遏制地方政府違規(guī)舉債 把好財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控關(guān)

趙福昌

近日，審計(jì)署網(wǎng)站發(fā)布《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》，強(qiáng)調(diào)“健全地方政府債務(wù)問(wèn)責(zé)機(jī)制，堅(jiān)決查處問(wèn)責(zé)違法違規(guī)行為”，并通報(bào)了有關(guān)地方違法違規(guī)舉債及問(wèn)責(zé)處理情況。地方政府債務(wù)在我國(guó)特殊的發(fā)展階段，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展和落實(shí)改革政策發(fā)揮了重要作用。但是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，財(cái)政收支壓力日增，疊加其他兜底責(zé)任，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)愈加緊迫。習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要更加自覺(jué)地防范各種風(fēng)險(xiǎn)，把防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)放在了三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的首位；2017年7月全國(guó)金融工作會(huì)議、中央政治局會(huì)議、國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議先后強(qiáng)調(diào)，規(guī)范地方政府舉債融資，落實(shí)屬地責(zé)任，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)機(jī)制，積極穩(wěn)妥化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，遏制地方政府違規(guī)舉債成為防風(fēng)險(xiǎn)的重中之重。

我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模不斷增長(zhǎng)但風(fēng)險(xiǎn)總體可控

新預(yù)算法修訂實(shí)施之前，地方政府無(wú)法定權(quán)限舉債，但在當(dāng)時(shí)的體制下，地方政府要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展和落實(shí)相關(guān)改革政策，已憑政府信用通過(guò)各種“平臺(tái)”進(jìn)行融資，我們稱之為地方政府性債務(wù)。2014年底，財(cái)政部對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行甄別，屬于政府償還責(zé)任的歸為地方政府債務(wù)，不屬于政府償還責(zé)任的歸為市場(chǎng)，政府不再承擔(dān)償還責(zé)任。通過(guò)甄別將存量債務(wù)規(guī)模鎖定，并通過(guò)債務(wù)置換，將非政府債券置換為政府債券，降低了地方政府利息支出。同時(shí)，由財(cái)政部代地方發(fā)行部分地方政府債券。

新修訂的預(yù)算法于2015年實(shí)施，賦予地方政府舉債權(quán)。截至2016年末，全國(guó)法定限額內(nèi)政府債務(wù)余額、負(fù)債率低于主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體水平；地方政府債務(wù)余額、債務(wù)率也低于國(guó)際通行警戒線，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

地方政府債務(wù)管理閉環(huán)機(jī)制不斷完善

隨著地方政府債務(wù)正式賦權(quán)發(fā)行，地方政府舉債融資機(jī)制不斷規(guī)范完善，基本形成覆蓋地方政府債務(wù)管理的“閉環(huán)”風(fēng)險(xiǎn)防控體系。

建立規(guī)范的地方政府舉債融資管理機(jī)制。在十八屆三中全會(huì)《決定》和全面深化改革方案基礎(chǔ)上，完成預(yù)算法修訂，并先后以國(guó)務(wù)院、財(cái)政部名義發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》以及限額管理、地方政府一般債務(wù)和專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法等一系列文件，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限，明確了地方政府債務(wù)“誰(shuí)來(lái)發(fā)、怎么發(fā)、怎么還”等問(wèn)題。進(jìn)一步明確“怎么管”問(wèn)題，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)?？刂?，依法設(shè)置地方政府舉債規(guī)模的“天花板”；強(qiáng)化預(yù)算管理，一般債務(wù)和專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)分別納入相應(yīng)的一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算管理，地方政府債務(wù)接受人大和社會(huì)監(jiān)督。

建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。建立風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一是實(shí)施地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。綜合運(yùn)用債務(wù)率、償債率等指標(biāo)，每年組織評(píng)估、預(yù)警、通報(bào)地方各級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況，督促各省級(jí)政府制定風(fēng)險(xiǎn)化解規(guī)劃或應(yīng)急處置預(yù)案，多渠道籌集資金化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。二是風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制。先后出臺(tái)《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)處置指南》，對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置作出系統(tǒng)性安排，妥善做好風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)急政策儲(chǔ)備。三是建立地方政府債務(wù)日常監(jiān)督機(jī)制。印發(fā)辦法，授予專(zhuān)員辦就地查處的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)常態(tài)化監(jiān)督。同時(shí)，根據(jù)運(yùn)行中的問(wèn)題，出臺(tái)文件規(guī)范管理，嚴(yán)禁借政府投資基金、政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等名義變相舉債，使具體領(lǐng)域管理更加明確細(xì)化，并對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了整改。

