試論動(dòng)物檢疫合格證明優(yōu)化

孫榮釗，劉洪明，陳向武

（1.中國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心，山東青島 266032；2.山東省煙臺(tái)市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，山東煙臺(tái) 264000；3.青島動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心，山東青島 266032）

自20世紀(jì)60年代初期至今，我國(guó)動(dòng)物檢疫工作已依法實(shí)施50多年，獸醫(yī)法律制度建設(shè)與動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督體系日益完善，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管能力和水平不斷提升，為有效防控動(dòng)物疫病，促進(jìn)養(yǎng)殖業(yè)健康發(fā)展，維護(hù)公共衛(wèi)生安全與生態(tài)環(huán)境安全發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。但不可否認(rèn)的是，伴隨著依法治國(guó)理念的深入貫徹及動(dòng)物疫病防控形勢(shì)的日益復(fù)雜化，筆者在搜集資料、調(diào)研的基礎(chǔ)上，就我國(guó)當(dāng)前動(dòng)物檢疫管理機(jī)制在運(yùn)行過(guò)程中的一些問(wèn)題，本文僅就動(dòng)物檢疫合格證明制度方面展開(kāi)討論，以期各地根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況加以研究、分析和解決。

1 發(fā)展現(xiàn)狀

為了預(yù)防、控制、撲滅動(dòng)物疫病，維護(hù)動(dòng)物防疫活動(dòng)正常管理秩序，動(dòng)物檢疫合格證明有關(guān)內(nèi)容已歷經(jīng)數(shù)次調(diào)整和發(fā)展。2007年《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》（以下簡(jiǎn)稱《動(dòng)物防疫法》）修訂發(fā)布后，為進(jìn)一步規(guī)范動(dòng)物檢疫合格證明等動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督證章標(biāo)志使用和管理，農(nóng)業(yè)部于2010年印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)動(dòng)物檢疫合格證明等樣式及填寫(xiě)應(yīng)用規(guī)范的通知》（農(nóng)醫(yī)發(fā)〔2010〕44號(hào)），統(tǒng)一設(shè)計(jì)并監(jiān)制了2類4種新版動(dòng)物檢疫合格證明，即動(dòng)物檢疫合格證明（動(dòng)物A/B）、動(dòng)物檢疫合格證明（產(chǎn)品A/B）。

在現(xiàn)行的動(dòng)物防疫法律制度中，將動(dòng)物檢疫設(shè)定為行政許可行為，而檢疫證明或檢疫標(biāo)志是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法實(shí)施動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品檢疫行政許可的文書(shū)、標(biāo)記，是準(zhǔn)予動(dòng)物屠宰、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸、參展、演出、比賽以及動(dòng)物產(chǎn)品得以生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、加工、貯藏、運(yùn)輸?shù)挠行Х蓱{證[1]。《動(dòng)物防疫法》第四十二條規(guī)定：“動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)接到檢疫申報(bào)后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)指派官方獸醫(yī)對(duì)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢疫；檢疫合格的，出具檢疫證明，加施檢疫標(biāo)志……”由此可見(jiàn)，動(dòng)物檢疫行為必須由官方獸醫(yī)按照檢疫規(guī)程，對(duì)檢疫合格的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品依法出具的檢疫合格證明，才具有法律效力。動(dòng)物離開(kāi)生產(chǎn)場(chǎng)所必須經(jīng)檢疫合格，取得動(dòng)物檢疫合格證明后方可從事經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸和屠宰等活動(dòng)。

2 新版檢疫證明特點(diǎn)

2.1 承載信息更全面，可追溯性得以強(qiáng)化

新版檢疫證明明確了貨主的起運(yùn)地、目的地、運(yùn)載方式、聯(lián)系、牲畜耳標(biāo)號(hào)等信息，所提供的信息更加全面。一旦動(dòng)物（動(dòng)物產(chǎn)品）在運(yùn)輸、銷售等任一環(huán)節(jié)發(fā)生動(dòng)物疫病，檢疫證明為可追溯的順利實(shí)現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。

