美國石油市場政策從管制到放開

□ 王海濱 王 冰 楊科輝

1月24日，美國總統(tǒng)特朗普簽署行政命令，恢復(fù)Keystone XL和Dakota Access石油管道建設(shè)。李曉東 供圖

設(shè)定石油最高限價(jià)只會(huì)減少供應(yīng)，鼓勵(lì)浪費(fèi)，并造成供應(yīng)短缺，結(jié)果往往與政策設(shè)計(jì)初衷大相徑庭；而放開管制則有助于市場供求關(guān)系較快實(shí)現(xiàn)平衡。

美國歷史上多數(shù)時(shí)期實(shí)行自由放任的石油政策，美國政府負(fù)責(zé)保護(hù)自由競爭的市場經(jīng)濟(jì)不受破壞。第二次世界大戰(zhàn)期間，美國曾實(shí)行石油配給制。第一次石油危機(jī)爆發(fā)后，美國政府也對石油市場進(jìn)行過全面管制，但里根就任總統(tǒng)后，政府逐漸放開了對石油市場的管制。美國石油市場政策的歷史演變對中國的石油市場政策改革有較大參考意義。

早期奉行自由主義石油政策

1859年美國現(xiàn)代石油工業(yè)啟動(dòng)。之后至19世紀(jì)末，美國石油工業(yè)基本處于自由競爭階段，政府對石油市場采取放任自流的政策。

但是，標(biāo)準(zhǔn)石油公司的崛起迫使美國政府調(diào)整其石油市場政策。1870年，約翰·洛克菲勒創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)石油公司，它在鼎盛時(shí)期曾壟斷了美國25%的原油產(chǎn)量、95%的煉油能力、90%的輸油能力及80%的銷售市場。標(biāo)準(zhǔn)石油公司在穩(wěn)定美國石油市場的同時(shí)，也帶來絕對壟斷，嚴(yán)重?fù)p害了其他石油商的利益。美國政府對石油工業(yè)從自由放任到被迫干預(yù)，主要監(jiān)管目標(biāo)是關(guān)注石油產(chǎn)業(yè)的集中程度、反壟斷。1890年，《謝爾曼反壟斷法》問世。1903年《埃爾金斯法》問世。1906年的《赫本法》限制鐵路公司在跨州貿(mào)易中運(yùn)輸其直接或間接擁有的石油公司的石油。1911年5月，美國政府勒令標(biāo)準(zhǔn)石油公司解體并將它拆分成37家獨(dú)立的公司。拆分后，標(biāo)準(zhǔn)石油公司及其關(guān)聯(lián)公司控制的市場份額下降至65%，為整個(gè)石油行業(yè)奠定了競爭的基礎(chǔ)。

之后直到1973年，美國的石油供應(yīng)總體充足，市場自由競爭充分，美國政府總體上實(shí)行自由放任的政策。二戰(zhàn)之前，美國聯(lián)邦和州政府通過《康奈里熱油法》和《關(guān)于石油和天然氣節(jié)約的跨州協(xié)議》等政策設(shè)計(jì)，限產(chǎn)保價(jià)。第二次世界大戰(zhàn)期間，美國石油經(jīng)濟(jì)也成為戰(zhàn)爭經(jīng)濟(jì)的一部分。美國實(shí)行石油供應(yīng)配給制，同時(shí)放開國內(nèi)石油生產(chǎn)限制。由于當(dāng)時(shí)的美國是世界最大的石油生產(chǎn)國，打開石油生產(chǎn)的“水龍頭”后，美國石油供應(yīng)緊張的程度有限。

1948年美國成為原油凈進(jìn)口國，并一直延續(xù)至今。之后美國的石油對外依賴度曾經(jīng)越來越大，導(dǎo)致美國政府和社會(huì)的不安全感增強(qiáng)。不過，直到1973年第一次石油危機(jī)爆發(fā)，中東等世界石油重要富集區(qū)都掌握在以“七姊妹”為代表的美歐石油公司手里，而美國政府通過向沙特等產(chǎn)油國提供安全保護(hù)傘、策劃伊朗政變等牢牢控制了中東政局，美國石油供應(yīng)有足夠保障。

20世紀(jì)70年代美國政府對石油市場實(shí)施嚴(yán)格管制

1973年齋月戰(zhàn)爭爆發(fā)后，阿拉伯石油輸出國組織為抗議美國在阿以戰(zhàn)爭中支持以色列，對美國實(shí)施石油禁運(yùn)，導(dǎo)致美國國內(nèi)石油供應(yīng)短缺，汽油價(jià)格大漲，外部市場的巨變引發(fā)美國政府對石油產(chǎn)業(yè)實(shí)行嚴(yán)格管制。

