中國地方財政改革回顧與展望

王朝才

(中國財政科學(xué)研究院，北京 100142)

一、引言

相比于中央政府，地方政府能夠更清楚地了解地方實際狀況，信息優(yōu)勢明顯，所以，地方財政改革在我國財政改革的進程中具有不可替代的示范作用。我國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定了基本制度的統(tǒng)一性和中央政府的嚴(yán)格控制，中央政府還需要有充分的財力來保證有效的宏觀調(diào)控，以應(yīng)對各類風(fēng)險，平衡地區(qū)差異，維護統(tǒng)一市場。因此，地方財政改革應(yīng)以保障中央政府的政治、財政經(jīng)濟權(quán)威為邊界。

知往鑒今，就是要通過對中國地方財政改革歷程的探究，總結(jié)改革經(jīng)驗，研究現(xiàn)有問題，并面向新時代，立足新起點，描繪改革藍圖，展望改革前景。本文擬從地方財政管理、債務(wù)管理、財政政策和財政體制等四個方面，對我國改革開放40年來地方財政改革歷程進行經(jīng)驗總結(jié)，并對今后一段時期的地方財政改革方向進行展望。

二、地方財政管理

(一)地方財政管理改革概況

改革開放40年來，地方財政管理改革經(jīng)歷了從規(guī)范化、一體化、全口徑到科學(xué)化、公開化、透明化、高效化、法治化的發(fā)展過程。以2015年新《預(yù)算法》的頒布和實施為標(biāo)志，地方財政管理改革的諸多階段性成果和經(jīng)驗以財政基本法等法律的形式最終確立，為改革的進一步深入推進奠定了堅實的基礎(chǔ)。

地方財政(尤其是市縣等基層財政部門)，直接面向企業(yè)、社會和居民，是我國財政管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。分稅制以后地方財政一直處于緊張運行狀態(tài)，增收節(jié)支、緩解收支平衡壓力是他們每年必須完成的重要工作。此外，在財政管理方面中央政府的控制相對較松。所以，我國許多管理改革都是從基層開始，或者自主改革，或者指定試點，然后在取得經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐步成為政策制度，在全國推開。例如，20世紀(jì)90年代中期的“零戶統(tǒng)管”到后來的國庫集中收付；中期預(yù)算編制試點到中期預(yù)算規(guī)劃；等等。經(jīng)過這些年的改革，提高了預(yù)算的規(guī)范性、完整性和統(tǒng)一性。2000年中央部門預(yù)算開始編制，地方部門預(yù)算改革不斷推進。針對財政資金管理中的各種問題，尤其是為了加強對地方預(yù)算外資金的管理，2001年開始了國庫集中收付制度和“收支兩條線”管理的改革和完善。2003年《政府采購法》頒布實施，地方政府采購行為受到全面約束和規(guī)范。為完整、準(zhǔn)確地反映政府收支活動，進一步規(guī)范預(yù)算管理、強化預(yù)算監(jiān)督，2007年全面實施政府收支分類改革。以編制“四本預(yù)算”為抓手，地方財政資金的全口徑管理是地方財政管理改革的關(guān)鍵：2000年部分政府性基金納入預(yù)算管理，2010年地方政府性基金預(yù)算開始正式規(guī)范編制并對外公布；2007年中央本級試行國有資本經(jīng)營預(yù)算，地方陸續(xù)跟進；2010年試行社會保險基金預(yù)算，各地紛紛響應(yīng)；2011年全面取消預(yù)算外資金。

財政信息公開、預(yù)算績效管理、中期財政規(guī)劃和參與式預(yù)算是地方財政管理改革的重點。2008年5月1日《政府信息公開條例》頒布實施。緊接著，財政部頒布《關(guān)于進一步推進財政預(yù)算信息公開的指導(dǎo)意見》，地方財政信息,尤其是預(yù)決算信息公開制度改革持續(xù)推進。為貫徹落實十六屆三中全會關(guān)于“建立預(yù)算績效評價體系”的精神，從2005年開始，財政部密集出臺了一系列關(guān)于推進財政支出績效評價的文件，績效管理的理念不斷融入地方財政管理工作中。為加快建立現(xiàn)代財政制度、改進預(yù)算管理和控制，2015年國務(wù)院頒布《關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》，要求地方編制三年滾動財政規(guī)劃，提高地方財政支出的統(tǒng)籌性、前瞻性和可持續(xù)性，預(yù)算審查重點從收支平衡、赤字規(guī)模向支出預(yù)算轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，一些地方嘗試參與式預(yù)算改革探索，加強了公民、社會參與財政支出的事前審核過程，突出了地方財政支出的事前管理。

