青島即墨區(qū)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作成效探析

于瀚學(xué)　高啟欣　李江林

（1山東省青島市即墨區(qū)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊，山東青島 26600；2山東省煙臺棲霞市畜牧獸醫(yī)局，山東棲霞 265300）

十八大以來，黨中央提出了要“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)”的戰(zhàn)略布署，畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法的成效事關(guān)法治政府的建設(shè)，也是依法治國實施的基本骨干和時代中堅。隨著《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于扎實推進(jìn)基層畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法的意見》的實施及2015年起全國開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點的推進(jìn)，青島市全面貫徹依法治國、執(zhí)政為民的執(zhí)政理念，對部分區(qū)市畜牧獸醫(yī)執(zhí)法工作進(jìn)行改革。2016年，即墨區(qū)率先開展了農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法體制改革工作，整合了原青島市農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、畜牧獸醫(yī)局、農(nóng)業(yè)機械管理局的相關(guān)行政處罰和行政強制職能，組建了農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊。經(jīng)過1年多的運行，執(zhí)法大隊順利實現(xiàn)了機構(gòu)重組、人員劃轉(zhuǎn)、裝備配置、內(nèi)部管理、執(zhí)法檢查等預(yù)定目標(biāo)，各項工作穩(wěn)步推進(jìn)?，F(xiàn)結(jié)合即墨區(qū)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作的實踐情況，作簡要分析，以期為國家獸醫(yī)體制改革及地方開展此類工作提供參考。

1　基本情況

1.1　機構(gòu)設(shè)置情況

根據(jù)原即墨市機構(gòu)編制委員會《關(guān)于組建即墨市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊的通知》規(guī)定，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊為農(nóng)業(yè)局所屬公益一類事業(yè)單位，副局（科）級規(guī)格，核定事業(yè)編制65名，配大隊長1名、教導(dǎo)員1名、副大隊長2名，轄設(shè)2個科室、9個駐鎮(zhèn)中隊，經(jīng)費實行全額預(yù)算管理。目前，大隊機關(guān)在農(nóng)業(yè)局辦公，9個中隊全部分散在鎮(zhèn)街辦公，實現(xiàn)了辦案力量的下沉。

1.2　組成人員情況

大隊核定事業(yè)編制65人，目前實有53人，人員來源均由原農(nóng)業(yè)局、農(nóng)機局、畜牧獸醫(yī)局等機構(gòu)調(diào)入；現(xiàn)有人員年富力強（平均年齡43歲）；文化水平高，大學(xué)以上學(xué)歷占比超過70%；專業(yè)素質(zhì)硬，涉農(nóng)或相關(guān)專業(yè)人員占比超過98%。

1.3　運作機制及情況

為確保農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作的有效銜接，保證執(zhí)法和監(jiān)管成效，根據(jù)《即墨市機構(gòu)編制委員會關(guān)于組建即墨市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊的通知》 《即墨市人民政府關(guān)于相關(guān)領(lǐng)域開展相對集中行使行政處罰權(quán)工作的請示》精神，大隊起草了專門文件，以農(nóng)業(yè)、林業(yè)、農(nóng)機、畜牧4部門聯(lián)合發(fā)文的形式，對抓好農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作的相關(guān)問題進(jìn)行明確。

一是厘清職責(zé)邊界。要求原行政處罰機關(guān)作為行業(yè)主管部門，在行政處罰權(quán)和行政強制權(quán)劃轉(zhuǎn)后，應(yīng)繼續(xù)承擔(dān)監(jiān)督管理職責(zé)，主動落實行業(yè)管理主體責(zé)任，依法履職。農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊要對相對人的違法行為進(jìn)行查處和糾正，發(fā)揮應(yīng)有的懲戒和警示作用。

