關(guān)于陜西省秦始皇陵立法保護(hù)的分析與思考

摘? 要：文章通過(guò)總結(jié)和回顧陜西省關(guān)于秦始皇陵的立法實(shí)踐活動(dòng)，重點(diǎn)闡述了《陜西省秦始皇陵保護(hù)條例》的修訂背景、修訂過(guò)程和主要變化，分析了立法取得的經(jīng)驗(yàn)和存在的不足，指出地方人大在制定文化遺產(chǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)法規(guī)時(shí)，應(yīng)當(dāng)把握“不抵觸、有特色、可操作”的立法原則，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，緊緊圍繞遺產(chǎn)特性和地方工作實(shí)際，貫徹全過(guò)程民主，制定出務(wù)實(shí)管用、人民擁護(hù)、高質(zhì)量的文化遺產(chǎn)地方性法規(guī)。

關(guān)鍵詞： 秦始皇陵；世界文化遺產(chǎn)；立法

中圖分類號(hào)：G120? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.19490/j.cnki.issn2096-698X.2023.05.033-041

Abstract： By summarizing and reviewing the legislative practice of Emperor Qin Shihuangs Mausoleum in Shaanxi Province， this paper focuses on the revision background， revision process and main changes of the Regulations on the Protection of Emperor Qin Shihuangs Mausoleum in Shaanxi Province， analyzes the experience and shortcomings of the legislation， and points out that when formulating special laws and regulations in the field of cultural heritage， the local peoples congresses should grasp the legislative principle of “non-conflict， distinctive and implementable”， focus on problem orientation， heritage characteristics and local work practice， ensure democratic process， so as to formulate practical， popular and high-quality local laws and regulations in the field of cultural heritage.

Keywords： Emperor Qin Shihuangs Mausoleum；world cultural heritage；legislation

1? ?問(wèn)題的提出

我國(guó)是世界遺產(chǎn)大國(guó)，列入《世界遺產(chǎn)名錄》的文化和自然遺產(chǎn)共有56項(xiàng)，世界遺產(chǎn)總數(shù)居世界第二，其中世界文化遺產(chǎn)38項(xiàng)（含文化景觀5項(xiàng)）。我國(guó)的世界文化遺產(chǎn)類型豐富、文化風(fēng)格多樣、時(shí)間跨度長(zhǎng)、地域分布廣、后備資源充裕。從1985年批準(zhǔn)加入《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）以來(lái)，經(jīng)過(guò)近40年的努力，我國(guó)世界文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展迅速，項(xiàng)目申報(bào)熱情持續(xù)高漲、保護(hù)狀況穩(wěn)步改善、基礎(chǔ)工作日益加強(qiáng)、管理監(jiān)測(cè)能力不斷提升、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作用不斷顯現(xiàn)、國(guó)際合作逐步走向深入[1]15-18。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變革、氣候環(huán)境的變化以及國(guó)內(nèi)外環(huán)境局勢(shì)的演變，文化遺產(chǎn)面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)不斷涌現(xiàn)，文化遺產(chǎn)安全形勢(shì)仍然嚴(yán)峻。完善管理體制、健全責(zé)任機(jī)制，加強(qiáng)管理機(jī)構(gòu)人員配置，協(xié)調(diào)好保護(hù)與利用的關(guān)系，動(dòng)員社會(huì)力量參與，推動(dòng)遺產(chǎn)保護(hù)利用成果共享，都離不開(kāi)法律制度的頂層規(guī)劃和探索實(shí)踐。法律保護(hù)是完整地實(shí)現(xiàn)技術(shù)保護(hù)、行政保護(hù)、社會(huì)保護(hù)等其他保護(hù)的根本保障。在全面依法治國(guó)背景下，加強(qiáng)世界文化遺產(chǎn)法治建設(shè)具有戰(zhàn)略性、長(zhǎng)期性的重大意義，是解決世界遺產(chǎn)保護(hù)利用工作突出問(wèn)題的關(guān)鍵。

隨著世界文化遺產(chǎn)法治建設(shè)工作的不斷深化，關(guān)于世界文化遺產(chǎn)法律保護(hù)的理論研究和實(shí)踐成果也不斷豐碩。

1.1? ?理論研究綜述

有關(guān)世界文化遺產(chǎn)法律保護(hù)研究大致可以劃分為3個(gè)方面。

一是對(duì)《公約》《實(shí)施〈世界遺產(chǎn)公約〉操作指南》（以下簡(jiǎn)稱《操作指南》）、相關(guān)國(guó)際憲章等國(guó)際法律文件的研究。如，湯曄崢[2]就國(guó)際文化遺產(chǎn)保護(hù)綱領(lǐng)性文件從《威尼斯憲章》到《公約》的轉(zhuǎn)變?nèi)胧?，分析闡釋了國(guó)際文化遺產(chǎn)保護(hù)原則的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)過(guò)程以及對(duì)中國(guó)的啟示。史晨暄[3]對(duì)世界遺產(chǎn)“突出的普遍價(jià)值”評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的修訂過(guò)程進(jìn)行研究，梳理了突出的普遍價(jià)值概念、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、真實(shí)性和完整性條件、特殊類型遺產(chǎn)列入導(dǎo)則的主要變化，分析了標(biāo)準(zhǔn)修訂的原因以及進(jìn)步局限。劉紅嬰[4]則立足《公約》，分析了世界遺產(chǎn)的法定標(biāo)準(zhǔn)、法定程序和法律價(jià)值，并指出了世界遺產(chǎn)國(guó)內(nèi)立法要義。

二是我國(guó)世界文化遺產(chǎn)法律制度的研究。一方面，從應(yīng)然層面提出完善我國(guó)世界文化遺產(chǎn)法律體系的建議。目前學(xué)界較為統(tǒng)一的主張是要制定中國(guó)世界文化遺產(chǎn)的基本法規(guī)，以明確世界文化遺產(chǎn)的法律地位，提升世界文化遺產(chǎn)法律保護(hù)效力。如，單霽翔[5]立足我國(guó)世界文化遺產(chǎn)保護(hù)現(xiàn)狀和存在問(wèn)題，指出要加快制定《世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理?xiàng)l例》。彭躍輝[1]350-353指出：完善我國(guó)世界文化遺產(chǎn)法律體系要從國(guó)家層面制定中國(guó)文化遺產(chǎn)龍頭法和地方層面提升立法精細(xì)化程度兩方面入手。姜敬紅[6]則提出：制定《中華人民共和國(guó)世界遺產(chǎn)保護(hù)法》之必要性及立法構(gòu)想。另一方面，從實(shí)踐操作層面對(duì)現(xiàn)有世界文化遺產(chǎn)專項(xiàng)法規(guī)進(jìn)行分析，探討我國(guó)世界文化遺產(chǎn)的法律保護(hù)模式。如，彭蕾[7]分析了當(dāng)前世界文化遺產(chǎn)地方性立法存在的問(wèn)題，提出了世界遺產(chǎn)地方立法應(yīng)具備的基本要素。王云霞[8]通過(guò)分析了故宮法律保護(hù)的現(xiàn)狀和趨勢(shì)，探討我國(guó)世界文化遺產(chǎn)的法律保護(hù)模式。穆永強(qiáng)、張水菊[9]回顧了敦煌莫高窟的立法保護(hù)歷程，總結(jié)了敦煌莫高窟法律體系建立的經(jīng)驗(yàn)。

