引入政府獸醫(yī)概念解決當(dāng)前官方獸醫(yī)認(rèn)識(shí)分歧

李 昂，李衛(wèi)華，翟海華，張衍海，路 平，郝峰強(qiáng)，鄭增忍，朱 琳

（中國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心，山東青島 266032）

2005年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)獸醫(yī)管理體制改革的若干意見(jiàn)》首次提出了官方獸醫(yī)制度，《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》（以下簡(jiǎn)稱《動(dòng)物防疫法》）在法律層面對(duì)這一制度作了明確規(guī)定。官方獸醫(yī)制度在實(shí)施多年后，有待以立法的形式保證其進(jìn)一步深化，然而對(duì)官方獸醫(yī)范圍認(rèn)識(shí)的分歧，在某種程度上制約了針對(duì)官方獸醫(yī)的立法進(jìn)程。

1 解決分歧的必要性

當(dāng)前官方獸醫(yī)隊(duì)伍存在資格確認(rèn)滯后、學(xué)歷層次較低、執(zhí)法嚴(yán)肅性弱等問(wèn)題，且由于缺少規(guī)范的入職標(biāo)準(zhǔn)，致使基層官方獸醫(yī)隊(duì)伍中有大量非獸醫(yī)專業(yè)人員，這給基層動(dòng)物檢疫和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作帶來(lái)了一定阻礙。同時(shí)，由于當(dāng)前對(duì)官方獸醫(yī)隊(duì)伍保障能力有限，造成部分地區(qū)官方獸醫(yī)崗位缺乏吸引力，導(dǎo)致人員招聘難，流失快，官方獸醫(yī)隊(duì)伍缺乏穩(wěn)定性[1]。上述問(wèn)題亟待通過(guò)立法的形式加以解決，以確保官方制度的順利實(shí)施。

當(dāng)前業(yè)內(nèi)對(duì)官方獸醫(yī)范圍存有爭(zhēng)議，這是影響《官方獸醫(yī)管理辦法》至今未出臺(tái)的重要原因。由此導(dǎo)致對(duì)官方獸醫(yī)法定職責(zé)、資格條件、確認(rèn)程序、行為規(guī)范、崗位設(shè)置及培訓(xùn)、考核管理等均缺乏具體的法律規(guī)定和制度設(shè)計(jì)，使得官方獸醫(yī)的規(guī)范化、制度化管理難以實(shí)現(xiàn)。因此，解決官方獸醫(yī)范圍的分歧，對(duì)推進(jìn)立法進(jìn)程至關(guān)重要。

2 當(dāng)前官方獸醫(yī)范圍認(rèn)識(shí)分歧

《動(dòng)物防疫法》第四十一條第二、三款和第六十條第一款規(guī)定，“官方獸醫(yī)是指具備規(guī)定的資格條件并經(jīng)過(guò)獸醫(yī)主管部門任命的，負(fù)責(zé)出具檢疫等證明的國(guó)家獸醫(yī)工作人員?！薄秳?dòng)物防疫法》對(duì)官方獸醫(yī)的確認(rèn)條件可歸納為：一是國(guó)家獸醫(yī)工作人員。明確了官方獸醫(yī)的身份屬性，即官方公務(wù)人員性質(zhì)；二是具備規(guī)定資格。明確了官方獸醫(yī)必須具備規(guī)定的資格；三是經(jīng)獸醫(yī)主管部門認(rèn)命，規(guī)定了官方獸醫(yī)的任命程序，須經(jīng)獸醫(yī)主管部門任命（公務(wù)人員身份屬性的程序證明）；四是負(fù)責(zé)出具檢疫等證明，確定官方獸醫(yī)職責(zé)，即代表國(guó)家（政府）出具檢疫等法律文書和監(jiān)督檢查。

