關(guān)于地方畜禽屠宰立法的思考

何述輝，陳 波，舒念輝，印 劍，鄧 勇，李 權(quán)，周 杰

（1.重慶市渝北區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所，重慶 401120；2.重慶市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，重慶 400000；3.重慶市農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校梁平區(qū)分校，重慶 405200；4.重慶市江津區(qū)珞璜畜牧獸醫(yī)站，重慶 402283）

目前《生豬屠宰管理條例》（以下簡稱《條例》）正在修訂，牛羊禽及其他動物的屠宰管理制度交由各省市自行制定已成定論。加之，《條例》中“在邊遠(yuǎn)和交通不便的農(nóng)村地區(qū)，可以設(shè)置僅限于向本地市場供應(yīng)生豬產(chǎn)品的小型生豬屠宰場點，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定”等規(guī)定仍然保留，各地均會面臨新一輪畜禽屠宰的地方立法問題。本文就做好屠宰地方立法工作可能面臨的重點問題進行了探討，以期為各地優(yōu)化管理措施提供參考。

1 地方立法應(yīng)傾向制定地方性法規(guī)

筆者認(rèn)為在國家屠宰立法的基礎(chǔ)上，要徹底掃清畜禽屠宰行業(yè)亂象，需要通過制定地方性法規(guī)，而不是制定政府規(guī)章來解決。主要理由如下：

一是根據(jù)國務(wù)院最新屠宰立法情況，牛羊及禽類的屠宰管理許可將交由各省市地方立法解決?！缎姓S可法》第十五條規(guī)定：“尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的問題，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實施滿一年需要繼續(xù)實施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會及常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)?！庇纱耍鉀Q牛羊禽屠宰管理許可問題的最好辦法是制定地方性法規(guī)。

二是省市屠宰立法及實施，可能會涉及大量關(guān)閉之前合法的小型生豬屠宰點和“半合法”的牛羊禽屠宰點，以及設(shè)定小型屠宰點開辦條件，控制屠宰后產(chǎn)品的流通范圍，設(shè)定屠宰后產(chǎn)品的運輸條件，設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任等。這些措施，均涉及相對人的權(quán)利和義務(wù)。2015年新修訂《立法法》第八十二條規(guī)定：“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范?！痹诋?dāng)前各省市屠宰管理地方立法上，如果選擇制定地方政府規(guī)章，不去涉及相對人的權(quán)利和義務(wù)，將無法解決當(dāng)前屠宰管理中面臨的問題。

2 牛羊禽應(yīng)納入屠宰管理范疇

2.1 未將牛羊屠宰納入定點屠宰管理的地方存在的問題

一是國家層面缺乏牛羊屠宰管理相關(guān)法規(guī)條令，各省市的牛羊屠宰管理水平不一，且多地未制定本地區(qū)的屠宰管理規(guī)定，使得全國性畜禽屠宰管理秩序很難統(tǒng)一建立[1]；二是未將牛羊屠宰納入定點屠宰管理的地方，大多存在集中屠宰點工藝落后，衛(wèi)生環(huán)境差等問題；三是由于個體屠宰的隨意性、流動性、隱蔽性，致使監(jiān)管難度加大，肉品質(zhì)量安全存隱患。

2.2 未將家禽屠宰納入定點屠宰管理的地方存在的問題

當(dāng)前家禽宰殺主要有市場（點）殺和集中屠宰兩種方式。市場宰殺主要存在于城市農(nóng)貿(mào)市場及農(nóng)村集貿(mào)市場，宰殺條件差。家禽集中屠宰分為規(guī)?；涝讏龊妥鞣皇酵涝c。規(guī)?；涝讏鐾度氪?，設(shè)備精良，工藝先進，管理規(guī)范，運營成本高，監(jiān)管難度??；作坊式屠宰點場地不固定，設(shè)施簡陋，以手工屠宰為主，衛(wèi)生條件差，運營成本低，監(jiān)管難度大。以上禽屠宰模式同時存在，導(dǎo)致家禽屠宰行業(yè)“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象十分突出。

綜上分析，牛羊禽屠宰存在諸多問題，且亟待解決。各省市地方立法應(yīng)當(dāng)將牛羊禽屠宰納入定點屠宰管理。

3 嚴(yán)控小型生豬屠宰點

3.1 小型屠宰點所存問題

一是小型屠宰場點資質(zhì)不全，設(shè)置混亂，位置偏僻（多處于區(qū)縣縣城城鄉(xiāng)結(jié)合部）[2]。二是生豬屠宰設(shè)施設(shè)備落后，普遍實行手工屠宰，企業(yè)質(zhì)量安全主體責(zé)任難以有效落實。三是屠宰肉品質(zhì)量不一，流通隨意，且與大型屠宰廠（場）存在無序競爭，容易擾亂正常的市場秩序。