三是外國(guó)文化遺產(chǎn)法律制度研究。當(dāng)前學(xué)界對(duì)文化遺產(chǎn)外國(guó)法律制度的研究范圍較廣，尤其對(duì)文化遺產(chǎn)保護(hù)成效卓著的意大利、英國(guó)、日本、澳大利亞等國(guó)家的法律制度研究最為深入。如，龍運(yùn)榮[10]分析了意大利和英國(guó)的文化遺產(chǎn)管理模式，指出我國(guó)可借鑒的制度經(jīng)驗(yàn)。周超[11]對(duì)日本文化遺產(chǎn)保護(hù)法的修訂進(jìn)行研究，指出：日本更加均衡地處理了文化遺產(chǎn)的“保護(hù)”和“利用”之關(guān)系，形成了區(qū)域性文化遺產(chǎn)的整體性保護(hù)和利用的理念。薛里瑩、張松[12]梳理了澳大利亞遺產(chǎn)保護(hù)的立法進(jìn)程，研究探討了澳大利亞遺產(chǎn)保護(hù)法律在遺產(chǎn)保護(hù)與城市發(fā)展相結(jié)合，遺產(chǎn)法規(guī)與環(huán)境法律體系相結(jié)合，世界遺產(chǎn)和國(guó)家、地方遺產(chǎn)保護(hù)立法相協(xié)同等方面的特色和做法。

總的來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有研究對(duì)世界文化遺產(chǎn)法律保護(hù)的諸多方面進(jìn)行了有益探索，推進(jìn)了我國(guó)世界文化遺產(chǎn)法律保護(hù)理論的構(gòu)建和拓展，增進(jìn)了文化遺產(chǎn)法律保護(hù)模式和規(guī)律的認(rèn)識(shí)。但從文獻(xiàn)數(shù)量來(lái)看，我國(guó)世界文化遺產(chǎn)單項(xiàng)立法研究和來(lái)自立法實(shí)踐一線實(shí)證分析還較為缺乏，關(guān)于世界文化遺產(chǎn)專項(xiàng)立法的樣本庫(kù)還有待充實(shí)。

1.2? ?立法實(shí)踐綜述

世界文化遺產(chǎn)的法律保護(hù)實(shí)踐，主要體現(xiàn)在國(guó)家和各省市關(guān)于世界文化遺產(chǎn)的專項(xiàng)立法活動(dòng)。據(jù)筆者從國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)、國(guó)家規(guī)章庫(kù)以及司法部備案法規(guī)規(guī)章數(shù)據(jù)庫(kù)查詢，截至2022年年底，中央和地方被賦予立法權(quán)的機(jī)關(guān)針對(duì)38項(xiàng)世界文化遺產(chǎn)共制定了78部世界文化遺產(chǎn)專門(mén)保護(hù)法規(guī)。其中：中央立法中行政法規(guī)1部，為《長(zhǎng)城保護(hù)條例》；部門(mén)規(guī)章1部，為《大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》。地方立法中，地方性法規(guī)（單行條例）53部，其中8部為“長(zhǎng)城”立法，5部為“明清皇家陵寢”立法，2部為“高句麗王城、王陵及貴族墓葬”立法，7部為“大運(yùn)河遺產(chǎn)”立法，7部為“絲綢之路：長(zhǎng)安-天山廊道的路網(wǎng)”立法。政府規(guī)章23部，其中5部為“長(zhǎng)城”立法，4部為“大運(yùn)河遺產(chǎn)”立法，7部為“絲綢之路：長(zhǎng)安-天山廊道的路網(wǎng)”立法。

從立法保護(hù)的覆蓋范圍來(lái)看，32項(xiàng)世界文化遺產(chǎn)均已配備地方性法規(guī)或政府規(guī)章，覆蓋率達(dá)84%。暫未立法的6項(xiàng)世界文化遺產(chǎn)或準(zhǔn)備立法或涵蓋于該地其他法規(guī)的保護(hù)范圍之中。如，四川省雖然未對(duì)“青城山-都江堰”世界文化遺產(chǎn)單獨(dú)立法，但是2015年12月，該省人大制定頒布了《四川省世界遺產(chǎn)保護(hù)條例》，對(duì)省內(nèi)的世界遺產(chǎn)進(jìn)行了統(tǒng)一的調(diào)整規(guī)范。再如，北京市2021年1月頒布施行《北京歷史文化名城保護(hù)條例》，2022年5月頒布施行《北京市中軸線文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》，保護(hù)對(duì)象涵蓋了暫未專門(mén)立法的世界文化遺產(chǎn)“故宮、天壇和頤和園”。

從立法的時(shí)間上來(lái)看，2000年以前，世界文化遺產(chǎn)立法進(jìn)程相對(duì)緩慢。2000年以前制定的遺產(chǎn)法規(guī)、規(guī)章僅有10部，與同期世界遺產(chǎn)對(duì)應(yīng)的僅有4部，立法數(shù)占同期世界遺產(chǎn)數(shù)的比重僅為1/4。2000年以后，立法進(jìn)程明顯加快。2000—2010年的10年間制定了遺產(chǎn)法規(guī)、規(guī)章23部；2011年至今制定遺產(chǎn)法規(guī)、規(guī)章45部，其中近5年就制定了26部。世界文化遺產(chǎn)立法進(jìn)程的加快與黨中央、國(guó)務(wù)院的重視以及2015年《立法法》修改，賦予設(shè)區(qū)的市在“歷史文化保護(hù)”等方面的立法權(quán)限分不開(kāi)。

