地方政府債務(wù)管理的國際經(jīng)驗及借鑒

杜浩鵬

摘要：地方政府債務(wù)隱藏的風(fēng)險已成為制約我國經(jīng)濟社會健康發(fā)展的重要因素，建立政府債務(wù)制度體系成為我國重要的現(xiàn)實問題。國外有豐富的地方政府債務(wù)管理經(jīng)驗值得我國借鑒，本文借鑒了國外政府在運營管理、風(fēng)險控制等方面的做法，并提出完善我國地方政府債務(wù)管理的制度建議。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；國際借鑒；制度建議

地方政府債務(wù)雖然在支持經(jīng)濟建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，但其隱藏的風(fēng)險已成為制約我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重要因素（黃國橋等，2011）。如何建立與經(jīng)濟體制相適應(yīng)、規(guī)范高效的地方政府債務(wù)制度體系，是當(dāng)前我國社會經(jīng)濟的重要現(xiàn)實問題。國外有豐富的地方政府債務(wù)管理經(jīng)驗值得我國借鑒。本文通過考察海外國家在地方政府債務(wù)運行規(guī)則、風(fēng)險控制等方面的具體做法，提出了完善我國地方政府債務(wù)管理的制度建議。

一、地方政府債務(wù)管理的國際借鑒

（一）規(guī)范的地方政府債務(wù)運行規(guī)則

從舉債權(quán)來看，一些國家地方政府如美國、法國、新西蘭等，舉債額度完全由自行確定，而另一些國家地方政府如日本、印度、阿根廷等，舉債需由上級部門授權(quán)或批準(zhǔn)。從舉債方式來看，發(fā)達國家金融市場體系更為健全，相對傾向于通過發(fā)行債券或銀行借款舉債，如美國、法國，發(fā)展中國家更傾向于由中央政府提供長期貸款。從用途來看，除短期債務(wù)外，大多數(shù)國家地方政府舉債只能用于公益性和基礎(chǔ)性的資本支出（宗正玉，2012）。

規(guī)模控制是大部分國家地方政府債務(wù)管理的重要方式，主要可劃分為兩類方式。需求層面的控制主要指通過負(fù)債率、新增債務(wù)率、債務(wù)依存度等約束指標(biāo)對地方政府進行舉債行為的約束。波蘭的《公共財政法》中規(guī)定只有在地方政府負(fù)債率（債務(wù)總額和擔(dān)保債務(wù)/GDP）小于50%時才允許新增債務(wù)（薛軍等，2015）。供給層面的控制主要是對地方政府債務(wù)的資金提供方進行約束。巴西則規(guī)定地方政府債務(wù)余額與銀行凈資產(chǎn)的比值須小于45%時，銀行才可向地方政府提供貸款。

在管理機構(gòu)方面，多數(shù)國家設(shè)立了專門管理機構(gòu)管理地方政府債務(wù)，機構(gòu)設(shè)置主要有兩種：一是部門國家設(shè)置財政部下屬債務(wù)管理專門機構(gòu)，如法國、英國、澳大利亞等，或由財政部相關(guān)部門管理，如加拿大、南非等；二是設(shè)置獨立于財政部的專門管理機構(gòu)，但相關(guān)債務(wù)情況需要向財政部匯報，如美國、日本。

（二）嚴(yán)格的地方政府債務(wù)風(fēng)險控制

在地方政府債務(wù)預(yù)算方面，一些海外國家政府預(yù)算實行全預(yù)算管理，政府舉借的債務(wù)無論是銀行借貸還是發(fā)行債務(wù)都用于公共財政支出，并由財政收入償還（王立國等，2014）。如南非的《市政財政管理法》中規(guī)定，地方政府的債務(wù)收支必須納入財政預(yù)算，根據(jù)風(fēng)險程度對債務(wù)項目進行分類和預(yù)算管理。澳大利亞規(guī)定地方政府要向借款委員會提出下一年度的融資需求。

在地方政府債務(wù)指標(biāo)方面，負(fù)債率、債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)依存度等指標(biāo)為大多數(shù)國家采用（羅志紅等，2012）。國際公認(rèn)的負(fù)債率（年末債務(wù)余額和當(dāng)年GDP 的比值）警戒線為20%，美國和加拿大分別為13%-16%、25%。美國和哥倫比亞的債務(wù)負(fù)擔(dān)率（年末債務(wù)余額和當(dāng)年財政收入的比值）警戒線分別為90%-120%、80%。地方政府債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測亦成為化解地方債務(wù)潛在風(fēng)險的重要手段。如美國哥倫比亞地方政府建立紅綠燈機制來監(jiān)控地方政府債務(wù)風(fēng)險。如果地方政府陷入紅燈區(qū)范圍（償債能力指標(biāo)大于80%或流動性指標(biāo)超過40%），將被禁止新增債務(wù)。

完善的信用評級和信息披露體系為地方政府債務(wù)風(fēng)險管理提供基礎(chǔ)性條件（羅玨，2013）。如美國政府引入菲奇、標(biāo)準(zhǔn)普爾和穆迪等著名評級公司的評級，并將結(jié)果公之于眾。澳大利亞要求地方政府不僅披露直接債務(wù)，還需要公開或有債務(wù)。各州政府定期向舉債委員會提交籌資和平衡規(guī)劃，進行季度報告和年度報告等。

