一起未經(jīng)許可馴養(yǎng)繁殖國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)水生野生動(dòng)物案的思考

杜運(yùn)會(huì)，杜 婷，涂 凌，張 琰

（成都市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法總隊(duì)，四川成都 610041）

2017年1月1日，新修訂的《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱新保護(hù)法）正式施行，這對(duì)于新時(shí)期野生動(dòng)物的保護(hù)具有重大意義。但新保護(hù)法實(shí)施后，配套法規(guī)規(guī)章尚未及時(shí)修訂，相關(guān)行政許可事項(xiàng)的變更也未及時(shí)調(diào)整。筆者通過(guò)對(duì)一起未經(jīng)許可馴養(yǎng)繁殖國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)水生野生動(dòng)物案的思考，為執(zhí)法人員貫徹落實(shí)新保護(hù)法，依法履職提供參考。

1 案情簡(jiǎn)介

2017年7月，×農(nóng)委接群眾舉報(bào)，稱該市×集貿(mào)市場(chǎng)的×海產(chǎn)品有限公司有國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物。經(jīng)調(diào)查，執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)該公司確有國(guó)家二級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物綠海龜1只，當(dāng)事人不能提供獵捕證、人工繁育證、經(jīng)營(yíng)利用證和專用標(biāo)識(shí)等有效資質(zhì)，隨即立案查處。

2 本案主要觀點(diǎn)與辨析

案件討論中，圍繞本案違法行為定性及法律法規(guī)適用等，執(zhí)法人員存在以下4種觀點(diǎn)，筆者對(duì)每種觀點(diǎn)一一辨析。

觀點(diǎn)一：當(dāng)事人的行為應(yīng)認(rèn)定為“未取得人工繁育許可證繁育國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物”，其違反了新保護(hù)法第二十五條第二款“人工繁育國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府野生動(dòng)物保護(hù)主管部門批準(zhǔn)，取得人工繁育許可證”的規(guī)定，依據(jù)該法第四十七條“對(duì)未取得人工繁育許可證繁育國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的，由縣級(jí)以上人民政府野生動(dòng)物保護(hù)主管部門沒收野生動(dòng)物及其制品，并處野生動(dòng)物及其制品價(jià)值一倍以上五倍以下的罰款”進(jìn)行處罰。

筆者認(rèn)為，該觀點(diǎn)混淆概念。百度百科中繁育釋義為“繁殖培育”。繁殖是指生物產(chǎn)生新個(gè)體的過(guò)程；培育是指培養(yǎng)幼小生物，使其發(fā)育成長(zhǎng)。筆者認(rèn)為，此處所稱繁育應(yīng)為繁殖后的再培育，繁殖培育不應(yīng)作為兩個(gè)獨(dú)立的行為分割理解。按照新保護(hù)法第二十五條第四款“本法所稱人工繁育子代，是指人工控制條件下繁殖出生的子代個(gè)體且其親本也在人工控制條件下出生”的規(guī)定，本案標(biāo)的物為1只綠海龜。該個(gè)體不具備繁殖子代的能力，當(dāng)事人也不具備在人工控制條件下使其繁殖子代的條件，更不可能存在培育行為。因此，筆者認(rèn)為，當(dāng)事人的行為不屬于新保護(hù)法所稱的人工繁育，不適用新保護(hù)法第四十七條的處罰要求。

觀點(diǎn)二：當(dāng)事人的行為應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“未取得馴養(yǎng)繁殖許可證馴養(yǎng)繁殖國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的水生野生動(dòng)物”，違反了《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》第十七條第一款“馴養(yǎng)繁殖國(guó)家二級(jí)保護(hù)水生野生動(dòng)物的，應(yīng)當(dāng)持有省、自治區(qū)、直轄市人民政府漁業(yè)行政主管部門核發(fā)的馴養(yǎng)繁殖許可證”的規(guī)定，依據(jù)該條例第三十條：“違反野生動(dòng)物保護(hù)法規(guī)，未取得馴養(yǎng)繁殖許可證或者超越馴養(yǎng)繁殖許可證范圍，馴養(yǎng)繁殖國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的水生野生動(dòng)物的，由漁業(yè)行政管理部門沒收違法所得，處3 000元以下的罰款，可以并處沒收水生野生動(dòng)物、吊銷馴養(yǎng)繁殖許可證?！北景覆杉{此觀點(diǎn)，×農(nóng)委對(duì)當(dāng)事人處以1 000元罰款。當(dāng)事人及時(shí)履行了處罰決定。