從立法質(zhì)量上來(lái)看，地方立法還存在一定提升空間：一是存在部分法律條款用語(yǔ)不規(guī)范不嚴(yán)謹(jǐn)、制度措施籠統(tǒng)、含義模糊等問(wèn)題，立法的針對(duì)性及精細(xì)化程度仍然不夠；二是部分立法陳舊，無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)需要。立法超過(guò)15年且還未修訂（不含修正）①的法規(guī)規(guī)章多達(dá)20項(xiàng)，其中7部還是20世紀(jì)90年代制定的。有關(guān)保護(hù)理念、保護(hù)原則、保護(hù)制度亟須更新；三是部分立法為滿足申遺條件，為制定而制定，存在重復(fù)照搬上位法和其他遺產(chǎn)地法規(guī)，制度大而化之、設(shè)定行為和責(zé)任較粗，不易解決實(shí)際困難，缺乏地方特色等問(wèn)題。

因此，為了提升世界文化遺產(chǎn)的治理能力和法治化水平，破解當(dāng)前制約文化遺產(chǎn)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的體制機(jī)制障礙，提升世界文化遺產(chǎn)立法的質(zhì)量是首要解決的問(wèn)題。陜西省早在2005年便頒布了專項(xiàng)法規(guī)《陜西省秦始皇陵保護(hù)條例》 （以下簡(jiǎn)稱《條例》）。2021年，根據(jù)新形勢(shì)發(fā)展需要對(duì)《條例》進(jìn)行了全面修訂，并于2021年5月執(zhí)行。新《條例》施行2年來(lái)，運(yùn)行平穩(wěn)，有效遏制了秦始皇陵保護(hù)區(qū)域的違法建設(shè)等影響文物本體和環(huán)境風(fēng)貌的行為，保護(hù)、管理、利用工作得到了規(guī)范和加強(qiáng)，取得了預(yù)期效果。本文擬通過(guò)全面回顧總結(jié)陜西省關(guān)于秦始皇陵的立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以期對(duì)世界文化遺產(chǎn)的地方性立法提供一定的借鑒幫助。

2? ?秦始皇陵概況

2.1? ?基本情況

秦始皇陵是建立中國(guó)第一個(gè)大一統(tǒng)中央集權(quán)制帝國(guó)的皇帝陵墓，是我國(guó)5 000年文明史中秦統(tǒng)一天下歷史節(jié)點(diǎn)的重要承載地，是形成發(fā)展中華民族和中華文明多元一體、家國(guó)一體的重要?dú)v史見(jiàn)證地，是中華文明的精神標(biāo)識(shí)之一。秦始皇陵位于關(guān)中平原中部，南倚驪山，北臨渭河，行政區(qū)劃屬于陜西省西安市臨潼區(qū)，占地面積約45 km2。1961年，秦始皇陵被國(guó)務(wù)院公布為第一批全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位。1987年，“秦始皇陵及兵馬俑坑”被聯(lián)合國(guó)教科文組織列入《世界遺產(chǎn)名錄》。

2.2? ?遺產(chǎn)構(gòu)成

根據(jù)真實(shí)性、完整性原則，秦始皇陵由歷史環(huán)境、整體格局、遺存本體及館藏文物4部分組成。秦始皇陵的歷史環(huán)境是由驪山山系、渭河水系、臺(tái)塬地貌共同構(gòu)建。整體格局是依據(jù)秦始皇陵的山水環(huán)境選址、帝陵喪葬禮儀制度、工程修建等因素，形成驪山片區(qū)、帝陵片區(qū)、麗邑片區(qū)和五砂廠片區(qū)組成的遺存分布，呈現(xiàn)“三層級(jí)環(huán)繞、中心四象、山水呼應(yīng)”的宏大帝陵整體格局②。迄今為止，考古工作發(fā)現(xiàn)并確認(rèn)的與“秦始皇陵”緊密相關(guān)的各類遺存本體117處，包括：封土和地宮2處；內(nèi)城、外城及相關(guān)遺址41處；陪葬坑38處；陪葬墓、修陵人墓地9處；陵園附屬設(shè)施7處；其他文物20處。館藏文物包括陶器、銅器、玉器、金銀器、鐵器、石器、骨器等共計(jì)6 284件組，62 970件。

2.3? ?立法概況

為加強(qiáng)秦始皇陵文物保護(hù)，提升法治化水平，2005年7月30日，陜西省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議通過(guò)了《陜西省秦始皇陵保護(hù)條例》。2010年、2012年分別根據(jù)《行政處罰法》的修正和《行政強(qiáng)制法》的頒布，對(duì)《條例》個(gè)別法律責(zé)任條款做了修正③。2021年3月31日，陜西省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議對(duì)《條例》進(jìn)行了全面修訂。

3? ?首版《條例》及實(shí)施成效評(píng)估

2005年首次頒布的《條例》為加強(qiáng)秦始皇陵的保護(hù)管理提供了法律保障。該《條例》的制定堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，特別是針對(duì)秦始皇陵遺址區(qū)內(nèi)私搭亂建、炸山取石、商業(yè)開(kāi)發(fā)等嚴(yán)重影響遺址安全和環(huán)境風(fēng)貌的行為，進(jìn)行了法律規(guī)制，通過(guò)立法來(lái)協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，規(guī)范相關(guān)主體行為，明確法律責(zé)任，以加強(qiáng)對(duì)秦始皇陵的保護(hù)管理。實(shí)施10余年來(lái)，秦始皇陵的保護(hù)狀況、管理模式、利用水平不斷提升，遺址的真實(shí)性和完整性得到保持，為秦始皇陵的持續(xù)保護(hù)、研究和利用奠定了基礎(chǔ)?？梢哉f(shuō)，《條例》的頒布意義重大、實(shí)施效果顯著。

3.1? ?文物安全和環(huán)境風(fēng)貌顯著改善

拆除了秦始皇陵封土的登陵道路，制止了游客登陵行為對(duì)封土的破壞；對(duì)秦始皇陵外城垣以內(nèi)的村莊、企事業(yè)單位整體搬遷；對(duì)外城垣設(shè)置了保護(hù)圍墻、配備監(jiān)控設(shè)施并在周邊進(jìn)行了綠化；依法拆除了違建的部分工業(yè)廠房，清除了穿越秦始皇陵的“臨馬”公路；依法實(shí)施保護(hù)區(qū)劃內(nèi)的工程建設(shè)審批制度。目前，威脅遺址和環(huán)境風(fēng)貌的人為破壞因素已大幅減少，有效保護(hù)了秦始皇陵的本體安全和整體格局。

