淺析我國(guó)PPP模式融資現(xiàn)狀及有關(guān)對(duì)策

劉英杰

摘要：隨著國(guó)家城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同時(shí)也導(dǎo)致了各級(jí)地方政府債務(wù)規(guī)模不斷加大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)耗時(shí)長(zhǎng)、投資大，建設(shè)資金缺口嚴(yán)重等問(wèn)題也日益凸顯。在此背景下，國(guó)家開(kāi)始積極探索利用PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)，并加以推廣運(yùn)用?，F(xiàn)從PPP模式概念及必要性、結(jié)合PPP項(xiàng)目實(shí)施環(huán)境和融資特點(diǎn)，對(duì)PPP模式下融資困難提出了一定的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：PPP模式；融資；項(xiàng)目貸款

在PPP模式產(chǎn)生之前，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目大多采用的都是傳統(tǒng)政府融資模式進(jìn)行實(shí)施的。城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，需要不斷提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給效率和質(zhì)量，需要投入的資金也不斷加大，地方政府債務(wù)越來(lái)越大，傳統(tǒng)政府融資模式已難以為繼。2014年，隨著國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)）的頒布，2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)后在我國(guó)迅猛發(fā)展的地方融資平臺(tái)開(kāi)始逐漸退出政府融資舞臺(tái)，政府與社會(huì)資本合作的PPP模式開(kāi)始在全國(guó)大范圍進(jìn)行推廣。

一、PPP模式的定義和必要性

PPP模式（Public—Private—Partnership）的核心是公共部門(mén)和私人部門(mén)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的一種合作關(guān)系。我國(guó)PPP模式通常是通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)合作等方式，政府與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)，政府部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

城鎮(zhèn)化是我國(guó)地方政府很長(zhǎng)時(shí)間的一項(xiàng)重要工作任務(wù)，據(jù)測(cè)算，預(yù)計(jì)2020年我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%，由此帶來(lái)的投資需求約42萬(wàn)億元。且從中短期來(lái)看，在地產(chǎn)投入和制造業(yè)投資持續(xù)萎靡的情況下，基建投資是穩(wěn)增長(zhǎng)的重要抓手，需要投入大量資金。之前，地方政府財(cái)政收入的很大一部分來(lái)源于賣地，但人口紅利將盡，地產(chǎn)大周期面臨拐點(diǎn)，土地財(cái)政難以為繼。傳統(tǒng)政府融資一般是由地方政府融資平臺(tái)作為融資主體，向銀行借錢(qián)（或者發(fā)行債券），在地方政府融資平臺(tái)未實(shí)現(xiàn)政企分離之間，地方政府融資平臺(tái)也承擔(dān)了一部分政府的職能，融資平臺(tái)的債務(wù)，也就是地方政府的債務(wù)。同時(shí)“調(diào)結(jié)構(gòu)”的目標(biāo)和穩(wěn)健貨幣政策的定調(diào)又堵住了信貸擴(kuò)張的老路，而通過(guò)PPP模式則可以撬動(dòng)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，對(duì)緩解地方政府財(cái)政支出壓力顯得尤為重要。

二、我國(guó)PPP模式融資困難分析

截至2017年年末，根據(jù)財(cái)政部全國(guó)綜合信息平臺(tái)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)PPP入庫(kù)項(xiàng)目14，424個(gè)，總投資額18.2萬(wàn)億元，PPP管理庫(kù)項(xiàng)目共計(jì)7，137個(gè)，落地項(xiàng)目2，729個(gè)，落地率38.2%（落地率為項(xiàng)目社會(huì)資本與政府方簽約，不包含融資成功），已開(kāi)工項(xiàng)目1，159個(gè)，占管理庫(kù)項(xiàng)目個(gè)數(shù)比例為16.2%?？梢?jiàn)，我國(guó)這一輪PPP模式中，融資成功的PPP項(xiàng)目占整個(gè)項(xiàng)目庫(kù)比例不足10%，融資成為推動(dòng)PPP模式成功與否的關(guān)鍵因素。