筆者認(rèn)為，《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》中的馴養(yǎng)繁殖概念在新保護(hù)法中已修改，不應(yīng)再沿用。由于沒有對(duì)水生野生動(dòng)物“馴養(yǎng)繁殖”的權(quán)威解釋，只能參考林業(yè)部《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖許可證管理辦法》第二條：“本辦法所稱馴養(yǎng)繁殖，是指在人為控制條件下，為保護(hù)、研究、科學(xué)實(shí)驗(yàn)、展覽及其他經(jīng)濟(jì)目的而進(jìn)行的野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖活動(dòng)?！币约鞍俣劝倏浦旭Z養(yǎng)的釋義：“飼養(yǎng)并使其順服”，即對(duì)野生動(dòng)物逐步家養(yǎng)的過(guò)程。但新保護(hù)法回歸科學(xué)，已把“馴養(yǎng)繁殖”修改為“人工繁育”。同時(shí)，農(nóng)業(yè)部《關(guān)于貫徹實(shí)施＜野生動(dòng)物保護(hù)法＞加強(qiáng)水生野生動(dòng)物保護(hù)管理工作的通知》（農(nóng)漁發(fā)〔2017〕7號(hào)）也明確指出，農(nóng)業(yè)部正在開展原有配套法規(guī)規(guī)章中部分內(nèi)容與新法要求不一致的制修訂工作，且2016年12月31日前依法做出的行政許可決定和核發(fā)的行政許可證件在其有效期內(nèi)依然有效，已核發(fā)的馴養(yǎng)繁殖許可證在換發(fā)新證前應(yīng)視同為人工繁育許可證。筆者認(rèn)為，此通知進(jìn)一步明確了自2017年1月1日新保護(hù)法施行后，原有配套法規(guī)規(guī)章中的馴養(yǎng)繁殖許可證已停止辦理，而變更為新保護(hù)法中的人工繁育許可證。本案當(dāng)事人在履行了處罰決定后，必須及時(shí)改正違法行為，即向省級(jí)漁業(yè)主管部門申請(qǐng)人工繁育許可證。但參考觀點(diǎn)一中對(duì)人工繁育的理解，當(dāng)事人不具備申請(qǐng)人工繁育許可的條件，即無(wú)法取得人工繁育許可證。換言之，行政處罰后，當(dāng)事人的違法行為將繼續(xù)存在，并陷入無(wú)法糾正的惡性循環(huán)圈。

觀點(diǎn)三：當(dāng)事人的行為僅是飼養(yǎng)，新保護(hù)法和《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》均未禁止“飼養(yǎng)國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物”，違法行為不存在。此觀點(diǎn)認(rèn)為當(dāng)事人行為是否違法，應(yīng)調(diào)查該綠海龜來(lái)源的合法性。根據(jù)新保護(hù)法第二十一條“禁止獵捕、殺害國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物”的決定，因其他特殊情況需要獵捕的，應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)取得獵捕許可證。該案涉案標(biāo)的物--綠海龜，屬于國(guó)家二級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物，其來(lái)源是否合法是本案關(guān)鍵。而當(dāng)事人的法定代表人稱，綠海龜是當(dāng)事人于1987年接受友人贈(zèng)送的，因與友人已失聯(lián)，無(wú)法查實(shí)其來(lái)源。該案獵捕行為發(fā)生在《野生動(dòng)物保護(hù)法》（1988年11月）頒布實(shí)施之前，依據(jù)《行政處罰法》第二十九條“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰”之規(guī)定，其獵捕行為不再追究。同時(shí)，鑒于對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)優(yōu)先的原則，建議將綠海龜放生至適合其生長(zhǎng)的野外環(huán)境。

筆者認(rèn)為，此處理方式違背了對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)的生態(tài)效果、社會(huì)效果及全社會(huì)共治的立法本意，不利于培育公民自覺保護(hù)野生動(dòng)物的意識(shí)，更難以維持人與自然和諧相處的生態(tài)秩序。本案當(dāng)事人的行為應(yīng)當(dāng)予以制止和懲戒。