2.2 節(jié)約成本，責(zé)任主體進(jìn)一步明確

新版檢疫證明一是將舊版動(dòng)物檢疫合格證明、運(yùn)載工具消毒證明二證合一，進(jìn)一步明確了貨主對(duì)運(yùn)載工具的消毒義務(wù)，同時(shí)也減少用證數(shù)量，降低行政成本費(fèi)用，優(yōu)化了內(nèi)容安排，有助于提高依法行政管理效率；二是明晰了貨主和承運(yùn)人的各自權(quán)責(zé)，便于按照《動(dòng)物防疫法》規(guī)定實(shí)施監(jiān)管[2-3]。

2.3 填寫(xiě)要求更加規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)

新版證明要求數(shù)量及單位合并填寫(xiě)，簽發(fā)日期要求用簡(jiǎn)寫(xiě)漢字填寫(xiě)，避免出現(xiàn)口語(yǔ)化，準(zhǔn)確使用科學(xué)計(jì)量單位，這樣不易涂改、偽造。

3 存在問(wèn)題

3.1 對(duì)檢疫證明認(rèn)知有偏頗

一是公眾誤認(rèn)為檢疫證明是食品安全的“憑證”。自《動(dòng)物防疫法》實(shí)施以來(lái)，全國(guó)各級(jí)獸醫(yī)行政管理部門在全社會(huì)范圍內(nèi)開(kāi)展了普及動(dòng)物防疫法律法規(guī)知識(shí)工作，成績(jī)斐然。與過(guò)去相比，我國(guó)公民對(duì)動(dòng)物防疫法律的認(rèn)知與守法意識(shí)都有很大的提高。但成績(jī)?nèi)〉门c“依法治疫”的要求仍有較大距離，參與動(dòng)物防疫活動(dòng)的公民、法人或非法人組織的動(dòng)物防疫法律意識(shí)仍處于較低水平。由于公眾缺少相關(guān)動(dòng)物防疫專業(yè)知識(shí)，誤以為動(dòng)物產(chǎn)品有了檢疫合格證明就可以放心食用，將動(dòng)物檢疫合格證明等同于食品安全的“憑證”。

因此，各級(jí)獸醫(yī)行政管理等部門，還需進(jìn)一步加大對(duì)《動(dòng)物防疫法》《動(dòng)物檢疫管理辦法》《動(dòng)物防疫條件審查辦法》等法律規(guī)范的普法宣貫，認(rèn)真落實(shí)農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《農(nóng)業(yè)系統(tǒng)落實(shí)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”普法責(zé)任制的實(shí)施意見(jiàn)》（農(nóng)政發(fā)〔2017〕5號(hào)），讓公眾了解動(dòng)物防疫法律制度，強(qiáng)化全民的動(dòng)物防疫法律意識(shí)，從而讓動(dòng)物檢疫證明“回歸本真”。

二是個(gè)別行政管理機(jī)關(guān)也存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)?！秳?dòng)物防疫法》第三條第二款規(guī)定：“本法所稱動(dòng)物疫病，是指動(dòng)物傳染病、寄生蟲(chóng)病?！庇纱苏f(shuō)明，動(dòng)物檢疫合格證明只表明附證的動(dòng)物（動(dòng)物產(chǎn)品）沒(méi)有傳染病、寄生蟲(chóng)病。至于能否安全食用，還需符合《食品安全法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。

三是對(duì)“檢疫”二字理解有失偏頗。檢疫證明中關(guān)于“本批動(dòng)物（或動(dòng)物產(chǎn)品）經(jīng)檢疫合格”的表述，也容易使人產(chǎn)生誤解，誤認(rèn)為“檢疫合格”就是放心、安全食用的代名詞，建議將該內(nèi)容表述為“本批動(dòng)物（動(dòng)物產(chǎn)品）經(jīng)檢疫，無(wú)規(guī)定的傳染病和寄生病”，則進(jìn)一步加強(qiáng)文字表述的嚴(yán)謹(jǐn)性，減少不必要的內(nèi)容誤讀或誤解，反映動(dòng)物檢疫的本質(zhì)。

