安徽省強(qiáng)制免疫疫苗管理模式分析

李雪松，徐鳳云，丁春水，占松鶴

（1.安徽省動物衛(wèi)生監(jiān)督所，安徽合肥 230601；2.安徽省動物疫病預(yù)防與控制中心，安徽合肥 230065）

2001年，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)動物防疫工作的通知》首次明確提出動物免疫是一項強(qiáng)制性措施。近年來，隨著“國家動物疫病強(qiáng)制免疫計劃”的有效實施，在減少重大動物疫病發(fā)生，保障養(yǎng)業(yè)健康發(fā)展和公共衛(wèi)生安全方面取得了積極作用[1]。安徽是養(yǎng)殖大省，在強(qiáng)制免疫管理創(chuàng)新及“先打后補”試點推進(jìn)方面做了諸多有益嘗試[2-3]。此外，安徽省每年強(qiáng)制免疫疫苗招標(biāo)采購?fù)度胭M用均超過1億元。如何用好專項資金，如何規(guī)范疫苗采購、調(diào)撥、使用和報廢處理，安徽省在此方面作了積極探索。

1 主要做法

1.1 加強(qiáng)制度建設(shè)

2016年前，安徽省實行省級統(tǒng)一制定疫苗采購計劃、招標(biāo)采購、調(diào)撥儲備疫苗、結(jié)算和支付疫苗費用的模式，但在多次檢查和審計時發(fā)現(xiàn)，疫苗管理缺位、疫苗損耗和浪費現(xiàn)象較為突出。為解決這一問題，安徽省農(nóng)委和財政廳制定了《安徽省重大動物疫病免疫疫苗及資金管理暫行辦法》（以下簡稱《管理辦法》），在繼續(xù)保留省級招標(biāo)采購的基礎(chǔ)上，對疫苗采購計劃制定、調(diào)撥儲備和經(jīng)費結(jié)算進(jìn)行重大改革。通過改革，各地疫苗管理更加規(guī)范，過期報廢現(xiàn)象明顯減少，得到了各級農(nóng)牧部門、村級防疫員和養(yǎng)殖戶的肯定和好評。

1.2 規(guī)范流程

1.2.1 疫苗采購計劃確定 疫苗采購計劃實行縣級測算、市級審核、省級核定，即縣級農(nóng)業(yè)部門依據(jù)主管部門規(guī)定的強(qiáng)制免疫病種、免疫程序、使用疫苗品種和劑量，綜合測算本年度分品種疫苗需求數(shù)量，結(jié)合上年度疫苗使用數(shù)量和庫存數(shù)量，會同本級財政部門確定疫苗采購計劃，聯(lián)合上報市級農(nóng)業(yè)、財政部門。市級農(nóng)業(yè)、財政部門負(fù)責(zé)審核轄區(qū)內(nèi)疫苗年度采購計劃，并于當(dāng)年1月15日前聯(lián)合行文報省農(nóng)委、省財政廳。省農(nóng)委會同省財政廳對各地申報的疫苗采購計劃進(jìn)行審核，最終確定當(dāng)年招標(biāo)采購數(shù)量。

1.2.2 疫苗招標(biāo)采購 招標(biāo)工作由省財政廳委托安徽省合肥市公共資源交易中心進(jìn)行。招標(biāo)采購實行綜合評分法（技術(shù)分占60%，價格分占40%），把疫苗效價、黏度和使用的佐劑等影響疫苗質(zhì)量的參數(shù)作為技術(shù)分中的疫苗質(zhì)量得分依據(jù)，把供應(yīng)商承諾提供的疫苗有效期、送貨地點、應(yīng)激反應(yīng)處置等作為技術(shù)分中售后服務(wù)的得分依據(jù)。所有評標(biāo)活動均由安徽合肥公共資源交易中心組織。在專家評審時，省農(nóng)委可委派1人作為用戶方代表參加。招標(biāo)完成后，由省農(nóng)委與中標(biāo)供貨商簽訂中標(biāo)合同，并由省農(nóng)委將中標(biāo)信息通報市級農(nóng)業(yè)、財政部門，由市級農(nóng)業(yè)部門與供貨商簽訂供貨合同，進(jìn)一步明確供貨數(shù)量、供貨時間、送達(dá)地點等具體內(nèi)容。同時，在招標(biāo)文件中約定，中標(biāo)供貨商按照中標(biāo)數(shù)量的10%為用戶方免費代儲應(yīng)急疫苗，避免實物儲備造成疫苗過期報廢。