(二)地方財政管理改革展望

十九大報告指出，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理是建立現(xiàn)代財政制度的三大工作之一，也為地方財政管理改革指明了方向。前期地方財政管理改革主要是提高地方財政管理的規(guī)范性，以此為基礎(chǔ)，今后地方財政管理改革的中心應(yīng)是提高地方財政管理的高效性，尤其是支出的績效化管理，以提升財政資金的使用效率。

對此，應(yīng)不斷完善地方財政支出的決策、執(zhí)行、監(jiān)督和責(zé)任機制，并落實到地方財政管理的各個方面。首先，強化財政決策的科學(xué)性、民主性，建立預(yù)算安排與績效評價結(jié)果有機結(jié)合機制，鼓勵社會各方參與財政決策過程，提高決策的規(guī)范性、透明性和民主性。其次，強化預(yù)算約束，規(guī)范預(yù)算變更，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度，全面、清晰反映政府預(yù)算執(zhí)行信息。第三，完善財政監(jiān)督檢查制度，借助各方力量，實現(xiàn)有效監(jiān)督，提高資金效益。充分發(fā)揮預(yù)算公開透明對政府部門的監(jiān)督和約束作用，實施預(yù)算執(zhí)行進度的監(jiān)督檢查制度，建立和完善政府決算審計制度，進一步加強審計監(jiān)督，加強第三方績效評價和監(jiān)督，健全制衡機制，強化對所有財政性資金和運行全過程的績效監(jiān)督。第四，強化支出責(zé)任和效率意識，嚴(yán)格問責(zé)，加強和完善責(zé)任機制。績效管理以結(jié)果為導(dǎo)向，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，強化責(zé)任追究是保障全面績效管理貫徹落實的關(guān)鍵。牢固樹立“用錢必問效、無效必問責(zé)”的績效管理理念是全面績效管理的主線。

三、地方政府融資和債務(wù)管理

(一)地方政府融資與債務(wù)管理改革簡況

改革開放以來，我國地方政府融資經(jīng)歷了三個階段：集資或收費、地方政府融資平臺發(fā)債或貸款、發(fā)行地方債與政府和社會資本合作模式(PPP)。改革開放初期，國家鼓勵集資興辦各項社會、經(jīng)濟事業(yè)①。尤其是1992年后，各地政府相繼提出加快經(jīng)濟發(fā)展的口號，紛紛進行大規(guī)模的社會集資活動[1]。農(nóng)村合作基金會是這一時期的典型代表。1993年，針對面臨失控風(fēng)險的社會集資熱潮，國務(wù)院頒布《關(guān)于堅決制止亂集資和加強債券發(fā)行管理的通知》，堅決制止各種違反國家有關(guān)規(guī)定的集資行為。1994年實施分稅制后，地方政府融資平臺應(yīng)運而生②。分稅制改革后，地方稅或共享稅中歸屬地方的部分，加上土地出讓收入，為地方政府舉借和償還債務(wù)提供了自有財力保障。此后20年間，地方融資平臺依次經(jīng)歷了初步形成期、快速推行期和集中井噴期[2]。同樣，針對地方政府融資平臺公司運行中的各種問題以及隱藏的債務(wù)風(fēng)險，國務(wù)院于2010年頒布《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，此后幾年間，地方政府融資平臺舉債融資被不斷規(guī)范、限制直至要求平臺與地方政府相剝離。在這期間，隨著2015年新《預(yù)算法》賦予地方政府發(fā)行地方債券的權(quán)利，以及2013年國辦印發(fā)《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，2015年國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)財政部等三部委《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》，發(fā)行地方債、通過政府購買服務(wù)和PPP變相融資成為地方政府新的主要融資渠道。當(dāng)前，針對不規(guī)范的政府購買服務(wù)或PPP中的各種問題，國務(wù)院及有關(guān)部門密集出臺了一系列文件規(guī)范，前期地方債蔓延擴張趨勢已得到控制。