3.2 思考建議

在當(dāng)前區(qū)縣基本實現(xiàn)公路“村村通”的現(xiàn)狀下，應(yīng)充分考慮利用定點屠宰廠（場）的產(chǎn)品配送能力，在距生豬定點屠宰廠（場）一定車程范圍內(nèi)，不設(shè)置小型屠宰點。需要設(shè)置的小型屠宰點的地方，應(yīng)限定其生產(chǎn)肉品的流通區(qū)域。

4 生豬屠宰廠（場、點）規(guī)劃設(shè)置的問題

對于屠宰廠（場、點）的規(guī)劃設(shè)置，立法時既要考慮“放管服”和不影響正常的市場競爭，又要考慮政府有力調(diào)控。

4.1 生豬屠宰廠（場、點）的規(guī)劃設(shè)置

推動集中宰殺和分銷配送的模式，采取直接配送和分銷點配送相結(jié)合的方式，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生豬產(chǎn)品供給。可考慮對“邊遠(yuǎn)和交通不便的農(nóng)村地區(qū)”按車程時間來界定，即“距縣城城區(qū)和生豬屠宰廠場車程在一小時以上的農(nóng)村地區(qū)”。此外，對“僅限本地市場供應(yīng)”的界定，可考慮界定為“分區(qū)域設(shè)置的臨時生豬小型屠宰點所屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域范圍內(nèi)”。對此，部分省市有一些好的做法。如：陜西省生豬定點屠宰企業(yè)由600多家壓減到143家，基本實現(xiàn)了“一縣一廠”的控制目標(biāo)；江蘇省共關(guān)閉不合格生豬屠宰企業(yè)847家，淘汰落后生豬屠宰產(chǎn)能近2千萬頭；貴州省繼續(xù)向“集中屠宰、統(tǒng)一配送、一體化經(jīng)營”的目標(biāo)靠攏，在可配送的地區(qū)盡量采取規(guī)范配送；湖北省探索了骨干中心屠宰場跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域配送模式和以江陵縣為代表的縣域集中配送模式；廣東省探索推行“縣中心屠宰廠集中屠宰、鄉(xiāng)鎮(zhèn)屠宰點轉(zhuǎn)型分銷配送”的模式，其中深圳市將原來的16家屠宰企業(yè)整合為4家標(biāo)準(zhǔn)化屠宰企業(yè)。

4.2 牛羊禽屠宰廠場的規(guī)劃設(shè)置

根據(jù)《國家發(fā)改委關(guān)于修改〈產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011年本）〉有關(guān)條款的決定》的要求，年屠宰肉牛1萬頭及以下、肉羊15萬只及以下、活禽1 000萬只及以下的屠宰建設(shè)項目為限制類建設(shè)項目。建議對牛羊禽不設(shè)置小型屠宰點，力改手工屠宰模式，只設(shè)置機械化屠宰場。牛羊禽屠宰廠（場）打破按區(qū)縣設(shè)置的模式，統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)置區(qū)域性屠宰廠場。區(qū)域化設(shè)置的牛羊禽屠宰廠（場）也可采取直接配送和設(shè)置分銷點配送相結(jié)合的方式，實行1小時配送到區(qū)縣縣城的模式，保障區(qū)域范圍的區(qū)縣對牛羊禽產(chǎn)品的供給。

5 結(jié)語

總的來說，在國家《條例》出臺后，各地應(yīng)按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部提出的“各地結(jié)合實際情況，推動地方性法律法規(guī)和政府規(guī)章制度修訂，研究制定生豬以外其它畜禽的屠宰管理辦法，全面規(guī)范畜禽屠宰管理”要求，找準(zhǔn)本省市屠宰管理中存在的問題，有針對性的推動地方屠宰立法工作。

[1] 陳柳，陳東來.關(guān)于屠宰立法的思考與建議[J]. 中國動物檢疫，2016，33（8）：66-67.

[2] 高利波，尹革芬，楊林富，等.淺談加強生豬屠宰檢疫管理[J]. 中國動物檢疫，2010，27（2）：23-25.