動物防疫條件合格證有關問題分析

柳長君，許亞改

（1.湖北省動物衛(wèi)生監(jiān)督局，湖北武漢 430064；2.石家莊市獸用生物制品供應站，河北石家莊 050030）

動物防疫條件許可制度的建立理順了動物防疫工作秩序，強化了動物防疫基礎工作，提高了依法監(jiān)管水平，對有效防控重大動物疫病，保障公共衛(wèi)生安全，發(fā)揮了積極作用[1]，隨著執(zhí)法實踐的深入，基層動物衛(wèi)生監(jiān)督機構存在一定執(zhí)法困惑，如，如何確定監(jiān)管主體，如何處罰，如何注銷收回許可證，如何對無證場所開展后續(xù)監(jiān)管等問題。本文對上述與動物防疫條件合格證相關的法律問題進行了探討分析，以期為獸醫(yī)管理部門依法行政提供參考。

1 監(jiān)管主體問題分析

實踐中，部分獸醫(yī)主管部門與動物衛(wèi)生監(jiān)督機構在動物防疫條件合格證的監(jiān)管主體上依然存在不解。根據法律規(guī)定，縣級以上地方人民政府獸醫(yī)主管部門負責動物防疫條件合格證的申請受理、審批、發(fā)放和監(jiān)管。縣級以上地方人民政府設立的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構負責動物防疫條件監(jiān)督執(zhí)法。

《動物防疫法》第二十條規(guī)定，“興辦動物飼養(yǎng)場（養(yǎng)殖小區(qū)）和隔離場所、動物屠宰加工場所以及動物和動物產品無害化處理場所，應當向縣級以上地方人民政府獸醫(yī)主管部門提出申請。受理申請的獸醫(yī)主管部門審查合格的，發(fā)給動物防疫條件合格證，并規(guī)定辦理動物防疫條件合格證為上述場所進行工商登記的前置程序?！钡?015年，《國務院關于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》作出了規(guī)定，動物防疫條件合格證審批作為第57項改革審批項目，經第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議修改通過，不再為工商登記的前置程序，由事前監(jiān)管變?yōu)槭轮?、事后監(jiān)管。

2 行政處罰問題分析

對于實踐中常見的未取得動物防疫條件合格證而興辦動物飼養(yǎng)場（養(yǎng)殖小區(qū)）和隔離場所、動物屠宰加工場所以及動物和動物產品無害化處理場所的行為，《動物防疫法》有罰則明文進行懲處。該法第七十七條第一項規(guī)定，“對于未取得動物防疫條件合格證的上述場所的，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構依法責令改正，處一千元以上一萬元以下罰款；情節(jié)嚴重的，處一萬元以上十萬元以下罰款。”但問題在于，該行政處罰作出后，若該場所仍未取得動物防疫條件合格證，或客觀上已無法取得該證，或先有證后被合法收回注銷后，其仍在繼續(xù)從事經營活動的，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構再如何對上述無證場所執(zhí)法查處？

有意見認為，動物防疫條件是法律設立的行政許可，未經許可不得從事相關經營活動是題中之意，可以處罰并責令其關停。對此觀點分析如下。行政行為須依法依規(guī)而行?！柏熈钔．a停業(yè)”為行政處罰法定種類之一，其作出必須要有明確法律規(guī)定?！缎姓S可法》第八十一條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織未經行政許可，擅自從事依法應當取得行政許可的活動的，行政機關應當依法采取措施予以制止，并依法給予行政處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任?！庇纱?，對前述無證違法行為，行政機關可以“予以制止”“給予行政處罰”。

2017年，國務院發(fā)布的《無證無照經營查處辦法》（以下簡稱《辦法》）第五條規(guī)定，“經營者未依法取得許可從事經營活動的，由法律、法規(guī)、國務院決定規(guī)定的部門予以查處?！痹摲鞔_規(guī)定了工商行政管理部門對涉嫌無照經營進行查處，可以責令停止相關經營活動；從事無照經營的，由工商行政管理部門責令停止違法行為及罰款。但涉及無證經營時，僅在《辦法》第十一條第二款“依照相關法律、法規(guī)的規(guī)定采取措施”、第十二條“由查處部門依照相關法律、法規(guī)的規(guī)定予以處罰”等條款中提及?？梢姡谠摗掇k法》中，尚未有對無證經營行為作出“責令停止經營、責令停止違法行為”的明確規(guī)定。