反觀改革開放以來我國地方政府舉債融資及其管理，三個階段雖然選擇了不同的融資方式，但始終擺脫不了“新的主要融資方式出現(xiàn)→中央政府鼓勵或許可→地方政府積極響應(yīng)→蜂擁而上以致亂象叢生→中央政府規(guī)范、限制甚至取締→新的主要融資方式出現(xiàn)”的怪圈。背后的深層次原因主要有四點:第一，城鎮(zhèn)化高峰期以及與經(jīng)濟發(fā)展階段不相適應(yīng)的過度福利和超前福利帶來了地方政府巨大的資金需求，財政收入難以滿足。第二，單一制下地方政府和資金供給方對中央政府隱性擔(dān)保和兜底的預(yù)期助長了地方舉債融資的勢頭。第三，前期的監(jiān)管和有效引導(dǎo)缺位導(dǎo)致先天發(fā)育不良，為后期的各種問題埋下了風(fēng)險隱患。第四，中央政府選擇全面介入和監(jiān)管的時機偏晚，往往容易采取一刀切的處理辦法。

(二)地方政府融資和債務(wù)管理改革展望

在地方財政管理規(guī)范性顯著提高的新歷史條件下，我國地方政府融資和債務(wù)管理能走出不同于以往的、可妥善處理好中央和地方關(guān)系的路子。首先，擴大地方債額度，“開前門、堵后門、筑圍墻”。“保基本”的經(jīng)常性支出，民生支出必須足額保障，合理的資本性支出需求也應(yīng)全部或部分得到滿足。在適當(dāng)放大額度的前提下，嚴(yán)格禁止突破融資上限；中央可每年就地方建設(shè)融資制定指南，如規(guī)定資金用途或建設(shè)方向，然后由各地上報中央統(tǒng)一核查批復(fù)，類似于日本的地方債年度計劃。其次，大力發(fā)展規(guī)范的PPP和政府購買服務(wù)，并嚴(yán)格有效監(jiān)管。國內(nèi)外實踐證明，規(guī)范的PPP和政府購買服務(wù)是借助社會資本和市場機制，滿足地方公共服務(wù)供給資金需求的、長期有效的融資手段，也是貫徹地方財政全面績效管理的有力舉措。

四、地方財政政策

(一)地方財政政策特點

地方財政政策的特點主要體現(xiàn)為“兩個空間”的權(quán)限，其一是向中央尋求特殊政策傾斜；其二是在中央允許的范圍內(nèi)制定地方法規(guī)。各地方政府往往致力于創(chuàng)造“政策洼地”，并以“洼地效應(yīng)”開展區(qū)域競爭。20世紀(jì)80年代，曾有過一段對地方政府“放權(quán)讓利”的歷史時期，然而出現(xiàn)了諸如“諸侯經(jīng)濟”和侵蝕中央收入的情況，隨著1994年分稅制改革的推行，中央開始收緊權(quán)限，地方政府擁有的合規(guī)權(quán)限大為縮小，地方政策由中央把控基調(diào)。但地方主政者出于自身政績和推動區(qū)域發(fā)展的考慮，往往會不遺余力向中央尋求特殊政策，并且積極在中央允許的框架范圍內(nèi)騰挪，拓展“兩個空間”，通過制定區(qū)域化的政策優(yōu)惠，形成“政策洼地”，增強自身的要素吸引力。改革開放40年以來，地方政府的基本思路沒有變化，即通過優(yōu)惠政策上的區(qū)域競爭創(chuàng)造比較優(yōu)勢，以較低的要素成本吸引資源流入。

(二)地方財政競爭模式的弊端

從經(jīng)濟學(xué)的角度看，隨著要素的持續(xù)流入，要素的邊際效益將發(fā)生遞減，而資本和人口的流入將推高該區(qū)域的治理成本，這符合經(jīng)濟學(xué)規(guī)律，也符合區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)一體化發(fā)展的要求，在這個背景下，地方政府需要思考的是如何長期地保持本地的要素吸引力和區(qū)域發(fā)展活力，是否一定需要依靠政策優(yōu)惠才能形成比較優(yōu)勢？答案顯然是否定的，在傳統(tǒng)模式下存在一個顯著的弊端是企業(yè)的流動性過高：一旦政策優(yōu)惠空間收緊，或者外地存在更大的政策優(yōu)惠，那么當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)就會“蠢蠢欲動，考慮搬家”，去追求更低的要素價格，如此一來，在各地以政策洼地的方式進行區(qū)域競爭的背景下，企業(yè)的經(jīng)營行為將短期化，并且單純依靠政策紅利很難真正培育本土品牌，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)造力；從宏觀層面看，國民需求得不到國內(nèi)供給側(cè)的有效滿足，自然轉(zhuǎn)化為國外需求，形成“中國需求養(yǎng)活世界，卻無法養(yǎng)活中國經(jīng)濟”的尷尬局面。