3.2 檢疫證明的“有效期”有待商榷

所謂行政許可，是指在法律一般禁止的情況下，行政主體根據(jù)行政相對(duì)方的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，通過(guò)頒發(fā)許可證、執(zhí)照等形式，賦予或確認(rèn)行政相對(duì)方從事某種活動(dòng)的法律資格或法律權(quán)利的一種具體行政行為[4-5]。動(dòng)物檢疫許可與其他行政許可相同，都是對(duì)特定活動(dòng)進(jìn)行事前控制的一種管理手段，在任何情況下也不能進(jìn)行事后許可。在動(dòng)物防疫管理中，行政相對(duì)人從事屠宰、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸動(dòng)物或從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、加工、貯藏、運(yùn)輸動(dòng)物產(chǎn)品的行為前，必須取得動(dòng)物檢疫合格證明?！秳?dòng)物防疫法》第二十五條第三款明文規(guī)定禁止“依法應(yīng)當(dāng)檢疫或檢疫不合格的動(dòng)物（動(dòng)物產(chǎn)品）”進(jìn)入流通領(lǐng)域，這也是對(duì)動(dòng)物疫病防控踐行“預(yù)防為主”理念的體現(xiàn)。由此可見(jiàn)，動(dòng)物檢疫合格證明只能證明動(dòng)物（動(dòng)物產(chǎn)品）在出具檢疫合格證明時(shí)無(wú)規(guī)定的傳染病、寄生蟲(chóng)病。

當(dāng)前動(dòng)物檢疫合格證明注明“應(yīng)于當(dāng)日（數(shù)日內(nèi)）到達(dá)有效”的表述信息，有事后許可之嫌，不符合行政許可的基本特征。經(jīng)調(diào)查執(zhí)法實(shí)踐有關(guān)案例，行政相對(duì)人持動(dòng)物檢疫合格證明在注明期限到達(dá)目的地而發(fā)生動(dòng)物染疫死亡，有向動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)索賠的案例。因此，建議在修訂《動(dòng)物檢疫管理辦法》時(shí)，同時(shí)修改現(xiàn)行動(dòng)物檢疫合格證明中“應(yīng)于當(dāng)日（或幾日內(nèi)）到達(dá)有效”的表述。據(jù)悉，目前有發(fā)達(dá)國(guó)家依據(jù)不同的目的、條件要求，細(xì)化對(duì)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品檢疫證明“有效期”的規(guī)定，這也可作為我國(guó)未來(lái)探索發(fā)展的方向之一。

3.3 動(dòng)物產(chǎn)品加施檢疫標(biāo)志有待規(guī)范

2012年11月2日，農(nóng)業(yè)部《關(guān)于印發(fā)動(dòng)物檢疫合格證明等樣式及填寫(xiě)應(yīng)用規(guī)范的通知》中明確了動(dòng)物檢疫合格證明、動(dòng)物檢疫標(biāo)志等樣式以及動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督證章標(biāo)志填寫(xiě)應(yīng)用規(guī)范，但實(shí)際應(yīng)用過(guò)程中，仍存在一些問(wèn)題。

3.3.1 檢疫標(biāo)志的印制內(nèi)容易誤導(dǎo)公眾 按照《動(dòng)物防疫法》《動(dòng)物檢疫管理辦法》的規(guī)定，由官方獸醫(yī)負(fù)責(zé)出具動(dòng)物檢疫合格證明的同時(shí)，對(duì)胴體及分割、包裝的動(dòng)物產(chǎn)品加施檢疫標(biāo)志。目前，關(guān)于檢疫標(biāo)志的印制，一般是由符合條件的企業(yè)按各省的要求進(jìn)行印制，并在檢疫標(biāo)志中印刷“xx省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督監(jiān)制”的字樣，該字樣的原意是由省級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所對(duì)檢疫標(biāo)志本身的印刷進(jìn)行監(jiān)制。但將“xx省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督監(jiān)制”的檢疫標(biāo)志加施于動(dòng)物產(chǎn)品，就有該動(dòng)物產(chǎn)品由“xx省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督監(jiān)制”的意思表示嫌疑，容易給消費(fèi)者造成誤解，也影響了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法的公信力。