“責令關?！钡念愃泼鞔_規(guī)定，也可參見《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第三十七至四十條，“在禁止養(yǎng)殖區(qū)域內、飲用水水源保護區(qū)建設畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)的，責令停止違法行為，并報經有批準權的人民政府批準，責令拆除或者關閉。依法應當進行環(huán)境影響評價而未進行的，責令停止建設；未建設污染防治配套設施或者自行建設的配套設施不合格，責令停止生產或者使用”，等等。而在獸醫(yī)部門相關法律中，對于無證經營行為，除了前述責令改正及罰款處罰以外，再無明確規(guī)定。因此，責令關停的行政處罰不可做出，于法無據。

3 證的收回問題分析

動物防疫條件合格證可以合法收回?！秳游锓酪邨l件審查辦法》第三十六條第二款規(guī)定，“……未經審查擅自變更布局、設施設備和制度的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構給予警告。對不符合動物防疫條件的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構責令改正；拒不改正或者整改后仍不合格的，由發(fā)證機關收回并注銷動物防疫條件合格證。”但未符合法定收回情形、未經責令改正、未經聽證就私自收回屬于違法行為，有行政訴訟敗訴的風險。

在實踐中，部分養(yǎng)殖場等場所是選址建設獲證在先，周圍環(huán)境改變在后，從而被動的客觀上不再符合動物防疫條件。對此可參考某法院判例：中交第一公路工程局有限公司等與重慶市某飼料有限公司環(huán)境污染責任糾紛上訴案。該飼料公司于2009年選址建設養(yǎng)殖場，2011年取得動物防疫條件合格證；萬利高速公路2009年取得建設項目意見書，2015年3月開始在養(yǎng)殖場附近施工，雙方因飼養(yǎng)雞死亡賠償問題產生糾紛。二審法院判決中交公司賠償養(yǎng)殖場損失，但也認定高速公路的修建，已改變了當?shù)仞B(yǎng)殖環(huán)境，該飼料公司不宜繼續(xù)經營養(yǎng)殖。需要注意的是，如果不再符合動物防疫條件屬于當事人無過錯所致，根據行政許可法的相關規(guī)定，收回其合格證者則應予以適當補償。

4 檢疫出證問題分析

有觀點認為，飼養(yǎng)場、屠宰加工場沒有動物防疫條件合格證，不符合動物防疫條件，對其動物或動物產品可以拒絕檢疫，不為其出具動物檢疫合格證明。作者認為該觀點不正確，具體分析如下。

動物及動物產品的檢疫被認定為行政許可行為，必須依規(guī)依法進行?！秳游餀z疫管理辦法》規(guī)定，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構指派官方獸醫(yī)按照《動物防疫法》和該辦法的規(guī)定對動物、動物產品實施檢疫，出具檢疫證明，加施檢疫標志。而在《動物檢疫管理辦法》中，以“出售或者運輸?shù)膭游铩保ǔ橛?、種用動物和寵物）為例，只需符合該辦法第十四條規(guī)定的五項條件，即可由官方獸醫(yī)出具動物檢疫合格證明，“動物防疫條件合格證”不是法定必備條件之一。該辦法全文中，“動物防疫條件合格證”一詞僅出現(xiàn)在第三十六條中，“乳用種用動物的跨省引進檢疫審批，輸出和輸入飼養(yǎng)場、養(yǎng)殖小區(qū)必須取得動物防疫條件合格證”，除此以外，再無明文要求。

2013年，原農業(yè)部辦公廳就動物檢疫有關事項答復過福建省晉江市農業(yè)局（農辦醫(yī)函〔2013〕38號），在該函復中規(guī)定，“一、違反國家規(guī)定，未取得動物防疫條件合格證，私自設立生豬屠宰廠（場）進行私屠濫宰活動的，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構不得派員為其檢疫，不得出具動物檢疫證明……”，此外，再未見對動物防疫條件合格證與檢疫出證之間關系作出明文規(guī)定的規(guī)章以上法律文本。

5 思考與建議

5.1 修訂相關法律法規(guī)

通過修訂有關法律法規(guī)，可對獸醫(yī)部門法中監(jiān)管情形細化完善，增設法律條款，明確法律后果，鞏固增強動物防疫條件合格證的法律地位，使監(jiān)管有法可依，處罰有據，執(zhí)法有力。

5.2 取消動物防疫條件許可制度

在法律法規(guī)中科學設立關于防疫條件的禁止性或義務性條款，在法律責任中細化明確對各類違法行為的處罰內容。通過動態(tài)實時的事中事后監(jiān)管和全面有力的執(zhí)法處罰，管理區(qū)域疫病防控生產經營環(huán)境，有效制止各類違法行為。將動物防疫條件許可制度這種事前監(jiān)督管理方式改變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)管，同樣實現(xiàn)該制度控制危險、配置資源的功能，也與國務院“先照后證”改革要求相符合。