二是強化執(zhí)法聯(lián)動機制。提倡行業(yè)主管部門和即墨區(qū)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊聯(lián)合開展檢查。聯(lián)合執(zhí)法過程中對發(fā)現(xiàn)公民、法人和其他組織未依法取得行政許可，擅自從事相關(guān)活動或當(dāng)事人在取得行政許可后，未按照行政許可的內(nèi)容、范圍、方式、期限等從事有關(guān)活動的，由行業(yè)主管部門根據(jù)行政管理的要求和程序，及時通知當(dāng)事人整改；應(yīng)予行政處罰的，由區(qū)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊依法查處，查處結(jié)果及時函告行業(yè)主管部門。

三是規(guī)范案件移送機制。要求行業(yè)主管部門在履行行政職責(zé)時，給予行政強制和行政處罰的，應(yīng)及時向即墨區(qū)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊移送涉嫌違法線索以供后續(xù)調(diào)查立案。并對移送材料、移送程序、案情反饋等做了詳細(xì)規(guī)定。

四是強化綜合行政執(zhí)法監(jiān)督機制。指出要結(jié)合推行權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，公開綜合行政執(zhí)法部門的執(zhí)法職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、處罰標(biāo)準(zhǔn)、運行流程和監(jiān)督途徑，推進(jìn)陽光執(zhí)法。完善綜合執(zhí)法信息平臺功能，接受群眾舉報，對執(zhí)法隊伍的違法行為及時進(jìn)行監(jiān)督檢查，確保執(zhí)法的合法性。建立即墨區(qū)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊與行業(yè)主管部門相互監(jiān)督機制。

五是建立健全6項制度。農(nóng)業(yè)4部門建立了聯(lián)席會議、聯(lián)合會商、信息共享、案件移送抄告、舉報信訪投訴受理、執(zhí)法聯(lián)動等6項制度，為工作合力的形成奠定了基礎(chǔ)。

六是加強綜合行政執(zhí)法隊伍建設(shè)。要求建立健全執(zhí)法隊伍管理制度，加強執(zhí)法人員的綜合業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。

2　主要經(jīng)驗與成效

2.1　主要經(jīng)驗

執(zhí)法大隊通過健全考勤制度、工作情況上報制度、工作會議制度、案審制度等相關(guān)制度建設(shè)，以完善頂層設(shè)計，做好高效執(zhí)法保障。

執(zhí)法大隊成立后確立了“規(guī)范辦案打造執(zhí)法形象，文化建設(shè)鑄就執(zhí)法靈魂”的發(fā)展理念，通過記錄工作日志、編輯大事記、建立大隊微信群、開展示范崗創(chuàng)建活動、舉辦專題培訓(xùn)班等多種形式和途徑，切實抓好農(nóng)業(yè)執(zhí)法文化建設(shè)，確保了農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊伍始終走在全省、全國農(nóng)業(yè)執(zhí)法事業(yè)的前列。

2.2　主要成效

據(jù)統(tǒng)計，2017年執(zhí)法大隊共查辦一般程序案件325起，其中農(nóng)業(yè)案件157起、畜牧案件127起、農(nóng)機案件30起、林業(yè)案件11起，辦案總量占青島市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法案件總量的38%，居青島各區(qū)市之首，受到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、山東省農(nóng)業(yè)廳、青島市農(nóng)委和各級機構(gòu)編制部門的充分肯定。

農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊的成立，解決了以往農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法浮在上面、沉不下去的問題，農(nóng)業(yè)行政處罰和行政強制的觸角進(jìn)一步延伸，基本上實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)執(zhí)法的全覆蓋。顯著的工作成績，吸引了廣東、吉林等省內(nèi)外10余家農(nóng)業(yè)執(zhí)法機構(gòu)前來考察和調(diào)研。