當(dāng)前對(duì)官方獸醫(yī)認(rèn)識(shí)存在的爭(zhēng)議，主要源于對(duì)地方獸醫(yī)工作實(shí)際需要認(rèn)識(shí)的不同。有意見(jiàn)認(rèn)為，按照《動(dòng)物防疫法》第二十七條規(guī)定，動(dòng)物疫情由縣級(jí)以上人民政府獸醫(yī)主管部門認(rèn)定，但獸醫(yī)主管部門是一個(gè)行政機(jī)關(guān)，設(shè)置的全部是綜合管理崗位，沒(méi)有配備官方獸醫(yī)人員，不具備專業(yè)技術(shù)判斷能力，因而導(dǎo)致獸醫(yī)主管部門雖然是法定疫情認(rèn)定主體，但直接出具書面答復(fù)的技術(shù)基礎(chǔ)不夠堅(jiān)實(shí)[2]；也有意見(jiàn)認(rèn)為，雖然獸醫(yī)主管部門未設(shè)置官方獸醫(yī)，但各級(jí)動(dòng)物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)具有法律上的技術(shù)支撐地位，可以為獸醫(yī)主管部門決策提供技術(shù)保障，因此不需要在獸醫(yī)主管部門和動(dòng)物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)設(shè)置官方獸醫(yī)。這種認(rèn)識(shí)上的分歧進(jìn)一步體現(xiàn)在對(duì)《動(dòng)物防疫法》中關(guān)于官方獸醫(yī)“出具檢疫等證明”的條文的理解上：

2.1 對(duì)法律條款進(jìn)行限制性解釋

即單純指動(dòng)物檢疫合格證明，進(jìn)而得出官方獸醫(yī)的職責(zé)范圍應(yīng)限定于負(fù)責(zé)開具動(dòng)物檢疫合格證明的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)之中，同時(shí)，由于在《動(dòng)物防疫法》中提及官方獸醫(yī)概念的條款僅集中于第五章 、第七章，對(duì)官方表述也多與動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)一同表述，由此認(rèn)為官方獸醫(yī)僅是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)中開具動(dòng)物檢疫合格證明和實(shí)施防疫監(jiān)督檢查的人員。農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《關(guān)于做好動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員官方獸醫(yī)資格確認(rèn)工作的通知》（農(nóng)醫(yī)發(fā)〔2011〕25號(hào)），明確要求確認(rèn)的官方獸醫(yī)應(yīng)當(dāng)具備兩個(gè)條件：“一是屬于編制內(nèi)人員；二是在動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品檢疫和其他動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理執(zhí)法崗位工作”，進(jìn)一步佐證了這種觀點(diǎn)。

2.2 對(duì)法律條款做擴(kuò)大解釋

將官方獸醫(yī)擴(kuò)大到各級(jí)政府獸醫(yī)機(jī)構(gòu)出具的與動(dòng)物檢疫證明有類似形式的相關(guān)證明。這種理解除了現(xiàn)實(shí)獸醫(yī)工作的需要外，還有最高人民法院印發(fā)的《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)議紀(jì)要》（法〔2004〕96號(hào)）予以佐證。其第四部分“關(guān)于法律規(guī)范具體應(yīng)用解釋問(wèn)題”中明確指出，“法律規(guī)范在列舉其適用的典型事項(xiàng)后，又以等、其他等詞語(yǔ)進(jìn)行表述的，屬于不完全列舉的例示性規(guī)定。以等、其他等概括性用語(yǔ)的事項(xiàng)，均為明文列舉的事項(xiàng)以外的事項(xiàng)，且其所概括的情形應(yīng)為與列舉事項(xiàng)類似的事項(xiàng)?！比鐚?dòng)物防疫條件合格證、動(dòng)物疫病診斷鑒定報(bào)告、獸藥生產(chǎn)許可證等的出具人員都作為官方獸醫(yī)理解，官方獸醫(yī)的范圍也就擴(kuò)大到了獸醫(yī)行政主管部門、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)、動(dòng)物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)和獸醫(yī)藥品監(jiān)察機(jī)構(gòu)。

3 解決分歧的思路

從官方獸醫(yī)制度設(shè)計(jì)初衷來(lái)看，官方獸醫(yī)是與執(zhí)業(yè)獸醫(yī)相對(duì)應(yīng)的獸醫(yī)人員[3]，這與OIE的定義和歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的官方獸醫(yī)制度設(shè)計(jì)類似，其范圍應(yīng)是政府各部門與獸醫(yī)工作相關(guān)的技術(shù)官員都應(yīng)當(dāng)屬于官方獸醫(yī)范疇。然而，從現(xiàn)行《動(dòng)物防疫法》看，對(duì)官方獸醫(yī)的定位更趨近于動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)中承擔(dān)動(dòng)物檢疫和動(dòng)物防疫監(jiān)督的人員。主要原因是，從《動(dòng)物防疫法》的立法結(jié)構(gòu)看，如果立法機(jī)關(guān)認(rèn)為官方獸醫(yī)是所有為政府工作的獸醫(yī)人員，那么對(duì)官方獸醫(yī)做出規(guī)范的條款應(yīng)當(dāng)設(shè)置在“總則”或其他章節(jié)中出現(xiàn)對(duì)官方獸醫(yī)的表述，但現(xiàn)行的《動(dòng)物防疫法》提及官方獸醫(yī)概念的條款僅集中于“第五章-動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品檢疫”和“第七章-監(jiān)督管理”之中，對(duì)官方獸醫(yī)的表述也多與動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)督檢查結(jié)合在一起，這就給官方獸醫(yī)的職責(zé)定位在法律上進(jìn)行了界定。因此，在當(dāng)前《動(dòng)物防疫法》基本界定了官方獸醫(yī)為承擔(dān)動(dòng)物檢疫和動(dòng)物防疫監(jiān)督的人員的客觀背景下，要理順官方獸醫(yī)的范圍有2種路徑可走：