（一）PPP模式實(shí)施環(huán)境復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)多樣化

PPP模式的基本特征是利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，合作框架是建立在契約基礎(chǔ)之上，是通過(guò)合同將政府和社會(huì)資本聯(lián)系起來(lái)的，因此在簽訂合同過(guò)程中需要考慮交易成本的問(wèn)題；PPP模式下的項(xiàng)目多為社會(huì)基礎(chǔ)建設(shè)或公共服務(wù)行業(yè)，與社會(huì)民眾關(guān)系密切，政府和社會(huì)資本的地位懸殊，因此受政治影響可能性大；PPP項(xiàng)目缺乏專項(xiàng)立法，涉及現(xiàn)行各項(xiàng)法律法規(guī)或行業(yè)規(guī)定之間存在一定的沖突，存在一定法律風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，PPP項(xiàng)目審批程序一般較為復(fù)雜，花費(fèi)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)、成本過(guò)高，且完成批準(zhǔn)后所涵蓋的內(nèi)容較多，包括地方財(cái)政預(yù)算、工程招投標(biāo)的實(shí)施、投資項(xiàng)目的管理、項(xiàng)目評(píng)價(jià)、價(jià)格監(jiān)督管理等多方面的工作，以上眾多因素都增加了PPP項(xiàng)目的不確定性，使得社會(huì)資本難以把控PPP項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)，一定程度上導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的融資困難。

（二）社會(huì)資本股權(quán)融資受限

目前我國(guó)PPP項(xiàng)目建設(shè)主力軍仍是國(guó)有大中型建筑企業(yè)，受歷史因素影響，這些企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率普遍偏高，根據(jù)國(guó)資委2017年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（國(guó)資發(fā)財(cái)管[2017]192號(hào)）要求，要嚴(yán)格控制PPP模式規(guī)模，防止推高企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而PPP模式通常又是一個(gè)通過(guò)資金杠桿以少量資本金撬動(dòng)大量債務(wù)資金的融資模式，對(duì)央企和國(guó)企在PPP模式下的融資提出了一定的挑戰(zhàn)。我國(guó)金融行業(yè)目前為分業(yè)經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，銀行、保險(xiǎn)本身往往只能做債權(quán)投資，2016年9月，銀監(jiān)會(huì)雖然有意允許適當(dāng)放開(kāi)商業(yè)銀行開(kāi)展股權(quán)投資業(yè)務(wù)，但僅為新興戰(zhàn)略及高新技術(shù)等行業(yè)試點(diǎn)性嘗試，真股權(quán)投資仍然不可行。在財(cái)政部2017年《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金[2017]92號(hào)）文出臺(tái)后，禁止以債務(wù)資金充當(dāng)資本金、不得代持股份等要求，使得以央企、國(guó)企為主的社會(huì)資本方股權(quán)融資進(jìn)一步受到限制。

（三）融資主體新設(shè)，難以滿足金融機(jī)構(gòu)授信要求

在PPP模式的公共服務(wù)項(xiàng)目中，通常會(huì)在實(shí)施方案和PPP項(xiàng)目合同中約定由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)融資，政府一般不承擔(dān)主要責(zé)任，即使政府方出資代表也僅承擔(dān)作為項(xiàng)目公司股東的有限責(zé)任追索。甚至在有些項(xiàng)目中，會(huì)約定政府方出資代表作為名義股東，監(jiān)管固有資產(chǎn)，不承擔(dān)任何融資的責(zé)任。項(xiàng)目建設(shè)完成后，項(xiàng)目公司成為公共服務(wù)的提供者，政府向項(xiàng)目公司付費(fèi)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)產(chǎn)品，項(xiàng)目公司并無(wú)其他收入來(lái)源。