3　存在的問題

3.1　執(zhí)法人員綜合素質(zhì)難以滿足工作需要

現(xiàn)有執(zhí)法隊伍中，有20%的人員此前從未涉足農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作，且沒有執(zhí)法證件；整合后雖然進(jìn)行了集中培訓(xùn)，但隊伍整體素質(zhì)仍處于行政執(zhí)法的初級水平，遠(yuǎn)不能滿足實際工作需要。此外，全日制涉農(nóng)和法律專業(yè)人員少，對農(nóng)藥、獸藥、飼料、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量領(lǐng)域的知識以及法律法規(guī)掌握研究的不夠，所辦案件質(zhì)量不高。

3.2　資源配置不能滿足辦案需要

當(dāng)前執(zhí)法大隊設(shè)施設(shè)備配置，僅能滿足一般辦公需要，必要的現(xiàn)代化調(diào)查取證、網(wǎng)絡(luò)查詢、錄音錄像裝備和高清拍攝、傳真掃描等辦公設(shè)備嚴(yán)重不足。由于裝備水平較低，手段落后，設(shè)備陳舊，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法效率和質(zhì)量水平不高。

3.3　財力保障不能滿足工作需要

目前，在財政管理體制上，執(zhí)法大隊和農(nóng)業(yè)局是“一個鍋灶吃飯”，沒有專門的辦案經(jīng)費。此外，執(zhí)法大隊至今沒有專門的執(zhí)法車輛，日常執(zhí)法行動只能借用農(nóng)業(yè)局的公車，影響工作開展；一旦遇到突發(fā)事件或上級下達(dá)緊急任務(wù)時，只能臨時租車，嚴(yán)重影響了執(zhí)法效能和執(zhí)法形象。

4　思考建議

4.1　實行參公管理

《即墨市公車改革執(zhí)法執(zhí)勤車輛編制核定情況的說明》規(guī)定：事業(yè)單位不配執(zhí)法執(zhí)勤車輛，按每20人/車的標(biāo)準(zhǔn)確定一般辦公用車；參公管理單位，按照每5人/車的標(biāo)準(zhǔn)確定一般執(zhí)法執(zhí)勤用車編制數(shù)。另外，相關(guān)法律法規(guī)也規(guī)定，純事業(yè)單位沒有執(zhí)法權(quán)。因此，在理順執(zhí)法體制關(guān)系和解決執(zhí)法專用車輛等方面，應(yīng)加快推進(jìn)事業(yè)單位改革，盡快促成對農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊的參公管理。

4.2　給予財力保障

農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作場所不固定，作息無規(guī)律，工作風(fēng)險大。因此，建議為農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊設(shè)立獨立的財政賬戶，增加執(zhí)法裝備、人員培訓(xùn)、外出辦案、人身保險以及農(nóng)業(yè)投入品抽樣檢驗檢測、林業(yè)案件測繪評估費等經(jīng)費預(yù)算，以保證執(zhí)法工作的正常運轉(zhuǎn)。

4.3　加強人員隊伍建設(shè)

目前，執(zhí)法大隊共有編制65個，尚空編12個。為滿足工作需要，建議對現(xiàn)有人員，加強專業(yè)培訓(xùn)，使其由弱轉(zhuǎn)強、由淺入深，盡快勝任本職工作。同時，應(yīng)按照機構(gòu)編制法定化的要求抓緊補充人員，通過招考、調(diào)入等途徑，優(yōu)選合適人員加入，并要一經(jīng)到崗，嚴(yán)禁脫崗，以鞏固和壯大執(zhí)法力量。在此基礎(chǔ)上，探索實行半軍事化管理，增加體能和軍事訓(xùn)練，努力培養(yǎng)一支政治堅定、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良、裝備齊全的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊伍。

4.4　抓好頂層設(shè)計

本輪機構(gòu)改革，中央要求省部級以上9月底前完成。為此，建議中央層面要統(tǒng)籌考慮，科學(xué)規(guī)劃，切實抓好農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體系和隊伍的頂層設(shè)計，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)志和服裝，建立健全體系，完善體制機制，加大政策爭取力度，幫助解決諸如參公管理、執(zhí)法車輛、辦案經(jīng)費等方面的基層想解決卻難以解決的實際問題。