3.2? ?初步建立了監(jiān)測(cè)體系

成立了遺產(chǎn)監(jiān)測(cè)隊(duì)伍，對(duì)文物保存環(huán)境、遺址本體和遺址外部環(huán)境進(jìn)行長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)。實(shí)施了對(duì)文物保存環(huán)境的監(jiān)測(cè)、游客的監(jiān)測(cè)、建筑物沉降的監(jiān)測(cè)、大氣質(zhì)量檢測(cè)以及陵區(qū)的監(jiān)測(cè)巡查等。

3.3? ?初步理順了管理體制

對(duì)秦俑博物館、秦始皇陵考古隊(duì)、秦始皇陵文管所、臨潼區(qū)文物管理委員會(huì)等分屬不同部門(mén)的機(jī)構(gòu)職能進(jìn)行了整合改革，成立了秦始皇帝陵博物院，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一管理，大幅提升了管理效率。此外，根據(jù)“秦始皇陵文物不得作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”④的規(guī)定，撤銷了陜西旅游集團(tuán)公司成立的秦始皇陵旅游開(kāi)發(fā)有限公司[13]，將秦始皇帝陵交由陜西省文物局管理，確保了國(guó)家對(duì)文物的所有權(quán)[14]。

3.4? ?加強(qiáng)了對(duì)秦始皇陵的展示利用

依法推進(jìn)秦始皇陵國(guó)家考古遺址公園建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)施內(nèi)外城垣、封土、東西門(mén)闕等多項(xiàng)文物保護(hù)展示工程，陵園整體格局初步顯現(xiàn)。K9901陪葬坑（百戲俑坑）、K0006陪葬坑保護(hù)展廳及銅車馬博物館的建成開(kāi)放，進(jìn)一步展現(xiàn)了秦始皇陵的豐富內(nèi)涵。目前已形成以兵馬俑博物館和秦始皇陵國(guó)家考古遺址公園為核心的展示體系。

4? ?現(xiàn)行 《條例》及修訂的具體情況

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，世界文化遺產(chǎn)保護(hù)理念在不斷進(jìn)步，我國(guó)文物保護(hù)利用體制機(jī)制改革在不斷深化，使秦始皇陵的保護(hù)利用工作面臨著一系列新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)， 《條例》部分內(nèi)容已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求。因此，陜西省于2020年3月啟動(dòng)了《條例》的修訂工作，經(jīng)過(guò)多輪研討修改，新版《條例》最終于2021年3月31日頒布，5月1日起施行。

新版《條例》共37條，由于篇幅較短沒(méi)有分章，但是總體是從總則、保護(hù)管理、展示利用和法律責(zé)任等方面進(jìn)行邏輯編排，每個(gè)部分的順序按照立法技術(shù)規(guī)范和內(nèi)在邏輯進(jìn)行排列，體系完整、邏輯清晰。其中第一至第十一條為總則部分，依次規(guī)定了立法目的、適用范圍、保護(hù)原則、文化價(jià)值、政府職責(zé)、部門(mén)職責(zé)、機(jī)構(gòu)職責(zé)、經(jīng)費(fèi)管理、鼓勵(lì)捐贈(zèng)、保護(hù)義務(wù)、表彰獎(jiǎng)勵(lì)。第十二至第二十三條為保護(hù)管理部分，依次規(guī)定了保護(hù)規(guī)劃、依法征收、保護(hù)區(qū)域、保護(hù)標(biāo)志、保護(hù)對(duì)象、保護(hù)范圍禁止行為、保護(hù)范圍工程報(bào)批、建筑控制地帶禁止行為、建設(shè)控制與審批程序、調(diào)查處理、可移動(dòng)文物管理、文物監(jiān)測(cè)。第二十四至第二十七條為展示利用部分，依次規(guī)定了展示原則、展示方式、科研交流、游客管理。第二十八至第三十一條分別規(guī)定了群眾參與、發(fā)現(xiàn)報(bào)告、安全巡查與涉案文物移交。第三十二至第三十五條為法律責(zé)任部分。第三十六至第三十七條為附則，規(guī)定了援引條款和施行日期。

4.1? ?修訂背景

第一，落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記來(lái)陜的講話精神。2015年2月，習(xí)近平總書(shū)記視察陜西時(shí)強(qiáng)調(diào)：“黃帝陵、兵馬俑、延安寶塔、秦嶺、華山等是中華文明、中國(guó)革命、中華地理的精神標(biāo)識(shí)和自然標(biāo)識(shí)?！?020年4月，習(xí)近平總書(shū)記再次來(lái)陜視察，他在講話中強(qiáng)調(diào)：“要加大文物保護(hù)力度，守護(hù)好黃帝陵、兵馬俑等文化遺存，做到對(duì)歷史負(fù)責(zé)、對(duì)人民負(fù)責(zé)，對(duì)未來(lái)負(fù)責(zé)?！秉h和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的重視是推動(dòng)秦始皇陵保護(hù)立法的重要?jiǎng)右颉槁鋵?shí)習(xí)近平總書(shū)記來(lái)陜視察時(shí)的講話精神，保護(hù)利用好秦始皇陵這一中華文明標(biāo)識(shí)，有必要對(duì)秦始皇陵的價(jià)值和保護(hù)利用狀況進(jìn)行再梳理，強(qiáng)化價(jià)值認(rèn)知，深化保護(hù)利用水平。

第二，主動(dòng)適應(yīng)改革，解決工作實(shí)際問(wèn)題。黨的十八屆四中全會(huì)指出：“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要?！彪S著中央關(guān)于行政執(zhí)法體制改革、“放管服”改革以及文物保護(hù)利用改革的深化，原《條例》的規(guī)定與改革舉措存在一些沖突，因而造成實(shí)際工作諸多困擾，故有必要進(jìn)行及時(shí)修改。

第三，強(qiáng)化保護(hù)措施，與《公約》相銜接。秦始皇陵是世界文化遺產(chǎn)，理應(yīng)滿足《公約》要求，履行國(guó)家責(zé)任。因此，有必要從保護(hù)全人類共同遺產(chǎn)的認(rèn)識(shí)高度、從確保遺產(chǎn)真實(shí)性、完整性的要求著手，進(jìn)一步理順管理體制，加強(qiáng)對(duì)遺存本體和環(huán)境風(fēng)貌的保護(hù)。

第四，提升利用水平，充分發(fā)揮秦始皇陵價(jià)值。依托秦始皇帝陵和兵馬俑而建的秦始皇帝陵博物院是全球矚目的考古遺址博物館，是聞名世界的旅游目的地。博物館開(kāi)放以來(lái)已累計(jì)接待海內(nèi)外游客超過(guò)1億