PPP項(xiàng)目融資過(guò)程中通常以項(xiàng)目公司為載體，以其自身資產(chǎn)及未來(lái)收益為擔(dān)保進(jìn)行融資，但是項(xiàng)目公司新設(shè)、沒(méi)有經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、資產(chǎn)規(guī)模小，很難獲取金融機(jī)構(gòu)的信用授信，因此金融機(jī)構(gòu)為達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)控制的要求，會(huì)要求項(xiàng)目公司股東提供融資擔(dān)保，財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)）文件要求政府清理違規(guī)融資負(fù)債行為，不能提供擔(dān)保，而受國(guó)資發(fā)財(cái)管[2017]192號(hào)文對(duì)央企單獨(dú)參與PPP項(xiàng)目作出資產(chǎn)負(fù)債率不得高于85%的規(guī)定影響，作為社會(huì)資本主力軍的央企要滿足自身目的也不能提供擔(dān)保，由此造成項(xiàng)目公司增信主體缺失，難以滿足金融及機(jī)構(gòu)的風(fēng)控要求。

（四）金融機(jī)構(gòu)信貸審批要求嚴(yán)格

在我國(guó)PPP模式下除項(xiàng)目資本金外的債務(wù)資金主要來(lái)源于商業(yè)銀行貸款，項(xiàng)目債務(wù)資金能否及時(shí)到位完全取決于商業(yè)銀行授信放款的審批速度，尤其在當(dāng)下資金成本上漲因素影響，PPP項(xiàng)目債務(wù)資金申請(qǐng)能否通過(guò)商業(yè)銀行審批具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性。一方面，同一商業(yè)銀行內(nèi)部職能分工不同，前期貸款業(yè)務(wù)談判主要是商業(yè)銀行業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)，在談判過(guò)程中對(duì)社會(huì)資本方做出各種承諾，后期債務(wù)資金申請(qǐng)由其風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估部門(mén)審核，為保證項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)在可控范圍之內(nèi)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估部門(mén)會(huì)重新對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行全方位的評(píng)估，其評(píng)估結(jié)果與業(yè)務(wù)部門(mén)獲取的銀行外部評(píng)估不盡相同，由此產(chǎn)生審批不通過(guò)的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面商業(yè)銀行上下級(jí)權(quán)限不同，不同額度的債務(wù)資金審批權(quán)限不同，金額越大的審批程序越長(zhǎng)，由此造成審批延期風(fēng)險(xiǎn)。隨著財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金[2018]23號(hào)）的出臺(tái)，要求各金融機(jī)構(gòu)要按照“穿透原則”加強(qiáng)資本金審查及加強(qiáng)項(xiàng)目還款能力評(píng)估，對(duì)PPP項(xiàng)目公司資本金來(lái)源和PPP項(xiàng)目收益回報(bào)方面提出了更高要求，增加了金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目的審批難度。

三、PPP模式融資過(guò)程存在困難的對(duì)策

（一）完善PPP模式的法律體系設(shè)計(jì)

政府要加快推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作領(lǐng)域立法進(jìn)程，創(chuàng)造良好的政策法律環(huán)境，以更好的法治環(huán)境更大激發(fā)社會(huì)資本投資活力。要形成一個(gè)以PPP法為核心，并配以相關(guān)法律法規(guī)輔助的法律體系，明確規(guī)定政府監(jiān)管與公眾參與制度等。法律條款的制定內(nèi)容要詳細(xì)具體，具有實(shí)際操作性，立法內(nèi)容主要涵蓋：PPP模式的定義、指導(dǎo)原則、應(yīng)用范圍與領(lǐng)域、特許權(quán)的授予主體；PPP項(xiàng)目涉及的法律關(guān)系；PPP項(xiàng)目的政府支付保證、融資、稅收及擔(dān)保政策、爭(zhēng)端的處理方法；PPP項(xiàng)目公司涉及的法律關(guān)系；PPP模式的運(yùn)營(yíng)監(jiān)督、管理、公眾咨詢、財(cái)務(wù)控制、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制等內(nèi)容。同時(shí)，完善針對(duì)PPP模式的財(cái)政規(guī)則與會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，建立起較為完善的國(guó)家層面的PPP模式法律框架。