第一次石油危機(jī)爆發(fā)后，美國政府擔(dān)心油價(jià)上漲會(huì)造成通貨膨脹率飛漲，因而控制成品油終端售價(jià)，而原油進(jìn)口成本因國際原油價(jià)格的上漲而不斷上升，價(jià)格倒掛。石油公司減少進(jìn)口量，加油站惜售甚至關(guān)門，大范圍油荒出現(xiàn)。價(jià)格管制是這些問題產(chǎn)生的根源，但美國國會(huì)不是廢除價(jià)格管制，而是建立了一系列復(fù)雜的新法規(guī)。1973年，美國國會(huì)通過了《緊急石油分配法案》。根據(jù)該法案，美國政府制定了關(guān)于石油生產(chǎn)、加工、批發(fā)和零售環(huán)節(jié)多重限價(jià)的定價(jià)體系。將國產(chǎn)石油分為三種：“老油”，即1972年或之前已存在油井，以1972年產(chǎn)量為基數(shù)，所生產(chǎn)的不高于該基數(shù)的石油；“新油”，指1973年1月1日前投產(chǎn)的油井中產(chǎn)出的超出1972年產(chǎn)量的部分和1973年1月1日以后投產(chǎn)的油井中產(chǎn)出的石油；不受調(diào)控石油，即進(jìn)口石油和一定種類的國內(nèi)石油。而且，對每種石油在生產(chǎn)環(huán)節(jié)的價(jià)格（即生產(chǎn)商銷售給煉油商的價(jià)格）要求不同：“老油”采用1973年5月15日的市場價(jià)格，只允許小范圍調(diào)整，并且只能以較低價(jià)格銷售，最高限價(jià)是每桶5.25 美元，依據(jù)是該價(jià)格反映了這些油井的生產(chǎn)成本；“新油”可以以較高價(jià)格銷售，以達(dá)到刺激生產(chǎn)的目的；不受調(diào)控石油的價(jià)格不受限制，可以按市場價(jià)格銷售。控制“老油”價(jià)格的目的是避免經(jīng)濟(jì)租金或者意外利潤，同時(shí)放開“新油”價(jià)格以刺激投資和增加產(chǎn)量。

《緊急石油分配法案》造成許多煉油商用國內(nèi)較廉價(jià)的“老油”，獲得的利潤遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于依賴“新油”的煉油商，針對這種情況，1974年美國聯(lián)邦能源署創(chuàng)建了更加復(fù)雜的新規(guī)則?！肮?yīng)商—采購商規(guī)則”限制一些煉油商獲取額外的、因價(jià)格受到控制的而更便宜的“老油”，將國內(nèi)石油生產(chǎn)商、煉油商和零售商的價(jià)格限定在1972年的水平?！百I—賣計(jì)劃要求擁有超出比例的便宜“老油”的煉油商按照規(guī)定的價(jià)格將“老油”賣給其他煉油商，目的是讓國內(nèi)所有煉油商擁有相同的石油成本?！霸途鶛?quán)計(jì)劃使所有煉油商獲取全國平均“老油”使用比例的均權(quán)。如果某個(gè)煉油商希望使用超過該比例的“老油”，就要從具有多余“均權(quán)”或者“老油”的煉油商那里購買“均權(quán)”。聯(lián)邦能源署成了全國均權(quán)買賣的結(jié)算所或者經(jīng)紀(jì)人，均權(quán)計(jì)劃存有偏向小煉油商的安排，目的是為其提供更多的“均權(quán)”，讓獨(dú)立煉油商能夠與大石油公司競爭。

管制政策的核心是對成品油批發(fā)價(jià)和零售價(jià)的最高售價(jià)進(jìn)行限制，這又自然要求對原油價(jià)格進(jìn)行限制。和任何的限價(jià)一樣，美國政府對石油的限價(jià)打擊了石油公司的生產(chǎn)積極性，石油勘探投資和石油產(chǎn)量雙雙下降，國內(nèi)原油供應(yīng)吃緊，鼓勵(lì)了原油進(jìn)口和囤積居奇行為，而這些都有悖于美國政府的初衷。結(jié)果美國石油市場的混亂加劇，石油安全程度下降。