1.2.3 疫苗調(diào)撥 市級農(nóng)業(yè)部門制定疫苗調(diào)撥計劃，經(jīng)同級財政部門同意后通知疫苗中標(biāo)供應(yīng)商調(diào)撥疫苗。疫苗中標(biāo)供應(yīng)商接到市級農(nóng)業(yè)部門的疫苗調(diào)撥通知后，將疫苗送達(dá)按合同約定的指定地點（市級或縣級），并提供該批次疫苗批簽發(fā)檢驗報告書（復(fù)印件）以及注明該批次疫苗基本信息的送貨單。每市年度實際調(diào)撥的品種、數(shù)量原則上上下浮動不得超出申報采購數(shù)量的10%。確需追加疫苗調(diào)撥數(shù)量超出年度疫苗采購計劃10%的，由市級農(nóng)業(yè)、財政文件聯(lián)合行文上報，經(jīng)省農(nóng)委批準(zhǔn)并報省財政廳同意后，由各市從中標(biāo)供應(yīng)商儲備的疫苗計劃中調(diào)撥。

1.2.4 疫苗使用管理 疫苗發(fā)放、使用按照“先短效期、后長效期”和同批疫苗“先入庫、先出庫”的原則，實行專人管理，有計劃地申領(lǐng)、分發(fā)和使用。村級、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、縣逐級申領(lǐng)和發(fā)放，不得越級領(lǐng)取和發(fā)放疫苗。對廢棄疫苗瓶實行回收制度，由村級防疫員和規(guī)模養(yǎng)殖戶免疫注射后收回，上交所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫機(jī)構(gòu)統(tǒng)一處理。對疫苗報廢處理，實行報批制度，由縣級（含）以上農(nóng)業(yè)部門書面報，經(jīng)縣級（含）以上財政主管部門批準(zhǔn)方可處理，同時報上級農(nóng)業(yè)、財政主管部門備案。

1.2.5 經(jīng)費籌措和支付 中央和省級防疫經(jīng)費到位后，由省農(nóng)委根據(jù)各市疫苗采購金額提出分配意見報省財政廳，由省財政廳統(tǒng)一打包切塊下?lián)艿礁魇?。各市根?jù)中央和省級經(jīng)費及市、縣級經(jīng)費落實統(tǒng)籌安排，并由各市根據(jù)疫苗中標(biāo)價格和實際調(diào)撥數(shù)量，與疫苗中標(biāo)供應(yīng)商結(jié)算并支付疫苗采購費用。

1.3 加強(qiáng)監(jiān)管

1.3.1 建立疫苗網(wǎng)上管理平臺 為提高監(jiān)管技術(shù)手段，建立了覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)四級和疫苗中標(biāo)供應(yīng)商的重大動物疫病疫苗管理系統(tǒng)，實行疫苗計劃申報、采購、調(diào)撥、發(fā)放、使用、報廢和經(jīng)費使用等環(huán)節(jié)的在線運行，獸醫(yī)主管部門和財政部門在線審批和監(jiān)管，實現(xiàn)疫苗從采購計劃到使用環(huán)節(jié)全過程信息化管理、實時監(jiān)控和信息共享。

1.3.2 定期開展督查檢查 每年結(jié)合春、秋兩季防疫督查，將疫苗監(jiān)管工作作為督查重點進(jìn)行檢查，并將檢查結(jié)果作為重大動物疫病績效考核的得分依據(jù)，以此推動獸用疫苗尤其是強(qiáng)制免疫疫苗的規(guī)范管理和使用，確保獸用疫苗管理上臺階、上水平。1.3.3 開展專項審計和評估 每年安排專項經(jīng)費，通過政府采購，委托第三方開展重大動物疫病免疫疫苗使用管理情況專項審計，每次審計三分之一的地級市，3年實現(xiàn)全覆蓋。同時，省財政廳、省農(nóng)委還通過政府采購，委托第三方開展動物防疫經(jīng)費績效評價，發(fā)現(xiàn)問題，及時整改，充分發(fā)揮資金使用效益。