探索建立項(xiàng)目收益與償債自求平衡的地方專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行機(jī)制。在嚴(yán)格執(zhí)行法定限額管理的基礎(chǔ)上，財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門(mén)印發(fā)土地儲(chǔ)備、政府收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法，試點(diǎn)發(fā)行項(xiàng)目收益與融資自求平衡的專(zhuān)項(xiàng)債券品種，開(kāi)好規(guī)范舉債的“前門(mén)”。

地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題及原因

雖然地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但個(gè)別地方政府通過(guò)融資平臺(tái)公司、PPP、政府投資基金、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式違法違規(guī)變相舉債，問(wèn)題核心就是超范圍、超時(shí)限違規(guī)舉債擔(dān)保，超越財(cái)政承受能力，風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。地方政府違法違規(guī)舉債原因，有的是被動(dòng)為之，有的是主動(dòng)所為。

政府治理機(jī)制不健全，地方財(cái)政被動(dòng)所為。正如報(bào)告所言，由于不正確的政績(jī)觀作祟，有的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部未認(rèn)真貫徹新發(fā)展理念，過(guò)度舉債謀“政績(jī)”，超出財(cái)力鋪攤子，無(wú)序舉債搞建設(shè)；有的地方政府建設(shè)項(xiàng)目缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，或債務(wù)約束軟化，只管舉債建設(shè)、不管日后還錢(qián)。一些干部明知不可為而為之，甚至迫于“不換思想就換人”的壓力不得不為之，導(dǎo)致這些違法違規(guī)或變相舉借的債務(wù)缺乏預(yù)算約束，“借、用、還”管理脫節(jié)，形成企業(yè)借債、政府使用、償債資金無(wú)法落實(shí)的局面。供需雙方權(quán)責(zé)不對(duì)等，地方被動(dòng)回購(gòu)（擔(dān)保）。有的領(lǐng)域中央企業(yè)占據(jù)絕對(duì)市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，在項(xiàng)目進(jìn)行中提出額外要求。如一些中央企業(yè)向金融機(jī)構(gòu)融資后，通過(guò)合同約定由地方政府回購(gòu)或保證最低收益等方式，參與地方政府項(xiàng)目建設(shè)，地方政府要推進(jìn)項(xiàng)目，別無(wú)選擇，不得不回購(gòu)（擔(dān)保）變相舉債。部門(mén)預(yù)算管理缺位，項(xiàng)目實(shí)施責(zé)任不落實(shí)。有些地方和部門(mén)審核項(xiàng)目把關(guān)不嚴(yán)，在項(xiàng)目前期論證評(píng)估中，對(duì)舉債建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)可持續(xù)性評(píng)估不夠，對(duì)項(xiàng)目市場(chǎng)前景和經(jīng)濟(jì)效益測(cè)算不科學(xué)，沒(méi)有充分考慮地方政府還款能力，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。更有甚者，有些項(xiàng)目單位未按項(xiàng)目批復(fù)要求落實(shí)各項(xiàng)建設(shè)資金來(lái)源，加劇風(fēng)險(xiǎn)隱患。金融機(jī)構(gòu)存在財(cái)政兜底幻覺(jué)，助推地方違規(guī)舉債。在經(jīng)濟(jì)下行、“安全資產(chǎn)荒”的背景下，有些金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為地方政府不會(huì)也不敢破產(chǎn)，存在財(cái)政兜底幻覺(jué)，把地方政府項(xiàng)目當(dāng)作“安全資產(chǎn)”；加上政府背景項(xiàng)目融資規(guī)模大，利率彈性小，容易快速提升單位經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和個(gè)人績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)這類(lèi)項(xiàng)目趨之若鶩，未按市場(chǎng)化原則嚴(yán)格評(píng)估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，放松風(fēng)險(xiǎn)管控要求，違規(guī)提供融資。認(rèn)識(shí)偏差導(dǎo)致違法違規(guī)融資行為問(wèn)責(zé)不到位。不少地方政府沒(méi)有落實(shí)屬地管理責(zé)任，甚至認(rèn)為違法違規(guī)舉債上項(xiàng)目、搞建設(shè)有利于地方發(fā)展，對(duì)相關(guān)違法違規(guī)人員問(wèn)責(zé)不到位，約束軟化，導(dǎo)致違法違規(guī)舉債行為不斷出現(xiàn)。金融監(jiān)管部門(mén)問(wèn)責(zé)金融機(jī)構(gòu)的制度尚不健全，對(duì)相關(guān)違法違規(guī)行為處罰不嚴(yán)。endprint