一是研究修訂《動(dòng)物防疫法》，對(duì)涉及官方獸醫(yī)的條款做出調(diào)整，進(jìn)而解決對(duì)官方獸醫(yī)范圍的爭(zhēng)議。但《動(dòng)物防疫法》等主要法律制度實(shí)施多年以來(lái)效果良好，修訂的必要性不夠充分；同時(shí)，驟然修訂可能對(duì)其內(nèi)部的其他法律制度造成沖擊，農(nóng)業(yè)部辦公廳在其印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整＜獸醫(yī)立法規(guī)劃（2014-2020年）＞部分立法項(xiàng)目的通知》（農(nóng)辦醫(yī)〔2018〕1號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《通知》）中也沒(méi)有提出對(duì)《動(dòng)物防疫法》的修訂安排，因此該路徑可行性較弱，且耗時(shí)較長(zhǎng)。

二是按照《通知》的立法安排，建議在《獸醫(yī)法》中重新界定官方獸醫(yī)，但考慮到《獸醫(yī)法》與《動(dòng)物防疫法》之間的銜接性，繼續(xù)沿用官方獸醫(yī)概念可能造成概念混淆，建議考慮引入“政府獸醫(yī)”（也可稱為“政府獸醫(yī)師”，名稱待商榷）的概念，在此基礎(chǔ)上推進(jìn)《官方獸醫(yī)管理辦法》的出臺(tái)，解決當(dāng)前官方獸醫(yī)制度深化缺乏法律規(guī)范的迫切需要，也加快推進(jìn)《獸醫(yī)法》立法。

4 國(guó)際上的政府獸醫(yī)與官方獸醫(yī)

4.1 OIE對(duì)政府獸醫(yī)與官方獸醫(yī)的規(guī)定

OIE《陸生動(dòng)物衛(wèi)生法典》（以下簡(jiǎn)稱《法典》）中的術(shù)語(yǔ)表部分沒(méi)有政府獸醫(yī)的表述，僅有官方獸醫(yī)的定義，即官方獸醫(yī)是指由國(guó)家獸醫(yī)當(dāng)局授權(quán)，從事某些與動(dòng)物衛(wèi)生、公共衛(wèi)生和商品檢疫等指定官方任務(wù)的獸醫(yī)，必要時(shí)，按照OIE《法典》5.1章“關(guān)于簽發(fā)獸醫(yī)證書的一般義務(wù)”、5.2章“出證程序”要求，出具衛(wèi)生證書。但其在部分條款中出現(xiàn)了對(duì)政府獸醫(yī)的描述，如《法典》第3.2章“獸醫(yī)機(jī)構(gòu)評(píng)估”中提到政府獸醫(yī)人員分為全職獸醫(yī)和兼職獸醫(yī)，而通過(guò)對(duì)OIE《法典》的檢索來(lái)看，OIE對(duì)政府獸醫(yī)（政府獸醫(yī)與官方獸醫(yī)概念類似，主要指為政府工作的獸醫(yī)）與官方獸醫(yī)的概念是混用的。通過(guò)對(duì)《法典》的梳理，共出現(xiàn)官方獸醫(yī)的條款共計(jì)22條，其中2條位于術(shù)語(yǔ)表，6條與出入境管控措施相關(guān)，9條集中于胚胎精液采集密封監(jiān)管，5條出現(xiàn)于國(guó)際動(dòng)物衛(wèi)生證書模板，從具體的法律條款來(lái)看，官方獸醫(yī)的職責(zé)主要集中于檢疫和監(jiān)督方面[4]。

4.2 英國(guó)政府獸醫(yī)與官方獸醫(yī)