人次，日漸成為展現(xiàn)博大精深中華文明的重要國(guó)際文化窗口。這給博物院對(duì)文物的內(nèi)涵挖掘闡釋、展示傳播提出了更高的要求。因此，有必要從明確展示原則、規(guī)范游客管理、發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)、提升科技水平等方面進(jìn)行規(guī)范和保障。

4.2? ?修訂過(guò)程

《條例》的修訂流程與新立法基本一致，修訂工作歷時(shí)1年，主要經(jīng)過(guò)了以下程序。

（1）公布立法計(jì)劃。2020年年初，省人大常委會(huì)根據(jù)各政府部門(mén)及有關(guān)單位組織提出的立法申請(qǐng)，經(jīng)審查立項(xiàng)，公布了立法計(jì)劃。陜西省秦始皇陵條例（修訂）確定為一類審議項(xiàng)目。

（2）起草并送審修訂草案。根據(jù)省人大和省政府的相關(guān)要求，草案的初次起草工作主要由陜西省文物局負(fù)責(zé)。省文物局制訂了秦始皇陵保護(hù)條例修訂工作方案，通過(guò)收集立法資料、走訪調(diào)研、研究討論，形成了《條例》修訂的初步草案并報(bào)省司法廳審查。

（3）省司法廳審查修改草案。省司法廳承辦處室經(jīng)過(guò)立法座談、公開(kāi)征求意見(jiàn)、省內(nèi)外調(diào)研、集中改稿等程序后，提交省司法廳黨組會(huì)議討論，討論通過(guò)后報(bào)省政府常務(wù)會(huì)審議。

（4）省政府常務(wù)會(huì)審議。2020年11月16日，省政府第二十六次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了《陜西省秦始皇陵保護(hù)條例（修訂草案）》。

（5）省人大常委會(huì)審議。2020年11月23日，陜西省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議對(duì)《陜西省秦始皇陵保護(hù)條例（修訂草案）》議案進(jìn)行了初審，第二十五次會(huì)議全票表決通過(guò)了新修訂的《條例》。期間，省人大法制委、法工委和科教文衛(wèi)委進(jìn)行了多次的征求意見(jiàn)、實(shí)地調(diào)研、專家論證和集中修改。

（6）頒布《條例》并宣傳。新修訂的《條例》于2021年5月1日起正式實(shí)施。4月27日，省人大組織了新聞發(fā)布會(huì)。此外，省市官微、廣播、電視、報(bào)紙等媒體對(duì)新 《條例》進(jìn)行了宣傳解讀。省文物局，西安市、臨潼區(qū)人民政府，秦始皇帝陵博物院等有關(guān)單位也組織了廣泛的學(xué)習(xí)宣傳。通過(guò)多領(lǐng)域、多層次的宣傳，營(yíng)造了較好的社會(huì)氛圍。

4.3? ?修訂變化

修訂后的《條例》共37條，較修訂前的28條，共新增10條，刪除1條，實(shí)質(zhì)性改動(dòng)14條，條文規(guī)范性表述5條?？梢哉f(shuō)本次修訂幅度大、變動(dòng)多，主要體現(xiàn)在以下方面。

（1）厘定各方保護(hù)職責(zé)。新修訂的《條例》第五條至第七條分別對(duì)政府職責(zé)、部門(mén)職責(zé)以及秦始皇陵保護(hù)機(jī)構(gòu)職責(zé)進(jìn)行了細(xì)化明晰。政府對(duì)秦始皇陵的保護(hù)負(fù)主體責(zé)任，新《條例》明確了陜西省、西安市、臨潼區(qū)三級(jí)人民政府的職責(zé)，將原 《條例》中的“有關(guān)工作”表述進(jìn)行了細(xì)化：規(guī)定秦始皇陵所在街道辦事處應(yīng)當(dāng)協(xié)助保護(hù)；規(guī)定各級(jí)文物行政主管部門(mén)對(duì)秦始皇陵文物保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理，其他有關(guān)部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)履行對(duì)秦始皇陵保護(hù)的相關(guān)工作；細(xì)化了秦始皇陵專門(mén)保護(hù)機(jī)構(gòu)即秦始皇帝陵博物院的職責(zé)，并進(jìn)行了分項(xiàng)羅列。修訂后的職責(zé)表述更加清晰、更具可操作性。

（2）明確行政執(zhí)法權(quán)限。按照原《條例》⑤、《陜西省文物保護(hù)條例》[15]第五條規(guī)定，在原有的執(zhí)法體制下，秦始皇陵的執(zhí)法主體資格在陜西省文物局。實(shí)際操作中，秦始皇陵保護(hù)范圍內(nèi)的行政執(zhí)法工作由陜西省文物局委托秦始皇帝陵博物院實(shí)施，建設(shè)控制地帶內(nèi)的行政執(zhí)法工作由陜西省文物局委托西安市臨潼區(qū)文物部門(mén)實(shí)施。隨著綜合行政執(zhí)法體制改革推進(jìn)⑥，執(zhí)法力量下沉，由市縣組建綜合執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行執(zhí)法，省級(jí)主管部門(mén)原則上不設(shè)執(zhí)法隊(duì)伍，現(xiàn)有事業(yè)性質(zhì)執(zhí)法隊(duì)伍要逐步清理消化。因此，由陜西省文物局直接進(jìn)行行政執(zhí)法不再合適，且委托執(zhí)法的規(guī)定也不符合《行政處罰法》。在工作實(shí)踐中，臨潼區(qū)文物部門(mén)多個(gè)針對(duì)秦始皇陵保護(hù)區(qū)劃內(nèi)違法建設(shè)所做出的行政處罰，也因適用原《條例》第八條“被臨潼區(qū)人民法院判定臨潼區(qū)文化和旅游體育局不具備執(zhí)法主體資格”而裁定不予執(zhí)行該局做出的行政處罰決定書(shū)，極大地影響了秦始皇陵保護(hù)區(qū)域的違建清理工作。針對(duì)這一問(wèn)題，新修訂的《條例》第八條第一款對(duì)執(zhí)法權(quán)限進(jìn)行了明確，規(guī)定：“西安市、臨潼區(qū)文物行政主管部門(mén)按照職責(zé)劃分，依法承擔(dān)秦始皇陵文物保護(hù)的監(jiān)督管理和行政執(zhí)法工作。”