觀點(diǎn)四：當(dāng)事人的行為應(yīng)認(rèn)定為未經(jīng)批準(zhǔn)利用國(guó)家野生保護(hù)動(dòng)物向公眾展示展演，違反了新保護(hù)法第二十七條第一款“禁止利用國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物和第二款因公眾展示展演利用的，應(yīng)經(jīng)省級(jí)野生動(dòng)物保護(hù)主管部門批準(zhǔn)”的規(guī)定，應(yīng)依據(jù)該法第四十八條進(jìn)行處罰。筆者同意此觀點(diǎn)。

《中華人民共和國(guó)水生野生動(dòng)物利用特許辦法》（2017年修訂）第二條規(guī)定，“凡需要捕捉、人工繁育以及展覽、表演、出售、收購(gòu)、進(jìn)出口等利用水生野生動(dòng)物或其制品的，按照本辦法實(shí)行特許管理”，明確將展覽歸為利用。此案中的綠海龜長(zhǎng)期存放于具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所中，具有向公眾展示展覽的目的，故應(yīng)定義為新保護(hù)法第二十七條第二款“因公眾展示展演需要利用”的情況。討論中，也有觀點(diǎn)認(rèn)為，利用應(yīng)為其所用并產(chǎn)生價(jià)值。而本案中當(dāng)事人常年飼養(yǎng)綠海龜并未進(jìn)行經(jīng)營(yíng)利用。筆者認(rèn)為，當(dāng)事人雖未出售綠海龜產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)利益，但是其將友人贈(zèng)送的純私人行為轉(zhuǎn)化為向不特定公眾展示的公開行為，不排除有售賣動(dòng)機(jī)，且長(zhǎng)期存放該處，有招攬顧客的廣告宣傳效益，產(chǎn)生了間接的物質(zhì)或精神價(jià)值。此外，從社會(huì)管理效率考慮，行政執(zhí)法需要積極維護(hù)和促進(jìn)一定層次公共利益[1]。此違法行為發(fā)現(xiàn)于新保護(hù)法施行之際，按照“保護(hù)優(yōu)先、嚴(yán)格監(jiān)管”的立法本意，只有有序規(guī)范利用野生動(dòng)物，才符合當(dāng)前我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)要求。

值得一提的是，新保護(hù)法第四十八條第一款規(guī)定，違反第二十七條第一款和第二款規(guī)定：“利用國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其制品的，由縣級(jí)以上人民政府野生動(dòng)物保護(hù)主管部門或者工商行政管理部門按照職責(zé)分工進(jìn)行處罰”?！端吧鷦?dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》第十九條第二款規(guī)定：“對(duì)進(jìn)入集貿(mào)市場(chǎng)的水生野生動(dòng)物或者其產(chǎn)品，由工商行政管理部門進(jìn)行監(jiān)督管理，漁業(yè)行政主管部門給予協(xié)助?！北景赴l(fā)生于集貿(mào)市場(chǎng)內(nèi)，屬于進(jìn)入集貿(mào)市場(chǎng)的水生野生動(dòng)物，應(yīng)當(dāng)由工商行政管理部門，而不是本案中的×農(nóng)委作出行政處罰。

3 建議

3.1 制修訂配套法規(guī)規(guī)章

為進(jìn)一步落實(shí)新保護(hù)法，應(yīng)加快制定或修改相關(guān)配套法規(guī)規(guī)章，各地也應(yīng)因地制宜制修訂配套的地方性法規(guī)規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，應(yīng)對(duì)人工繁育、利用等概念的含義與范圍界定明確，避免在執(zhí)法工作中產(chǎn)生歧義。

3.2 規(guī)范開展國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)水生野生動(dòng)物鑒定工作

我國(guó)國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的水生野生動(dòng)物分布廣泛、種類繁多，對(duì)類群、物種的鑒定專業(yè)性極強(qiáng)，建議擴(kuò)大現(xiàn)有專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)的覆蓋面，確保各省都具備權(quán)威的鑒定機(jī)構(gòu)，避免因地域限制帶來(lái)野生動(dòng)物資源的破壞風(fēng)險(xiǎn)以及執(zhí)法效率低下、鑒定成本增加等問題；同時(shí)出臺(tái)國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)水生野生動(dòng)物的鑒定標(biāo)準(zhǔn)和方法，為執(zhí)法工作開展提供技術(shù)支撐[2]。

[1] 劉平.行政執(zhí)法原理與技巧[M]. 上海：上海人民出版社，2015.

[2] 劉輝，鄭利莎，陳海良.關(guān)于野生動(dòng)物防疫檢疫管理的思考[J]. 中國(guó)動(dòng)物檢疫，2016，33（12）：48-51.