英國(guó)政府內(nèi)的全職獸醫(yī)人員稱為政府獸醫(yī)（Government veterinary），政府獸醫(yī)首先是取得執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格的獸醫(yī)人員，并通過(guò)政府招聘方式進(jìn)入政府機(jī)構(gòu)，主要分布在食品標(biāo)準(zhǔn)局（Food standards agency，F(xiàn)SA）及環(huán)境食品及農(nóng)業(yè) 部（Department for environment，food & rural affairs，DEFRA）下設(shè)的獸醫(yī)藥品理事會(huì)（Veterinary medicines directorate，VMD）以及動(dòng)物植物衛(wèi)生局（Animal and plant health agency，APHA），錄用后統(tǒng)稱為政府獸醫(yī)。政府獸醫(yī)在政府部門中的崗位等級(jí)較高，全國(guó)僅有政府獸醫(yī)560人。

由于不同機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工不同，政府獸醫(yī)承擔(dān)的具體職責(zé)也存在一定差異，主要包括：屠宰監(jiān)管、養(yǎng)殖場(chǎng)監(jiān)管、進(jìn)口檢疫、動(dòng)物疫病監(jiān)測(cè)防控、獸醫(yī)藥品監(jiān)管等。英國(guó)的官方獸醫(yī)（Of fi cial veterinary，OV）特指由公共財(cái)政出資聘用、經(jīng)APHA任命，依法開展法定工作的執(zhí)業(yè)獸醫(yī)人員。其不是政府公職人員，工資收入往往根據(jù)所承擔(dān)的工作額定，其主要承擔(dān)動(dòng)物結(jié)核病檢測(cè)、地方流行病監(jiān)測(cè)、開具動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品出口衛(wèi)生證明、動(dòng)物疫病應(yīng)急管理等獸醫(yī)現(xiàn)場(chǎng)處置工作。

4.3 美國(guó)政府獸醫(yī)與認(rèn)證獸醫(yī)

美國(guó)的政府獸醫(yī)（Government veterinarian）是指由政府直接聘用的獸醫(yī)人員，在聯(lián)邦政府中稱為“聯(lián)邦獸醫(yī)官（Federal veterinarian of fi cial）”，主要供職于農(nóng)業(yè)部的動(dòng)植物衛(wèi)生監(jiān)督局（APHIS）、食品安全監(jiān)督局（FSIS）；在各州政府層面分為州動(dòng)物衛(wèi)生官、片區(qū)獸醫(yī)、肉類檢驗(yàn)獸醫(yī)[5]。美國(guó)沒(méi)有官方獸醫(yī)的概念，履行動(dòng)物檢疫和監(jiān)測(cè)等職責(zé)的主要是認(rèn)證獸醫(yī)（Accredited Veterinarian）。其主要指經(jīng)過(guò)APHIS根據(jù)國(guó)家獸醫(yī)認(rèn)證計(jì)劃 （National veterinary accreditation program，NVAP）認(rèn)證的私人從業(yè)獸醫(yī)，是美國(guó)畜禽疾病控制計(jì)劃中的主要力量。美國(guó)在動(dòng)物檢驗(yàn)、檢測(cè)、證明等方面的行政行為很大程度上都依賴于認(rèn)證獸醫(yī)出具的文件。目前，美國(guó)認(rèn)證獸醫(yī)在全部獸醫(yī)中的比例超過(guò) 80%[6-7]。

5 政府獸醫(yī)框架探析

5.1 可行性和必要性

一是如前文所述政府獸醫(yī)制度在國(guó)際上有先例，其概念和職責(zé)是相對(duì)清晰的，對(duì)解決當(dāng)前官方獸醫(yī)的爭(zhēng)議，進(jìn)而推進(jìn)立法進(jìn)程也是十分必要的。二是為應(yīng)對(duì)動(dòng)物疫病防控嚴(yán)峻形勢(shì)，農(nóng)業(yè)部于2004年設(shè)立了國(guó)家首席獸醫(yī)師一職，這是獸醫(yī)管理體制的一項(xiàng)重要突破，標(biāo)志著我國(guó)獸醫(yī)管理體制逐步與國(guó)際接軌，此后多數(shù)省份和有關(guān)獸醫(yī)技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)也相應(yīng)設(shè)立了總獸醫(yī)師。其在相應(yīng)機(jī)構(gòu)中發(fā)揮的作用與國(guó)際上的政府獸醫(yī)極為類似，主要是技術(shù)型領(lǐng)導(dǎo)崗位，因而政府獸醫(yī)隊(duì)伍實(shí)際上已存在多年且對(duì)指導(dǎo)各地的動(dòng)物防疫工作發(fā)揮了重要作用，具備賦予其法律地位的實(shí)施條件。