(三)地方財政政策變革的展望

第一，地方政府需轉(zhuǎn)變思維，明確區(qū)域比較優(yōu)勢的形成和長期保持不能僅依靠政策洼地來實現(xiàn)，與其千方百計制造政策洼地，不如打造“制度與服務(wù)的高地”和優(yōu)良的營商環(huán)境，通過優(yōu)惠政策吸引資源只是權(quán)宜之計，要想更長久地留住人才、技術(shù)和資金就要加強制度建設(shè)、增強地方政府的服務(wù)意識，不僅要為企業(yè)的生存發(fā)展創(chuàng)造良好的硬件配套，更要創(chuàng)新軟件服務(wù)，為企業(yè)能在當(dāng)?shù)卦烷L期發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

第二，地方政府應(yīng)因地制宜，在制度環(huán)境適宜的情況下，推動當(dāng)?shù)貎?yōu)勢要素與企業(yè)的結(jié)合，發(fā)揮內(nèi)外優(yōu)勢，提升市場化因素在創(chuàng)造區(qū)域吸引力中的作用，契合資本的逐利天性。

第三，中央政府也應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變思維，盡管改革是高風(fēng)險的，放權(quán)試點是其必然要求，在條件成熟時，還是應(yīng)當(dāng)盡快推廣，形成普惠政策。在客觀上也應(yīng)當(dāng)允許地方政府保留一定的決策權(quán)，以便因地制宜，并把競爭限定在制度和法規(guī)的框架內(nèi)，避免地區(qū)間惡意的財稅競爭。

五、地方財政體制

(一)地方財政體制沿革

我國是一個擁有五級政府層級的大國，省以下地方財政體制是國家財政體制的重要組成部分，是中央對地方財政體制的貫徹和延伸。地方財政體制不僅由中央政府原則指導(dǎo)和規(guī)范，而且受中央與地方體制的制約。改革開放前“統(tǒng)收統(tǒng)支”財政體制的高度集中性，以及改革開放初期“包干制”財政體制的不穩(wěn)定性和過度自主性，導(dǎo)致要么缺乏真正意義上的地方財政體制，要么地方財政體制與中央財政體制缺乏協(xié)同性。這兩個時期屬于地方財政體制的早期探索階段。

1994年開始的分稅制財政體制改革對中央和地方利益關(guān)系進行了多次調(diào)整，也影響了省以下各級政府的財政關(guān)系。在此背景下，比照中央對地方的分稅制模式和框架，各省也紛紛形成了分稅制財政管理體制。經(jīng)過幾年的探索和嘗試，2002年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)財政部關(guān)于完善省以下財政管理體制有關(guān)問題意見的通知》印發(fā)，對地方財政體制中最為關(guān)鍵的省以下各級政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分、收入劃分、省以下轉(zhuǎn)移支付制度均作了明確的總結(jié)、要求及規(guī)定，地方財政體制改革不斷推進。

事權(quán)劃分是財政體制運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，支出責(zé)任劃分則是處理政府間財政關(guān)系的邏輯起點。分稅制改革后，各地結(jié)合本地區(qū)實際情況，按照適宜、效能、受益的原則，對省以下事權(quán)和支出責(zé)任劃分做了原則性的規(guī)定，并付諸實踐，努力探索。例如，河北省率先對省以下政府間支出責(zé)任劃分改革進行積極探索，按照科學(xué)化、精細(xì)化的要求，對各項公共事務(wù)支出責(zé)任在各級政府間的劃分做出了清晰、明確的清單式規(guī)定。重點民生支出的支出責(zé)任上移到省、市一級趨勢明顯，有效緩解了基層財政困難，例如養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌持續(xù)推進，預(yù)計到2020年可全部實現(xiàn)省級統(tǒng)籌。2016年頒布的《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》指出，省級政府要參照中央做法，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，按照財政事權(quán)劃分原則合理確定省以下政府間財政事權(quán)，要求到2020年形成省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的清晰框架。但是，正如李萍等(2010)所說，客觀地看，1980年以來，中央對地方從未重新核定過收支，包干制下一直按既得利益作為支出基數(shù)，至于既得利益與實際支出需求之間有無差距，一直沒有進行過系統(tǒng)研究，這種狀況一直持續(xù)至今[3](P210—227)。這是導(dǎo)致省以下事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰、不科學(xué)的關(guān)鍵原因，大量的事權(quán)和支出責(zé)任下移到市縣基層財政，但卻沒有科學(xué)合理的衡量標(biāo)準(zhǔn)或尺度。