2 成效分析

2.1 疫苗過期報廢現(xiàn)象明顯減少

通過改革，實行疫苗采購計劃由市級根據(jù)縣級申報的計劃報省級核定確定，使疫苗的采購數(shù)量更加精準(zhǔn)，避免了以前出現(xiàn)的某些品種發(fā)不完、某些品種不夠用的現(xiàn)象。改革前，在疫苗發(fā)放和使用環(huán)節(jié)，疫苗領(lǐng)取數(shù)量不受限制，經(jīng)檢查和審計發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)牧部門和養(yǎng)殖場在領(lǐng)到新疫苗后，優(yōu)先使用新領(lǐng)取的疫苗，將尚在有效期內(nèi)的疫苗廢棄不用，造成人為浪費。改革后，嚴(yán)格按照年初申報的疫苗采購調(diào)撥疫苗，超出計劃10%的，由農(nóng)業(yè)、財政部門聯(lián)合行文說明原因；強(qiáng)化疫苗臺賬建立和檢查制度，嚴(yán)格按照“先短效期、后長效期”和“先入庫、先出庫”的原則，特別是規(guī)模場，嚴(yán)格按照畜禽存欄情況以及免疫程序定期發(fā)放，避免一次發(fā)放過多，造成浪費。

2.2 降低了管理成本

省級不再調(diào)撥、儲備和發(fā)放疫苗，由市級直接向中標(biāo)供應(yīng)商調(diào)撥疫苗，中標(biāo)供應(yīng)商儲備應(yīng)急疫苗，從而節(jié)約了省級疫苗儲存成本和市級疫苗運輸成本。同時，由于取消省級中間環(huán)節(jié)，用戶領(lǐng)到的疫苗有效期更長，減少了疫苗過期風(fēng)險，疫苗質(zhì)量和免疫效果得到了保證，受到了基層防疫員和養(yǎng)殖戶的普遍歡迎。

2.3 提高了資金使用效益

改革前，為防止經(jīng)費結(jié)余，每年在中央經(jīng)費下?lián)艿绞〖壺斦?，省里再根?jù)經(jīng)費到位情況組織招標(biāo)采購，在全部完成疫苗調(diào)撥驗收后辦理支付手續(xù)，基本上到年底才能付款，資金支付進(jìn)度慢。改革后，年初招標(biāo)采購，中央經(jīng)費到位后，立即撥付到市，由各市根據(jù)疫苗調(diào)撥情況分批次支付，這樣加快了資金支付進(jìn)度。同時，由市級調(diào)撥疫苗和經(jīng)費結(jié)算，強(qiáng)化了地方主體責(zé)任，提高了資金使用效率，進(jìn)一步調(diào)動了市級的主動性和積極性。

3 思考和建議

3.1 強(qiáng)化部門協(xié)調(diào)配合，加快疫苗采購進(jìn)度

國家強(qiáng)制免疫疫苗采購資金量大、風(fēng)險高。安徽省通過使用單位、招標(biāo)單位、監(jiān)管單位分離，即實行使用單位（省農(nóng)委）負(fù)責(zé)項目申報、招標(biāo)文件技術(shù)指標(biāo)提供，監(jiān)管單位（省財政廳）負(fù)責(zé)項目審核、采購方式審批、采購任務(wù)下達(dá)和采購環(huán)節(jié)監(jiān)管，招標(biāo)單位（安徽合肥公共資源交易中心）負(fù)責(zé)招標(biāo)文件制定、建立專家?guī)旌徒M織專家評審。通過采取多單位、多部門互相監(jiān)督、互相隔離，確保疫苗采購環(huán)節(jié)規(guī)范、公開、公正，有效規(guī)避了疫苗招標(biāo)采購廉政風(fēng)險。但由于疫苗招標(biāo)采購涉及單位和部門多，審批環(huán)節(jié)多、程序復(fù)雜，在追求程序規(guī)范、過程透明的同時降低了采購效率[4]，常出現(xiàn)春季集中免疫開始時尚未完成疫苗招標(biāo)采購，影響疫苗及時供應(yīng)。今后應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)部門協(xié)作溝通，在確保公平、公正和有序、規(guī)范的前提下，簡化招標(biāo)流程、加快招標(biāo)采購進(jìn)度，避免招標(biāo)采購延誤影響疫苗供應(yīng)；或調(diào)整招標(biāo)計劃，實行提前招標(biāo)采購或跨年度招標(biāo)采購。

