-C；當(dāng)公共資源開發(fā)者與部門政府官員進(jìn)行尋租行為，并被監(jiān)督部門稽查成功時(shí)，公共資源開發(fā)者、部分政府官員、政府監(jiān)管部門各非生產(chǎn)性收益為-pβ（M-N）、-p（αR）、pβ（M-N）-C；當(dāng)公共資源開發(fā)者、部分政府官員都不存在尋租行為，并且政府部門不對尋租行為進(jìn)行監(jiān)督，三者效用分別為0、0、0；當(dāng)公共資源開發(fā)者、部分政府官員不存在尋租行為，政府部門不進(jìn)行監(jiān)督，三者效用分別為0、0、-C。因此，根據(jù)模型假設(shè)，三方博弈效用結(jié)果如表1所示。

（三）多層次委托代理博弈模型分析

為了確定公共資源交易中設(shè)租者、尋租者以及監(jiān)督者的最優(yōu)效率，分別對以上三者進(jìn)行均衡分析。

其中，K**為公共資源交易承包者是否參與尋租行為的最優(yōu)概率，當(dāng)K>K**時(shí)，公共資源交易承包者參與尋租行為所獲得非生產(chǎn)性收益小于0，因此選擇不參與尋租行為，當(dāng)K

根據(jù)以上混合策略博弈分析，獲得該模型的納什均衡為（P*，K**）和（P*，K**）。從公共資源交易承包者進(jìn)行參與尋租行為的最優(yōu)概率表達(dá)式可以看出，最優(yōu)概率受到尋租成本為R、尋租收益M-N-R、稽查成功概率p、對政府官員的處罰αR以及稽查成本C五個(gè)變量的影響。其中，尋租成本R和尋租收益M-N-R為公共資源承包者控制的外部變量，對這兩類變量控制難度較低。因此，為降低公共資源交易尋租行為發(fā)生概率，應(yīng)從提高稽查成功率、降低稽查成本兩方面進(jìn)行優(yōu)化，另外通過加大對政府官員尋租懲罰力度提高尋租行為發(fā)生成本，從而降低尋租行為發(fā)生概率。

我國公共資源交易監(jiān)督模式和存在的問題分析

（一）我國公共資源交易監(jiān)督模式

公共資源作為社會公眾共享資源，與社會每一個(gè)體息息相關(guān)。目前，我國公共資源交易監(jiān)督體系主要分為分級別監(jiān)督體系和分項(xiàng)目監(jiān)督制度。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國省級以上公共資源交易市場共有17家，地級市級以上公共資源交易市場超過300家，縣級以上公共資源交易市場超過1200家。公共資源交易市場一般采取“一委兩辦一中心”的交易和監(jiān)管模式，具體是以公共資源交易委員會為領(lǐng)導(dǎo)，以公共資源交易管理辦公室和監(jiān)督辦公室作為日常事務(wù)管理和監(jiān)督部門，以公共資源交易中心為交易管理平臺的多維監(jiān)督管理模式。另外，為了保證公共資源監(jiān)督制度的有效性，分項(xiàng)目監(jiān)督制度對政府招標(biāo)程序、采購程序、準(zhǔn)入條件、職責(zé)權(quán)利進(jìn)行明確規(guī)范，例如《土地出讓收支管理辦法》中明確了各級別政府土地出讓的條件和準(zhǔn)入門檻，對落實(shí)中央公共資源監(jiān)管力度起到重要作用。

（二）我國公共資源交易監(jiān)督機(jī)制存在的問題

社會監(jiān)督力度不足。社會公眾作為公共資源的所有者，應(yīng)對公共資源交易起到監(jiān)督作用，目前，我國現(xiàn)有的社會監(jiān)督機(jī)制主要存在以下問題：首先，社會公眾參與性弱，客觀性低。社會公眾對公共資源交易具有批評、建議、申訴、檢舉的權(quán)利。然而在現(xiàn)實(shí)情況當(dāng)中不論是政府部門還是參與公共交易的企業(yè)承包者都不愿意將交易信息完全公開，加之部分信息具有較強(qiáng)專業(yè)性，社會公眾進(jìn)行有效監(jiān)督的難度較大。其次，社會公眾面對尋租腐敗等行為往往僅從自身角度出發(fā)，甚至容易受到不法分子的蠱惑，采取偏激或極端的態(tài)度，使社會公眾監(jiān)督公共資源交易陷入惡性循環(huán)之中。最后，由于公共資源是公共物品，產(chǎn)權(quán)不明晰使得在監(jiān)管過程中“搭便車”現(xiàn)象嚴(yán)重，也使得公眾參與監(jiān)督的積極性低。

媒體缺乏監(jiān)督導(dǎo)向。社會媒體利用網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、電視、廣播等方式對公共資源交易中的尋租行為進(jìn)行揭露，是監(jiān)督貪污腐敗行為的重要渠道。近年來，隨著我國反腐力度的不斷加大，社會媒體參與公共資源交易監(jiān)督的積極性也在逐步提高。然而，社會媒體在報(bào)道公共資源交易尋租行為上為了博得公眾眼球，往往帶有一定的主觀色彩，甚至在報(bào)道時(shí)出現(xiàn)無中生有、故意隱瞞事實(shí)真相等問題，對社會公眾進(jìn)行錯(cuò)誤引導(dǎo)，從而破壞社會公眾對公共資源交易的判斷力。另外，部分公共資源交易受到政治因素的影響，社會媒體對其監(jiān)督效力有限。