為緩解地方政府償債壓力和風(fēng)險，多數(shù)國家建立了償債準(zhǔn)備金制度。償債準(zhǔn)備金的來源主要有三種。首先是發(fā)行債券的溢價收入和投資項目收益等，如美國。其次是地方政府的撥款及地方基金或者資產(chǎn)的抵押款，如南非、新西蘭等。最后是安排一定比例的預(yù)算內(nèi)收入用于償還債務(wù)，如日本、英國等。

此外，一些國家針對地方政府債務(wù)管理中存在的問題建立了相應(yīng)的問責(zé)機制。如巴西的《財政責(zé)任法》中規(guī)定對不盡職的地方政府責(zé)任人進行相應(yīng)的人事處罰，對嚴(yán)重的失職行為，給予處罰金、革職、禁止在政府部門工作等相應(yīng)處罰。

二、地方政府債務(wù)管理的制度建議

（一）地方政府債務(wù)的運行規(guī)則

在立法規(guī)范方面，目前我國政府債務(wù)管理立法相比發(fā)達國家嚴(yán)重滯后，必須先抓好政府債務(wù)管理法制建設(shè)：一是盡快完善《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》等地方政府債務(wù)相關(guān)法律，避免地方政府采取變通方式舉債進而滋生融資亂象；二是積極廣泛借鑒國際經(jīng)驗，制定規(guī)范地方政府債務(wù)行為的專門法律，進一步對舉債權(quán)限、風(fēng)險控制、危機處理等作出法律層面的明確規(guī)定。

在債務(wù)規(guī)?？刂品矫?，借鑒日本、巴西、波蘭等國家經(jīng)驗，我國可構(gòu)建一套完善的地方政府債務(wù)指標(biāo)體系，對地方政府債務(wù)實行總量控制。此外，銀行對地方政府提供的貸款需進行嚴(yán)格的審查和規(guī)模控制，避免銀行對地方政府過度放貸引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。

在債務(wù)管理機構(gòu)方面，目前我國在財政部預(yù)算司下設(shè)立政府債務(wù)管理處，但是在地方層面，我國尚未建立地方政府債務(wù)的統(tǒng)一管理部門。參考國際經(jīng)驗，可以考慮在省及以下地方政府設(shè)立專門的地方政府債務(wù)管理機構(gòu)，加強本地區(qū)政府債務(wù)工作的統(tǒng)一管理。

（二）地方政府債務(wù)的風(fēng)險控制

在債務(wù)預(yù)算制度方面，首先，應(yīng)科學(xué)合理界定地方政府債務(wù)，所有地方政府直接債務(wù)需納入政府財政預(yù)算，所有或有債務(wù)需納入表外管理，地方政府融資平臺債務(wù)需納入預(yù)算管理監(jiān)控，定期統(tǒng)計各級地方政府債務(wù)；其次，推進政府會計制度改革，引入權(quán)責(zé)發(fā)生制反映未來的財政支出，真實地反映政府資產(chǎn)與負(fù)債情況。

在債務(wù)風(fēng)險預(yù)警方面，目前我國的地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制還相對匱乏?；趪H經(jīng)驗和我國地方政府債務(wù)實際情況，可選取適當(dāng)?shù)念A(yù)警警戒指標(biāo)建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系，及時識別各類債務(wù)風(fēng)險，并向地方政府提供及時完善的債務(wù)風(fēng)險預(yù)警信息。

在信用評級制度方面，首先，積極拓寬信用評級機構(gòu)來源，將國外著名評級機構(gòu)引入地方政府信用評級體系中，提高地方政府信用評級的公正性、獨立性和公信力。其次，由于目前地方政府信用評級主要由地方政府付費，在一定程度上有礙評級結(jié)果的獨立性，可以改為由中央政府統(tǒng)一承擔(dān)評級費用，使評級結(jié)果更加公正。

在信息披露制度方面，要建立地方政府主動公開債務(wù)信息的機制，使地方政府債務(wù)接受上級部門和社會公眾的監(jiān)督。根據(jù)國外經(jīng)驗，公開的信息應(yīng)包括政府預(yù)算涉及到的各類信息，如預(yù)算的制定、執(zhí)行、調(diào)整和決算等，并應(yīng)單獨制定地方政府債務(wù)報告體系，不定期公布地方政府債務(wù)信息。

在償債準(zhǔn)備金制度方面，目前世界上較多國家已經(jīng)建立起償債準(zhǔn)備金制度。因此我國有必要借鑒這一制度，引導(dǎo)地方政府建立償債準(zhǔn)備金。準(zhǔn)備金的來源可包括財政預(yù)算撥款、投資建成項目后的收益、納入財政預(yù)算的政府基金等。

在問責(zé)機制方面，首先是要把地方政府債務(wù)情況納入政府官員經(jīng)濟責(zé)任范圍，將地方政府債務(wù)結(jié)果作為考核領(lǐng)導(dǎo)干部的重要指標(biāo)。其次是對于未按法律法規(guī)規(guī)定借債、騙取債務(wù)資金、挪用償債準(zhǔn)備金或政府債務(wù)資金等違法行為，依法追究責(zé)任人的行政甚至刑事責(zé)任。

參考文獻：

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