同時(shí)，新《條例》就臨潼區(qū)文物部門(mén)和秦始皇帝陵博物院的事權(quán)進(jìn)行了劃分，第三十條規(guī)定：“秦始皇陵保護(hù)范圍內(nèi)的文物安全巡查由秦始皇陵保護(hù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，建設(shè)控制地帶內(nèi)的文物安全巡查由臨潼區(qū)文物行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)。”從而解決了保護(hù)機(jī)構(gòu)和地方政府部門(mén)管理責(zé)任不清晰的問(wèn)題。

（3）優(yōu)化保護(hù)對(duì)象表述。新修訂的《條例》對(duì)保護(hù)對(duì)象范圍更加周延，增加了秦始皇陵的定義，在保護(hù)對(duì)象范圍中規(guī)定除了對(duì)秦始皇陵文物本體外，還包括歷史風(fēng)貌和周邊自然環(huán)境。此外，根據(jù)考古研究成果對(duì)保護(hù)對(duì)象的列舉表述也更加嚴(yán)謹(jǐn)。

（4）強(qiáng)化保護(hù)區(qū)域的管理。新修訂的《條例》對(duì)保護(hù)范圍的禁止行為表述進(jìn)行了優(yōu)化并增加了兜底條款，增加“其他可能危害秦始皇陵安全、破壞歷史風(fēng)貌和周邊自然環(huán)境的行為”項(xiàng)。特別針對(duì)秦始皇陵周邊違法建設(shè)行為較多的問(wèn)題，增加了第十九條建設(shè)控制地帶的禁止行為。其中第三項(xiàng)“禁止修建、仿造歪曲歷史、損害秦始皇陵真實(shí)性的人造景觀、景點(diǎn)”更是直接對(duì)粗制濫造山寨文物說(shuō)不，以遏制濫建之風(fēng)。

（5）強(qiáng)化對(duì)文物的展示利用。為更好地發(fā)揮秦始皇陵世界文化遺產(chǎn)價(jià)值，新修訂的《條例》新增了展示原則、展示方式和科研交流等內(nèi)容。同時(shí)，新《條例》還對(duì)立法目的進(jìn)行了補(bǔ)充完善，增加要“發(fā)掘傳播其歷史、藝術(shù)、科學(xué)、文化和社會(huì)價(jià)值”的內(nèi)容，在第四條強(qiáng)調(diào)支持對(duì)秦始皇陵文物考古和文化研究，以發(fā)揮其文化價(jià)值。

（6）對(duì)接《公約》保護(hù)要求。新修訂的《條例》在立法目的、保護(hù)原則、保護(hù)義務(wù)、保護(hù)對(duì)象、保護(hù)區(qū)域禁止行為、工程建設(shè)報(bào)批、展示原則等條款中，對(duì)真實(shí)性、完整性的保護(hù)理念均有體現(xiàn)。新 《條例》注重與 《公約》 的銜接，規(guī)定秦始皇陵保護(hù)規(guī)劃編制應(yīng)當(dāng)符合《公約》要求，持續(xù)提升世界遺產(chǎn)保護(hù)管理水平。

（7）完善了法律責(zé)任。受限于當(dāng)時(shí)“中央立法對(duì)處罰手段的高度壟斷”的立法背景，原 《條例》對(duì)法律責(zé)任的規(guī)定幾乎毫無(wú)空間。特別是2012年因《行政強(qiáng)制法》頒布而對(duì)《條例》進(jìn)行清理修正時(shí)，又將針對(duì)“保護(hù)范圍內(nèi)設(shè)置戶外廣告，修建人造景點(diǎn)”和“建設(shè)控制地帶內(nèi)建筑物高度超過(guò)10米”2項(xiàng)違法行為設(shè)定的拆除強(qiáng)制措施和罰款刪掉，使得《條例》中最重的法律責(zé)任僅為1 000元以下罰款，法律責(zé)任部分形同虛設(shè)。隨著近年來(lái)對(duì)地方立法權(quán)的適當(dāng)釋放，特別是新修訂的《行政處罰法》擴(kuò)大了地方性法規(guī)行政處罰設(shè)定權(quán)⑦，《條例》順勢(shì)而為，在與 《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《文物保護(hù)法》）等上位法不抵觸原則的基礎(chǔ)上，對(duì)新增加的建設(shè)控制地帶違法行為設(shè)定了適度的行政處罰，并對(duì)《條例》中其他違法行為的法律責(zé)任對(duì)照上位法進(jìn)行了梳理，形成了較完善的法律責(zé)任規(guī)制，大大提高了《條例》解決實(shí)際問(wèn)題的能效。

5? ?秦始皇陵立法經(jīng)驗(yàn)與反思

5.1? ?立法經(jīng)驗(yàn)

第一，充足的立法前期準(zhǔn)備工作。成立秦始皇陵保護(hù)條例立法專班，做好立法資料的收集整理，并扎實(shí)開(kāi)展立法調(diào)研，找準(zhǔn)研判秦始皇陵保護(hù)、管理、利用過(guò)程中存在的突出問(wèn)題；同時(shí)分層次召開(kāi)立法座談會(huì)，收集政府部門(mén)、博物館、專家及利益相關(guān)者的意見(jiàn)建議，為 《條例》 修訂提供了大量基礎(chǔ)資料。

第二，滿足秦始皇陵雙重身份要求。秦始皇陵具有全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位和世界文化遺產(chǎn)雙重身份，新《條例》在遵循《文物保護(hù)法》基本制度的同時(shí)，積極對(duì)接《公約》要求。以《文物保護(hù)法》為根本依據(jù)，執(zhí)行文物保護(hù)單位管理的基本制度。同時(shí)，要求劃定秦始皇陵保護(hù)區(qū)劃時(shí)應(yīng)當(dāng)與作為世界遺產(chǎn)的遺產(chǎn)區(qū)、緩沖區(qū)相銜接，注重周邊環(huán)境的保護(hù)與協(xié)調(diào)，加強(qiáng)遺產(chǎn)監(jiān)測(cè)，確保世界遺產(chǎn)的真實(shí)性、完整性。

第三，將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)上升為法律條款。針對(duì)文物保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾加劇，結(jié)合陜西大遺址保護(hù)經(jīng)驗(yàn)，將“堅(jiān)持文物保護(hù)與周邊環(huán)境保護(hù)并重，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)文物保護(hù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、民生改善的關(guān)系”寫(xiě)入《條例》的保護(hù)原則。

第四，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，解決突出問(wèn)題。針對(duì)保護(hù)職責(zé)劃分不清、執(zhí)法權(quán)限不明、巡查責(zé)任落實(shí)不到位、各規(guī)劃不銜接、違法建設(shè)多、讓“文物活起來(lái)”措施不夠等問(wèn)題，《條例》逐一進(jìn)行了規(guī)范。