3.2 提高“先打后補”比例，激發(fā)養(yǎng)殖戶積極性

采取公開招標(biāo)后，每年中標(biāo)疫苗生產(chǎn)廠家變化較大。一旦確定中標(biāo)廠家，規(guī)模養(yǎng)殖場沒有選擇疫苗生產(chǎn)廠家的自主權(quán)，導(dǎo)致養(yǎng)殖場每年面臨更換疫苗生產(chǎn)廠家的擔(dān)憂，影響了養(yǎng)殖場防疫的積極性。隨著散養(yǎng)比例的降低，進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)模養(yǎng)殖場“先打后補”實施范圍，提高規(guī)模養(yǎng)殖戶自主選購疫苗的比例，避免頻繁更換疫苗生產(chǎn)廠家影響免疫效果，這也許是解決此類問題的有效途徑。

3.3 設(shè)立第二中標(biāo)供應(yīng)商，防止疫苗供應(yīng)中斷

為避免二次采購和二次營銷，安徽省實行每市每一品種疫苗只由一個中標(biāo)廠家供貨。當(dāng)中標(biāo)廠家無法供貨時，沒有替代廠家，導(dǎo)致疫苗斷供、強(qiáng)制免疫工作無法開展。如2017年，由于禽流感疫苗更換毒株，少數(shù)中標(biāo)疫苗廠家由于不能及時取得生產(chǎn)批文而無法供貨，雖經(jīng)多方協(xié)調(diào)最終解決，但仍然影響了免疫工作的及時開展。建議招標(biāo)采購時，充分考慮中標(biāo)供應(yīng)商無法供貨的風(fēng)險，在招標(biāo)文件中制定應(yīng)對措施和解決方案，防止此類問題發(fā)生，如可確定兩家以上中標(biāo)供應(yīng)商，第一中標(biāo)供應(yīng)商缺貨或不能在規(guī)定時間內(nèi)供貨，可直接要求第二中標(biāo)供應(yīng)商供應(yīng)疫苗，以此類推[5]。

3.4 制定疫苗經(jīng)費配套政策，確保經(jīng)費落實到位、支付及時

改革前，疫苗經(jīng)費由中央、省、市、縣四級按比例承擔(dān)，省級統(tǒng)一采購疫苗和支付費用，沒有出現(xiàn)拖欠疫苗中標(biāo)供應(yīng)商費用情況。從2017年開始，國家動物防疫支持政策調(diào)整，防疫經(jīng)費實行整

合并切塊下?lián)艿绞屑?，沒有單列疫苗經(jīng)費和經(jīng)費承擔(dān)比例，市級在調(diào)控縣級疫苗配套經(jīng)費無政策依據(jù)，造成支付疫苗費用存在缺口。部分市為解決這一難題，將動物防疫經(jīng)費全部分解下?lián)艿娇h級，由各縣區(qū)支付疫苗經(jīng)費，縣區(qū)在防疫經(jīng)費不足時，常優(yōu)先保障村級防疫員費用，造成疫苗經(jīng)費支付不及時、拖欠情況時有發(fā)生。如何解決這一矛盾，有待農(nóng)業(yè)、財政兩家進(jìn)一步磋商，制定出臺疫苗經(jīng)費配套政策，明確經(jīng)費籌措、支付細(xì)節(jié)，保證經(jīng)費籌措到位、支付及時。

[1] 劉洋，趙柏林，周明忠，等.四川省開展動物疫病強(qiáng)制免疫疫苗現(xiàn)金補貼試點的調(diào)查研究[J]. 中國動物檢疫，2017，34（2）：64-66.

[2] 李雪松，丁春水，徐鳳云，等.安徽省動物強(qiáng)制免疫“先打后補”試點進(jìn)展[J]. 中國動物檢疫，2017，34（6）：42-43.

[3] 王曉暉，高永士，郭強(qiáng)，等.安徽省阜陽市強(qiáng)制免疫“先打后補”政策實施分析[J]. 中國動物檢疫，2017，34（1）：43-45.

[4] 姚亞萍，顧麗華，虞鳳雅，等.浙江省實施二類疫苗省級政府集中采購的管理效果分析[J]. 預(yù)防醫(yī)學(xué)，2016，28（12）：1287-1290.

[5] 張麗娜.廣西第二類疫苗招標(biāo)采購工作規(guī)范化初探[J].大眾科技，2012，154 （14）：270-275.