3.3.2 檢疫標(biāo)志加施有待規(guī)范 對(duì)檢疫合格動(dòng)物產(chǎn)品加施檢疫標(biāo)志是官方獸醫(yī)職責(zé)，是要式行政行為，檢疫標(biāo)志和檢疫證明一樣，是經(jīng)營(yíng)和運(yùn)輸?shù)膭?dòng)物產(chǎn)品經(jīng)檢疫合格的法律憑證。目前因未出臺(tái)動(dòng)物檢疫證明、標(biāo)志的配套規(guī)范，在檢疫標(biāo)志加施方面，存在加施主體、對(duì)象以及加施包裝不統(tǒng)一，防偽性不強(qiáng)等問(wèn)題。此外，有的地方官方獸醫(yī)配置數(shù)量難以保證實(shí)際監(jiān)管的需要，在屠宰檢疫過(guò)程中，存在將“檢疫標(biāo)志”交由企業(yè)加施的現(xiàn)象，這容易造成檢疫標(biāo)志被濫用，倘若不良企業(yè)將檢疫標(biāo)志加施于不合格動(dòng)物產(chǎn)品，可能會(huì)導(dǎo)致官方獸醫(yī)因失職、瀆職被追究刑事責(zé)任，從而加重了官方獸醫(yī)的履職風(fēng)險(xiǎn)，也損害了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的正面形象。因此，應(yīng)當(dāng)細(xì)化“檢疫標(biāo)志”加施對(duì)象、條件、程序等相關(guān)內(nèi)容。

3.3.3 “證物不符”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有待完善 “證物不符”是指動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法人員在依法監(jiān)督檢查過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)貨主屠宰、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸?shù)膭?dòng)物或經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸?shù)膭?dòng)物產(chǎn)品的實(shí)際數(shù)量、檢疫標(biāo)志與所持檢疫合格證明上填寫(xiě)的數(shù)量、檢疫標(biāo)志不一致的行為[6]。目前，在執(zhí)法實(shí)施中哪些情形可以認(rèn)定“證物不符”缺少統(tǒng)一的判定標(biāo)準(zhǔn)，因此應(yīng)當(dāng)按照檢疫證明載明的內(nèi)容，結(jié)合不同情形對(duì)動(dòng)物防疫管理的影響大小，明確和細(xì)化“證物不符”的判定依據(jù)。

4 對(duì)策思考

4.1 適當(dāng)調(diào)整檢疫證明的名稱及表述

一是根據(jù)《動(dòng)物防疫法》規(guī)定，動(dòng)物檢疫是證實(shí)動(dòng)物（動(dòng)物產(chǎn)品）無(wú)規(guī)定的傳染病和寄生蟲(chóng)病，但“合格”二字需要斟酌，是否可以將“動(dòng)物檢疫合格證明”修改為“動(dòng)物檢疫證明”。二是在內(nèi)容表述方面，為避免對(duì)文字理解不一而造成誤解，是否可以將檢疫證明中“本批動(dòng)物（動(dòng)物產(chǎn)品）經(jīng)檢疫合格”的表述，修改為“本批動(dòng)物（動(dòng)物產(chǎn)品）經(jīng)檢疫，無(wú)規(guī)定的傳染病和寄生蟲(chóng)病?！?/p>

4.2 加強(qiáng)對(duì)檢疫標(biāo)志加施的管理

4.2.1 規(guī)范檢疫標(biāo)志加施內(nèi)容 一是統(tǒng)一加施對(duì)象，在修訂《動(dòng)物檢疫管理辦法》時(shí)，是否可以考慮明確檢疫標(biāo)志加施的時(shí)機(jī)及對(duì)象，同時(shí)調(diào)整屠宰檢疫規(guī)程中的相關(guān)表述；二是增強(qiáng)檢疫標(biāo)志防偽技術(shù)設(shè)計(jì)，減少偽造、變?cè)鞕z疫標(biāo)志的行為。并通過(guò)技術(shù)手段讓動(dòng)物產(chǎn)品與檢疫標(biāo)志、檢疫證明相互對(duì)應(yīng)或印證，達(dá)到減少檢疫標(biāo)志濫用的目的，增強(qiáng)其權(quán)威性與嚴(yán)肅性，助力構(gòu)建良好動(dòng)物檢疫管理秩序。