5.2 政府獸醫(yī)范圍

如前文所述，OIE對(duì)官方獸醫(yī)范圍的界定應(yīng)當(dāng)是寬泛的，涵蓋政府中與獸醫(yī)工作相關(guān)的各個(gè)機(jī)構(gòu)，同時(shí)，我國(guó)官方獸醫(yī)制度的設(shè)計(jì)初衷也是將官方獸醫(yī)做寬泛的理解。因此，以政府獸醫(yī)概念替代官方獸醫(yī)后，政府獸醫(yī)應(yīng)當(dāng)設(shè)置在獸醫(yī)行政主管部門、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)、動(dòng)物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、野生動(dòng)物管理機(jī)構(gòu)、出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)等與獸醫(yī)專業(yè)知識(shí)密切聯(lián)系的各個(gè)政府部門中。

5.3 政府獸醫(yī)資質(zhì)

從OIE和英美等發(fā)達(dá)國(guó)家的做法來(lái)看，政府獸醫(yī)的首要條件是獸醫(yī)資格，這也是官方獸醫(yī)從事工作的特殊性決定的。政府獸醫(yī)主要從事動(dòng)物衛(wèi)生、公共衛(wèi)生及檢疫等相關(guān)工作，對(duì)專業(yè)知識(shí)要求較高。其他國(guó)家的規(guī)定也基本類似，如：法國(guó)規(guī)定要成為政府獸醫(yī)，首先要取得一定的獸醫(yī)專業(yè)文憑，這樣才能申請(qǐng)前往法國(guó)國(guó)家獸醫(yī)公共學(xué)院進(jìn)行入職培訓(xùn)；新西蘭政府獸醫(yī)均來(lái)自于梅西大學(xué)獸醫(yī)專業(yè)畢業(yè)生，而該校獸醫(yī)專業(yè)學(xué)生自畢業(yè)時(shí)起就自動(dòng)獲得執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格。

5.4 政府獸醫(yī)層級(jí)與職權(quán)

從英美等發(fā)達(dá)國(guó)家的具體做法來(lái)看，政府獸醫(yī)在其國(guó)內(nèi)的公職人員中屬于職務(wù)級(jí)別較高的層次。如：美國(guó)獸醫(yī)官（Veterinary medical of fi cer）在美國(guó)15個(gè)行政級(jí)別中屬于11～14級(jí)崗位，屬于高級(jí)聯(lián)邦獸醫(yī)；英國(guó)的做法與美國(guó)類似，全國(guó)僅有政府獸醫(yī)560人，主要擔(dān)任相關(guān)機(jī)構(gòu)的技術(shù)負(fù)責(zé)人。考慮到我國(guó)當(dāng)前《動(dòng)物防疫法》框架下實(shí)際獸醫(yī)工作的需要，政府獸醫(yī)應(yīng)當(dāng)是在相應(yīng)機(jī)構(gòu)中，從獸醫(yī)專業(yè)技術(shù)角度對(duì)相關(guān)政策、疫病防控應(yīng)對(duì)措施進(jìn)行把關(guān)，且職務(wù)級(jí)別較高的技術(shù)負(fù)責(zé)人。

5.5 政府獸醫(yī)與官方獸醫(yī)關(guān)系

政府獸醫(yī)與官方獸醫(yī)之間的關(guān)系在一段時(shí)期內(nèi)（《動(dòng)物防疫法》修訂關(guān)于官方獸醫(yī)的條款前）應(yīng)當(dāng)是各自獨(dú)立且互有重疊的關(guān)系，而非包含與被包含的關(guān)系，但二者都屬于官方獸醫(yī)制度下的概念，都是官方獸醫(yī)制度的組成部分。這既是對(duì)當(dāng)前《動(dòng)物防疫法》官方獸醫(yī)相關(guān)概念的沿用，也避免了《獸醫(yī)法》中繼續(xù)沿用官方獸醫(yī)概念造成的混淆，為政府獸醫(yī)順利設(shè)置掃清障礙，同時(shí)契合官方獸醫(yī)制度設(shè)計(jì)初衷，確保二者在同一制度下發(fā)揮各自作用。

[1] 李衛(wèi)華，姚強(qiáng)，李昂，等. 關(guān)于推進(jìn)我國(guó)官方獸醫(yī)制度建設(shè)的幾點(diǎn)思考[J]. 中國(guó)動(dòng)物檢疫，2015，32（12）：30-48.

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