政府監(jiān)督機(jī)制不健全。政府內(nèi)部監(jiān)督公共資源交易是指通過政府各職能部門間相互監(jiān)督所形成的權(quán)力制衡的機(jī)制，是確保公共資源交易避免出現(xiàn)尋租行為的基礎(chǔ)措施。目前，政府監(jiān)督機(jī)制不健全主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：第一，內(nèi)部權(quán)力制衡機(jī)制不健全。在我國，公共資源交易監(jiān)督采用“一委兩辦一中心”的交易和監(jiān)管模式，然而在實(shí)際運(yùn)行當(dāng)中，監(jiān)督體系內(nèi)部分工不夠明確，公共資源交易管理辦公室和交易中心平臺業(yè)務(wù)相互推諉，部分職能部門資源配置不合理，造成資源浪費(fèi)。第二，多項(xiàng)公共資源交易并未納入交易中心平臺當(dāng)中，無法實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上全過程交易和監(jiān)督。第三，公共資源交易管理辦公室和公共交易管理監(jiān)督辦公室形成雙重身份，既是公共資源交易的參與者，又是公共資源交易的監(jiān)督者，缺乏監(jiān)督動力。第四，法律法制監(jiān)督不完善。目前，我國公共資源交易監(jiān)督相關(guān)法律是按照交易對象和交易區(qū)域自身建立的法律法規(guī)，不同地方政府和交易對象形成了公共資源交易管理監(jiān)督的“多頭管理”，從而增加了監(jiān)管難度，易造成公共資源尋租行為的發(fā)生。另外，公共資源交易監(jiān)督往往是由公共資源承包者和政府監(jiān)督部門共同管理，使監(jiān)督人員和公共資源承包者關(guān)系過于密切，為公共資源交易尋租者提供尋租機(jī)會。第五，公共資源交易監(jiān)管松散。公共資源交易監(jiān)管松散使我國政府在監(jiān)督公共資源交易中易出現(xiàn)圍標(biāo)、規(guī)避招標(biāo)等違規(guī)操作行為，加之公共資源交易評審專家未建立考核機(jī)制，評審專家數(shù)量和質(zhì)量有待提高，部分專家難以勝任該工作。

我國公共資源交易尋租行為優(yōu)化對策

（一）完善內(nèi)部權(quán)力制衡機(jī)制

公共資源交易內(nèi)部權(quán)力制衡是公共資源交易監(jiān)督的基礎(chǔ)，權(quán)力制衡不僅是橫向的外部監(jiān)督，更關(guān)鍵的是政府權(quán)利部門的縱向內(nèi)部監(jiān)督。因此建立公共資源縱向內(nèi)部監(jiān)督，首先應(yīng)將交易中所涉及的權(quán)利進(jìn)行分解，使每一項(xiàng)權(quán)利分化，避免出現(xiàn)權(quán)利的過度集中；其次，明確政府各職能部門職責(zé)與權(quán)利，確保各項(xiàng)權(quán)利由各部門單獨(dú)執(zhí)行；最后，完善各職能部門辦事流程，避免因權(quán)力的重復(fù)使用或職責(zé)不清，造成監(jiān)管真空現(xiàn)象，降低公共資源交易尋租行為發(fā)生的可能性。

（二）完善法律監(jiān)督體系

社會法治體系是公共資源交易行為的指導(dǎo)規(guī)范，是確保社會公共資源交易有序進(jìn)行的重要措施。目前，我國針對公共資源交易監(jiān)督還未建立一套統(tǒng)一的法律體系。另外，公共資源交易尋租行為隱蔽，往往形成一套完整的尋租利益鏈，違法成本較低。因此，我國應(yīng)加快建立統(tǒng)一的公共資源交易監(jiān)督體系，對于公共資源交易不僅是道德作風(fēng)監(jiān)督，同時(shí)結(jié)合刑事、行政、經(jīng)濟(jì)等多種層次對尋租行為進(jìn)行問責(zé)，提高對設(shè)租人和尋租人的懲罰力度，提高尋租行為稽查成功概率，保證公共資源交易監(jiān)督機(jī)制有效運(yùn)行。

（三）建立評審專家動態(tài)管理機(jī)制

公共資源交易評審專家對公共資源交易是否存在尋租行為密切相關(guān)。例如，某市安居住宅的PPP項(xiàng)目，由于尋租者的利益輸送，部分評審專家將不合格的公共資源交易承包商納入評審范圍內(nèi)，甚至直接造成不合格承包商的中標(biāo)，嚴(yán)重破壞公共資源交易秩序。因此，對于公共資源交易評審專家的選擇不僅是專業(yè)資格資歷的選擇，同時(shí)也是職業(yè)道德素養(yǎng)的選擇。為保證評審專家具有良好的職業(yè)素養(yǎng)，應(yīng)當(dāng)對評審專家建立評標(biāo)數(shù)據(jù)庫，對數(shù)據(jù)庫中的專家進(jìn)行定期審核，凡是涉及違規(guī)評審的專家都應(yīng)記錄在案，設(shè)立評審專家“黑名單”制度，對評審專家信用進(jìn)行評級，確保評審專家數(shù)據(jù)庫實(shí)行動態(tài)管理。

（四）積極探索信息化監(jiān)管模式

新型信息化監(jiān)管模式成為解決公共資源交易尋租行為的另一措施。目前，我國各地方政府正在積極探索新型信息化監(jiān)督模式，其中安徽、江蘇等地區(qū)的公共資源信息共享平臺和“管辦分離”信息公開模式取得較好成效。安徽合肥市依據(jù)《公共資源交易管理?xiàng)l例》建立了公共資源交易的信息共享平臺，實(shí)現(xiàn)公共資源交易、監(jiān)督等業(yè)務(wù)的全程電子化管理；江蘇省率先施行“管辦分離”的信息公開模式，避免“多頭管理”和“集中交易”。

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