5.2? ?存在不足

第一，未明確保護(hù)區(qū)劃具體范圍。對(duì)秦始皇陵的管理基本制度就是劃分保護(hù)區(qū)域，通過(guò)限制保護(hù)區(qū)域內(nèi)工程建設(shè)、生產(chǎn)生活等活動(dòng)來(lái)達(dá)到秦始皇陵本體安全和環(huán)境風(fēng)貌的協(xié)調(diào)。所以，盡管按照《文物保護(hù)法》規(guī)定，保護(hù)范圍由省政府進(jìn)行公布，但是《條例》作為向公眾廣泛宣傳并需知曉的保護(hù)秦始皇陵專項(xiàng)地方性法規(guī)，且秦始皇陵保護(hù)區(qū)域內(nèi)的違建現(xiàn)象較多，能在《條例》里明確保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶的四至范圍效果最好。當(dāng)然，本次《條例》制定過(guò)程中并非沒(méi)有考慮到這個(gè)問(wèn)題，而是由于《秦始皇陵保護(hù)規(guī)劃》正在修編，基于一些實(shí)際原因，將對(duì)保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶區(qū)劃做出較大調(diào)整，規(guī)劃修編完成報(bào)由省政府公布周期較長(zhǎng)，而《條例》修訂涉及的執(zhí)法問(wèn)題、事權(quán)劃分問(wèn)題又亟待解決，為了保障法規(guī)的基本穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性，因此《條例》未明確秦始皇陵保護(hù)區(qū)劃的具體范圍。

第二，制度創(chuàng)新還不夠?！读⒎ǚā返谄呤龡l第四款規(guī)定：“制定地方性法規(guī)，對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定”。而 《條例》 總體上看還是存在重復(fù)上位法規(guī)定，制度創(chuàng)新較少、固定常規(guī)較多的現(xiàn)象。比如立法方針照搬《文物保護(hù)法》，未能根據(jù)遺產(chǎn)特性提煉出更具針對(duì)性的原則方針、保護(hù)規(guī)劃、經(jīng)費(fèi)管理、個(gè)別保護(hù)和利用措施等一些條款，對(duì)上位法的宏觀規(guī)定也未能做到實(shí)施層面的進(jìn)一步細(xì)化。

第三，社會(huì)參與度仍然不足。從整個(gè)立法程序上來(lái)看，政府部門(mén)參與較為深入，社會(huì)公眾、利益相關(guān)者、行業(yè)協(xié)會(huì)等第三方參與還不夠。雖然 《條例》 修訂時(shí)，廣泛征求了意見(jiàn)建議，如通過(guò)組織座談會(huì)、發(fā)公函等方式征求了國(guó)家文物局、陜西各設(shè)區(qū)市人民政府、省級(jí)相關(guān)部門(mén)及專家的意見(jiàn)建議，并在網(wǎng)絡(luò)上向社會(huì)各界進(jìn)行了多輪公開(kāi)征求意見(jiàn)，但從反饋的情況和實(shí)際操作來(lái)看，立法在部門(mén)之間博弈較多、在不同群體和利益相關(guān)者之間博弈較少。

第四，對(duì)公民權(quán)利關(guān)注還不夠?？傮w來(lái)看《陜西省秦始皇陵保護(hù)條例》是一部部門(mén)行政管理法，行政管理色彩濃厚，凸顯了行政權(quán)優(yōu)位和公民的義務(wù)本位，對(duì)行政相對(duì)人的法律地位和合法權(quán)益的保障關(guān)注還不夠，這與秉持人民主權(quán)、自由平等、協(xié)調(diào)發(fā)展等觀點(diǎn)的現(xiàn)代行政法治理念還有一定差距。比如：雖然在建設(shè)秦始皇陵遺址公園時(shí)進(jìn)行了移民搬遷工作，但保護(hù)區(qū)域內(nèi)仍然存在部分村莊，大部分還在文物保護(hù)措施更為嚴(yán)格的保護(hù)范圍之內(nèi)，村民的發(fā)展權(quán)受損但還沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的行政補(bǔ)償措施。

5.3? ?對(duì)地方性立法的借鑒意義

第一，把握“不抵觸、有特色、可操作”立法原則，立管用的法。不抵觸原則的初衷是為了反對(duì)越權(quán)立法、堅(jiān)持法制統(tǒng)一，而非句句要找上位法依據(jù)，不敢創(chuàng)新，要從法理價(jià)值去判斷，只要與大法的立法精神和法律原則不矛盾、與大法的禁止性規(guī)范不沖突即可。要敢于制度創(chuàng)新，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，制定細(xì)化可操作的具體措施，切忌照搬照抄上位法，避免“上下一般粗”不解決實(shí)際問(wèn)題。特別是要注重對(duì)實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，突出不同文化遺產(chǎn)類型的特點(diǎn)和地方特色。如大遺址的立法重點(diǎn)應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)遺址本體的保護(hù)與周邊區(qū)域的保護(hù)發(fā)展；線性文化遺產(chǎn)的立法重點(diǎn)應(yīng)在跨域協(xié)同、遺產(chǎn)一體和整體價(jià)值維護(hù)上；農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)的立法重點(diǎn)在活態(tài)保護(hù)及解決權(quán)屬、參與機(jī)制、利益分配機(jī)制等關(guān)鍵問(wèn)題上。世界文化遺產(chǎn)的立法還特別要注意與《公約》及《操作指南》等要求的銜接，善于將國(guó)際上先進(jìn)的文化遺產(chǎn)保護(hù)理念與當(dāng)?shù)氐谋Ｗo(hù)利用工作實(shí)際相結(jié)合，尋找特點(diǎn)，探求規(guī)律，制定出既有地方特色又有國(guó)際視野的法律規(guī)范。

第二，深化公眾參與度，探求真正民意，立民主的法。2023年3月《立法法》修正，突出體現(xiàn)了立法踐行全過(guò)程人民民主重大理念。立法要由主要依靠政府部門(mén)立法向擴(kuò)大公眾參與，推動(dòng)民主立法轉(zhuǎn)變。除了召開(kāi)立法座談會(huì)、專家論證會(huì)、網(wǎng)絡(luò)征求意見(jiàn)以外，要適時(shí)開(kāi)展立法聽(tīng)證會(huì)。立法聽(tīng)證會(huì)公開(kāi)透明，實(shí)施效果更好。其參與主體更加廣泛，能夠?yàn)楦骼嫦嚓P(guān)者提供緩和沖突、消除誤會(huì)的平臺(tái)，聽(tīng)證會(huì)達(dá)成的結(jié)論更能為各方接受，進(jìn)而有助于立法的實(shí)施。