各地省以下政府間收入劃分形式多樣，沒有統(tǒng)一的模式，但總的來說大都采用了分稅制的模式，分成了省和市縣的共享稅、省獨享稅、市縣獨享稅。在此之前，各地按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入，不利于現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和企業(yè)改組改制或兼并重組。對于非稅收入，各地大都按隸屬關(guān)系劃分為省級固定收入和市縣固定收入。近年來，隨著省直管縣改革試點和對基層財政困難問題的重視，各地不同程度地通過增加市縣主體稅種或提高分成比例等方式賦予市縣更大的發(fā)展權(quán)，例如吉林省對省與縣的共享收入實行全部下放政策等。但是，省以下收入劃分不統(tǒng)一，影響了市場機制功能的發(fā)揮和公平統(tǒng)一市場的建立，不利于生產(chǎn)要素的合理流動；省以下財力的縱向與橫向分布格局仍不盡合理，基層財政困難問題仍較突出；地方收入質(zhì)量不高，基層非稅收入占比偏高；后“營改增”時代的地方稅體系有待完善。

省以下轉(zhuǎn)移支付制度是中央轉(zhuǎn)移支付制度的延伸，隨著中央轉(zhuǎn)移支付制度的不斷完善，省以下轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和資金分配方案均有所改善。例如，省以下均衡性轉(zhuǎn)移支付參照中央對地方均衡性轉(zhuǎn)移支付測算辦法，采用公式法分配；云南省對省以下一般性轉(zhuǎn)移支付績效進行綜合評價；浙江等地探索建立省以下生態(tài)轉(zhuǎn)移支付，促進生態(tài)環(huán)境保護；各地紛紛清理、整理省以下專項轉(zhuǎn)移支付。但是，省以下轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性仍有待提高，存在“撒胡椒面”和“討價還價”甚至“人情款”等問題，部分市截留省確定給縣(市)的轉(zhuǎn)移支付資金[4]；專項轉(zhuǎn)移支付占比依然較高，既不利于提高轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性，又削弱了轉(zhuǎn)移支付平衡地區(qū)財力的功能；省以下轉(zhuǎn)移支付與省以下事權(quán)與支出責(zé)任劃分、收入劃分的銜接不夠，未能有效解決基層財政困難問題。

另外，2006年財政部印發(fā)《關(guān)于進一步推進鄉(xiāng)財縣管工作的通知》推進“鄉(xiāng)財縣管”改革；浙江、寧夏等地率先開展“省直管縣”改革，2009年財政部頒布《關(guān)于推進省直接管理縣財政改革的意見》，“省直管縣”改革全面推進等等，這些改革提高了地方財政體制運行的效率、降低了行政成本、緩解了基層財政運行的困難。

(二)地方財政體制改革展望

單一制政治體制下，省以下政府間財政關(guān)系與中央和地方財政關(guān)系相輔相成。李萍等(2010)認(rèn)為，經(jīng)過多年的改革，政府間財政關(guān)系容易調(diào)整的部分已基本改革到位，省以下財政體制改革已進入攻堅階段，深化改革將更多地觸及各方既得利益[3]。因此，展望未來，地方財政體制改革需緊緊依托中央和地方財政關(guān)系的調(diào)整和理順，實現(xiàn)二者的協(xié)同推進。首先，只有明確了中央和地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任，地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任劃分才有前提和意義。而且，中央政府需科學(xué)制定統(tǒng)一的政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的原則、測度地方政府真正的支出需求，指導(dǎo)地方政府劃分事權(quán)和支出責(zé)任。其次，健全地方稅體系并合理劃分省以下政府間收入。為了保持公平性和一致性，促進全國統(tǒng)一市場的建立，中央需根據(jù)收入屬性和支出需求，出臺省以下政府間收入劃分的指導(dǎo)原則和標(biāo)準(zhǔn)供各地遵照執(zhí)行。最后，省以下轉(zhuǎn)移支付制度改革需以中央轉(zhuǎn)移支付制度改革為依托，通過增加按因素法分配的資金比重、提高分配的公開透明性、強調(diào)轉(zhuǎn)移支付資金使用績效等途徑提升省以下轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范性，明確省以下轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)，加強對老少邊窮地區(qū)的支持力度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付占比。

注釋：

①如1985年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家經(jīng)委等部門《關(guān)于鼓勵集資辦電和實行多種電價的暫行規(guī)定》的通知。

②1992年7月21日上海市政府出資成立的上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司是第一家真正意義上的地方政府融資平臺。