完善地方政府債務(wù)管理的建議

針對(duì)地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題，我們要高度重視，應(yīng)該完善治理，消除各種隱性債務(wù)產(chǎn)生的誘因，控新增、化存量，有效遏制地方政府隱性債務(wù)，注重長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，形成合力，打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的攻堅(jiān)戰(zhàn)。

完善政府治理，強(qiáng)化財(cái)政約束。明確地方債屬地管理責(zé)任及相應(yīng)主體責(zé)任，建立終身問(wèn)責(zé)、倒查責(zé)任制度，做到問(wèn)責(zé)要準(zhǔn)、要嚴(yán)，相關(guān)主體問(wèn)責(zé)要形成合力，提升治理能力。嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法和擔(dān)保法，強(qiáng)化財(cái)政法規(guī)約束，健全監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，提升財(cái)政治理能力。要督促省級(jí)政府健全責(zé)任追究機(jī)制，強(qiáng)化政府決策約束，消除地方隱性債務(wù)無(wú)序增長(zhǎng)的內(nèi)在壓力。強(qiáng)化部門(mén)監(jiān)督管理，從嚴(yán)審核把關(guān)，嚴(yán)禁建設(shè)形象工程、政績(jī)工程以及脫離當(dāng)?shù)刎?cái)力可能的項(xiàng)目；金融機(jī)構(gòu)管控好金融閘門(mén)，做好盡職調(diào)查，嚴(yán)格按商業(yè)化原則提供融資；中央企業(yè)強(qiáng)化遵循市場(chǎng)規(guī)則辦事，不得違規(guī)要求地方政府擔(dān)?；蚧刭?gòu)。特別要強(qiáng)調(diào)違規(guī)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中央不救助原則，給出明確信號(hào)，堅(jiān)決打消地方政府認(rèn)為中央政府會(huì)“買(mǎi)單”的“幻覺(jué)”、金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為政府會(huì)兜底的“幻覺(jué)”。完善管理機(jī)制，增強(qiáng)規(guī)范舉債能力。適度增加地方政府舉債限額，滿足地方政府必須做且沒(méi)有收益的如異地搬遷等項(xiàng)目需要；完善具有收益的項(xiàng)目通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)債融資的制度規(guī)定，支持地方自我良性發(fā)展的機(jī)制。合理利用市場(chǎng)機(jī)制，增強(qiáng)地方公共服務(wù)提供能力。完善政府與社會(huì)資本合作，廓清政府與社會(huì)資本合作的財(cái)政本質(zhì)，提升各方認(rèn)識(shí)，促使地方政府規(guī)范利用PPP、政府投資基金等方式，消除“異化”行為。創(chuàng)新方式支持市場(chǎng)化融資和擔(dān)保，鼓勵(lì)政府出資的擔(dān)保公司依法依規(guī)提供融資擔(dān)保服務(wù)，地方政府在出資范圍內(nèi)對(duì)擔(dān)保公司承擔(dān)責(zé)任?；獯媪俊半[患”，清除潛在動(dòng)因。一是推動(dòng)現(xiàn)存融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。切實(shí)防止異化形式的“平臺(tái)”再生。二是積極化解存量隱性債務(wù)。建立市場(chǎng)化、法治化的債務(wù)違約處置機(jī)制，依法實(shí)現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，防止違約風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散蔓延。既抓好整改，促使存量隱性債務(wù)不斷化解；又適度鼓勵(lì)地方政府合法合規(guī)增信，防范存量債務(wù)資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)。加快推進(jìn)改革，健全長(zhǎng)效管理機(jī)制。深化財(cái)稅體制、投融資體制、金融改革，促進(jìn)地方事權(quán)與財(cái)力適配性，減小地方偏倚舉債的壓力，強(qiáng)化主體的自我約束機(jī)制；全面推進(jìn)地方政府債務(wù)公開(kāi)，加強(qiáng)各方監(jiān)管；加快編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告；充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制激勵(lì)約束作用，促進(jìn)市場(chǎng)融資自律機(jī)制形成；推進(jìn)政府債務(wù)立法，強(qiáng)化法律保障。endprint