2015年12月，奧巴馬政府解除對原油出口實(shí)施的長達(dá)40多年的政府管制。李曉東 供圖

1981年后美國政府逐漸解除對石油市場的管制

價(jià)格控制通常不適合像石油這樣的競爭性產(chǎn)業(yè)，難以實(shí)施監(jiān)控，也經(jīng)常無效。為此，美國政府于20世紀(jì)70年代末制定了解除價(jià)格控制的具體制度?？ㄌ乜偨y(tǒng)在1979年4月5日宣布，從當(dāng)年6月1日起，逐步減少對國內(nèi)原油市場的管制，爭取到1981年10月完全取消對國內(nèi)原油市場的管制。為了配合卡特總統(tǒng)逐步解除對石油和石油產(chǎn)品價(jià)格控制的倡議，阻止石油公司從價(jià)格解禁中獲利，國會(huì)在1980年4月通過了《原油暴利稅法》，由此獲得的稅收將用于為節(jié)約能源和為再生能源的生產(chǎn)提供稅收優(yōu)惠，并補(bǔ)貼低收入家庭因能源價(jià)格上漲造成的困境。但是，由于第二次石油危機(jī)的發(fā)生和發(fā)展，放松管制的進(jìn)展并不順利，相反政府通過《緊急能源節(jié)約法》等，對美國國內(nèi)成品油市場獲得了更多管制權(quán)。

解除石油行業(yè)內(nèi)規(guī)制的任務(wù)從卡特移交給里根。里根總統(tǒng)就任后的第一頂行政令便是立即結(jié)束石油價(jià)格控制。1981年1月28日，里根總統(tǒng)發(fā)布《放開原油和石油產(chǎn)品》的行政令，即第12287行政令，放開了對石油價(jià)格的管制，依靠市場力量調(diào)整能源價(jià)格和分配，并通過石油進(jìn)口多元化戰(zhàn)略確保美國石油供應(yīng)安全。價(jià)格管制放開提高了美國國內(nèi)原油生產(chǎn)商的生產(chǎn)積極性，石油公司大大增加了國內(nèi)油氣勘探和生產(chǎn)投資。美國國內(nèi)石油產(chǎn)量從1981年的1020萬桶/日增至1985年的1051萬桶/日，同期石油進(jìn)口依存度從33.6%降到27.3%。解除油價(jià)管制還導(dǎo)致很多在價(jià)格控制期間受惠于均權(quán)計(jì)劃的低效煉廠倒閉。1981至1995年，美國有超過100家的小煉油廠倒閉。隨著煉油廠數(shù)目的減少，技術(shù)更先進(jìn)的煉廠對特定品種石油的進(jìn)口量增加。在解除價(jià)格管制的同時(shí)，里根政府還放松了對石油產(chǎn)品出口的管制。1988年，里根政府廢除了石油暴利稅。之后去管制繼續(xù)深化。2015年12月，奧巴馬政府解除對原油出口實(shí)施的長達(dá)40多年的政府管制，這是美國石油領(lǐng)域去管制的重要一步，也是去管制的尾聲。

美國政府石油政策流變對中國很有啟發(fā)

美國政府對石油市場實(shí)行管制和放開管制的歷史揭示了一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)鐵律：設(shè)定最高限價(jià)只會(huì)減少供應(yīng)，鼓勵(lì)浪費(fèi)，并造成供應(yīng)短缺，結(jié)果往往與政策設(shè)計(jì)者的良好初衷大相徑庭；而放開管制則有助于市場供求關(guān)系較快實(shí)現(xiàn)平衡。

美國政府石油政策流變提供的另一個(gè)啟示是，價(jià)格管制等政府干預(yù)成功的前提是，石油產(chǎn)業(yè)具有一致的公司結(jié)構(gòu)。然而，在美國石油產(chǎn)業(yè)中，除了上中下游一體化公司外，還有獨(dú)立的生產(chǎn)商、進(jìn)口商和煉油商，也就是說，石油產(chǎn)業(yè)的公司結(jié)構(gòu)不統(tǒng)一。這樣，價(jià)格體系對不同公司的影響也不同，就需要一套又一套的制度來處理各種例外情況，其結(jié)果是，整個(gè)價(jià)格體系的規(guī)則容易變得特別復(fù)雜，以致于失控。

中國石油工業(yè)和美國一樣，上、中、下游產(chǎn)業(yè)鏈完整，石油公司眾多，相互差異很大，如果管制過多，可能重蹈美國當(dāng)年的覆轍。中國政府應(yīng)該學(xué)習(xí)和借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，利用現(xiàn)階段國際石油市場供應(yīng)過剩、油價(jià)偏低的大好機(jī)遇，堅(jiān)定決心，深化石油市場改革。