第三，找準(zhǔn)行政權(quán)力和公民權(quán)利的平衡點(diǎn)，立群眾擁護(hù)的法。古羅馬塞爾蘇斯說(shuō)過(guò)：“法律是公平與正義的藝術(shù)，是利益衡平的藝術(shù)，像音樂(lè)一樣，正義之美是恰好的比例與有序的排列?！币獦?shù)立行政法治思維，“破除公權(quán)至上、社會(huì)本位、公益本位、義務(wù)本位的束縛，體制機(jī)制的弊端，既得利益的羈絆，利益固化的藩籬，實(shí)現(xiàn)指導(dǎo)思想的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變”[16]。為了保護(hù)文物的公益需求而適當(dāng)要求公眾作出適當(dāng)犧牲本無(wú)可厚非，但是立法者需要考慮平衡和比例問(wèn)題，一旦超出這個(gè)限度就需要考慮補(bǔ)償?？梢越梃b國(guó)內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，補(bǔ)償方式可以是直接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，也可以是稅收激勵(lì)、政策扶持、發(fā)展權(quán)置換、社會(huì)保障、榮譽(yù)表彰等多種形式，補(bǔ)償?shù)馁Y金可以從門(mén)票收入劃撥，也可以建立基金、發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)合作社等形式，以緩解政府財(cái)政壓力。此外，要合理配置權(quán)利（力）、義務(wù)和責(zé)任，加大行政管理方式手段的創(chuàng)新，加強(qiáng)事前的管理，推動(dòng)服務(wù)、指導(dǎo)、柔性的管理制度，不能簡(jiǎn)單地一罰了之。

（4）提升立法技術(shù)，加強(qiáng)立法實(shí)施監(jiān)督，立高質(zhì)量的法。首先要提升立法技術(shù)，法律概念要確保同一性、不矛盾性和明確性。比如對(duì)世界文化遺產(chǎn)定義、真實(shí)性完整性要求、遺產(chǎn)分區(qū)管理等關(guān)鍵概念，要準(zhǔn)確進(jìn)行界定，把握定義內(nèi)涵和外延，并正確使用邏輯聯(lián)接詞，確保邏輯嚴(yán)密，語(yǔ)言精當(dāng)。其次要注重法律法規(guī)之間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。文化遺產(chǎn)地立法時(shí)要把相關(guān)的如該省的《文物保護(hù)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)條例》《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》《歷史文化名城保護(hù)條例》等地方性法規(guī)全部找出對(duì)照，特別是法律責(zé)任的設(shè)定要合理平衡，避免相互沖突造成執(zhí)法依據(jù)相矛盾。對(duì)文化遺產(chǎn)保護(hù)的規(guī)范行為文件上升為規(guī)章的或者規(guī)章已經(jīng)上升為法規(guī)的，要對(duì)原文件、規(guī)章同時(shí)廢止，避免適用上的沖突混亂。最后要加強(qiáng)立法效果評(píng)估，強(qiáng)化實(shí)施監(jiān)督，評(píng)判法律制度在實(shí)踐運(yùn)作中產(chǎn)出的質(zhì)量和水平是否能夠達(dá)到立法預(yù)期效益。各省人大、司法廳等立法部門(mén)，文物、旅游等具體實(shí)施部門(mén)以及人大、政協(xié)等監(jiān)督機(jī)構(gòu)，包括利益相關(guān)群體應(yīng)當(dāng)作為評(píng)估主體和重要參與者，采取調(diào)研視察、執(zhí)法檢查等方式開(kāi)展監(jiān)督，推動(dòng)文化遺產(chǎn)法規(guī)得到正確有效的實(shí)施。

此外，要加強(qiáng)立法部門(mén)人員的文化遺產(chǎn)等專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)、加強(qiáng)專業(yè)部門(mén)人員的現(xiàn)代行政法治思維培訓(xùn)，不斷提升立法工作者的能力素質(zhì)，使之既有感性的道義情懷，也有理性的邏輯思維；既有完善的知識(shí)儲(chǔ)備，也有深入的調(diào)研實(shí)踐，這樣才能立出科學(xué)的法。

作者簡(jiǎn)介：李瑩（1987—），女，碩士，主要研究方向?yàn)槲幕z產(chǎn)管理。E-mail：490187297@qq.com.

①? ?我國(guó)立法實(shí)踐中，法律（廣義）修改有2種形式：修訂、修正（包括修正案和修改決定）。由于“修正”的修改幅度較小，一般是對(duì)現(xiàn)行法律 的個(gè)別條款進(jìn)行部分性的修改，不改變?cè)傻氖┬袝r(shí)間；而“修訂”的修改幅度大，涉及原則、范圍或重要制度的調(diào)整變化，是整體性 的修改，施行時(shí)間也重新規(guī)定。

②? ?資料來(lái)源為《秦始皇陵保護(hù)規(guī)劃》?！叭龑蛹?jí)環(huán)繞”是指環(huán)繞封土地宮，由陵園內(nèi)城垣—陵園外城垣—陵區(qū)構(gòu)建的3層級(jí)陵區(qū)布局；“中心 四象”是指由陵園規(guī)劃布局構(gòu)建起以封土地宮為中心，東西門(mén)闕與南北外城門(mén)址形成的“中心四象”格局，并再次延伸出以陵園為中 心，以南北山水環(huán)境序列空間和東西帝陵喪葬禮儀空間為主的陵區(qū)“中心四象”格局空間。

③? ?2010年5月27日，《陜西省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改部分地方性法規(guī)的決定》將第十二條中“征收”改為“征收、征用”，并將第 二十三條第二款的罰款金額由“二萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下”改為“五萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下”；第二十四條“五千元以上五萬(wàn)元以下”改為 “五萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下”。2012年1月6日，根據(jù)《陜西省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改部分地方性法規(guī)有關(guān)行政強(qiáng)制規(guī)定的決 定》，將涉及上述處罰條款的第二十三條第二款、第二十四條刪除。

④? ?參見(jiàn)2005年版《陜西省秦始皇陵保護(hù)條例》第四條。

⑤? ?參見(jiàn)2005年版《陜西省秦始皇陵保護(hù)條例》第八條。

⑥? ?參見(jiàn)中共中央辦公廳，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革的意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2018〕59號(hào)）。

⑦? ?2021年1月22日新修訂的《行政處罰法》第十一條第三款：“法律對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)為實(shí)施法律，可以補(bǔ)充設(shè)定 行政處罰?！?/p>

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