（二）加強(qiáng)溝通協(xié)作，降低PPP融資風(fēng)險(xiǎn)

PPP 模式融資難的現(xiàn)狀客觀上加劇了PPP 項(xiàng)目的投融資風(fēng)險(xiǎn)，盡管根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金[2014]113 號(hào)）文中對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)分配原則的規(guī)定，融資風(fēng)險(xiǎn)主要由社會(huì)資本承擔(dān)。但在當(dāng)前融資環(huán)境下，通過(guò)給社會(huì)資本必要的融資協(xié)助以降低項(xiàng)目融資成本和融資風(fēng)險(xiǎn)（包括再融資風(fēng)險(xiǎn)）也是政府方的應(yīng)有職責(zé)，政府部門(mén)主要承擔(dān)宏觀層面的風(fēng)險(xiǎn)，而社會(huì)資本則承擔(dān)微觀層面的風(fēng)險(xiǎn)，從而做到真正的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。對(duì)于社會(huì)資本來(lái)講，PPP 模式資金來(lái)源應(yīng)作為決策前的重點(diǎn)安排，而金融機(jī)構(gòu)的具體要求又關(guān)系到社會(huì)資本與政府的PPP 模式具體合作方案，因此，金融機(jī)構(gòu)及早介入極有必要，對(duì)于金融機(jī)構(gòu)要求的擔(dān)保、支持函件若是需要政府協(xié)助的，社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)盡早向政府提出要求，及時(shí)落實(shí)到PPP 項(xiàng)目協(xié)議及相關(guān)協(xié)議文件中，通過(guò)政府協(xié)助提供的協(xié)助及增信措施降低項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)和融資成本。

（三）多措并舉，拓寬PPP項(xiàng)目融資渠道

PPP項(xiàng)目大多具有公益性質(zhì)，且項(xiàng)目投資大，建設(shè)周期和投資回收期較長(zhǎng)，環(huán)境變化的可能性較大，商業(yè)銀行對(duì)PPP項(xiàng)目提供融資的積極性不高，同時(shí)僅依靠項(xiàng)目投資人或發(fā)起人的銀行資信進(jìn)行融資在力度上顯然是不夠的。政府應(yīng)出臺(tái)相關(guān)政策方針，采取多種措施拓寬PPP項(xiàng)目的融資渠道，一是引導(dǎo)和建立PPP項(xiàng)目多樣化的融資渠道，鼓勵(lì)基金、社保資金、商業(yè)保險(xiǎn)、信托等民間資本積極參與PPP項(xiàng)目；二是允許PPP項(xiàng)目進(jìn)行項(xiàng)目融資，金融機(jī)構(gòu)針對(duì)PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)期購(gòu)買(mǎi)合同、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)合同、履約保證書(shū)、項(xiàng)目收入（包括自身經(jīng)營(yíng)收入和財(cái)政補(bǔ)貼）預(yù)期為還款來(lái)源，無(wú)需股東擔(dān)保進(jìn)行項(xiàng)目融資；三是努力實(shí)現(xiàn)PPP資產(chǎn)證券化，由于PPP項(xiàng)目的現(xiàn)金流可以預(yù)測(cè)，安全性較高，可將項(xiàng)目未來(lái)收益權(quán)或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)作為保證，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)證券化，提高PPP項(xiàng)目的融資能力。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著國(guó)家全面部署深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，PPP模式的大力發(fā)展也進(jìn)一步推動(dòng)政府投融資體制改革的深化，國(guó)家需要進(jìn)一步完善制度體系，創(chuàng)新推廣新型的金融支持模式，讓更多的社會(huì)資本有意愿、有能力參與到PPP模式中來(lái)，使PPP模式進(jìn)一步真正實(shí)現(xiàn)“落地”，為基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域注入新動(dòng)力。

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