4.2.2 細(xì)化檢疫標(biāo)志的加施條件 動(dòng)物檢疫標(biāo)志分為檢疫滾筒印章類和檢疫粘貼標(biāo)志類兩種。檢疫滾筒印章類包括“肉檢驗(yàn)訖”、“高溫”和“銷毀”印章一套3枚；檢疫粘貼標(biāo)志類包括用在動(dòng)物產(chǎn)品包裝箱上的大標(biāo)簽和用在動(dòng)物產(chǎn)品包裝袋上的小標(biāo)簽?！秳?dòng)物檢疫管理辦法》中僅對(duì)經(jīng)檢疫合格的胴體及分割、包裝的動(dòng)物產(chǎn)品加蓋檢疫驗(yàn)訖印章或者加施其他檢疫標(biāo)志做出規(guī)定，而對(duì)不合格的是否加蓋“高溫”或“銷毀”印章，以及印章類與標(biāo)簽類分別在什么條件下加施沒(méi)有明確規(guī)定。建議在修訂《動(dòng)物檢疫管理辦法》時(shí)予以明確。

4.3 設(shè)定監(jiān)管中判定檢疫證明“證物不符”的情形

“證物不符”的判定依據(jù)應(yīng)該根據(jù)責(zé)任人不同而具體分析。

4.3.1 責(zé)任人為官方獸醫(yī) 一是輸出地官方獸醫(yī)。由于輸出地官方獸醫(yī)對(duì)檢疫合格證明的填寫(xiě)錯(cuò)誤導(dǎo)致的“證物不符”，責(zé)任在官方獸醫(yī)，不應(yīng)追究貨主的法律責(zé)任；二是異地出證的官方獸醫(yī)。此“異地出證”指的是本不屬于該轄區(qū)內(nèi)管轄的動(dòng)物或動(dòng)物產(chǎn)品而越權(quán)出證。這種情況經(jīng)常出現(xiàn)在跨省境出售或者運(yùn)輸動(dòng)物（動(dòng)物產(chǎn)品），貨主為逃避嚴(yán)格的檢疫而選擇去管理相對(duì)松散的縣市進(jìn)行檢疫申報(bào)，導(dǎo)致起運(yùn)地點(diǎn)、牲畜耳標(biāo)號(hào)與實(shí)際起運(yùn)地點(diǎn)或牲畜耳標(biāo)號(hào)不相符的情況，此種“證物不符”情形，已經(jīng)涉嫌瀆職犯罪，應(yīng)當(dāng)追究出證官方獸醫(yī)的刑事責(zé)任。

4.3.2 責(zé)任人是貨主 一是“證少物多”，即動(dòng)物檢疫合格證明上的數(shù)量比實(shí)際動(dòng)物（動(dòng)物產(chǎn)品）數(shù)量少，對(duì)多出的動(dòng)物（動(dòng)物產(chǎn)品），應(yīng)該按照《動(dòng)物防疫法》第二十五條中的“依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫”處理；二是“證多物少”，即動(dòng)物檢疫合格證明上的數(shù)量比實(shí)際動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品數(shù)量多，通常不宜認(rèn)定為“證物不符”。但要查明事實(shí)，對(duì)于運(yùn)輸途中動(dòng)物死亡造成的“證物不符”，如未對(duì)死亡進(jìn)行無(wú)害化處理的，應(yīng)監(jiān)督貨主是否履行了《動(dòng)物防疫法》第二十一條第二款規(guī)定的無(wú)害化處理義務(wù)，未履行的，應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的處罰。筆者建議在各項(xiàng)法律法規(guī)完善過(guò)程中，要將“證物不符”的情形進(jìn)一步明確。同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化全國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法信息平臺(tái)的作用發(fā)揮，避免信息“孤島”，保證信息聯(lián)網(wǎng)、共享，降低執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率，加強(qiáng)對(duì)“證物不符”這一違法行為的監(jiān)管和懲處。

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