國庫集中支付電子化管理存在的問題及建議

王亞+劉燦

摘要：在大數(shù)據(jù)時代背景下，國庫集中支付電子化管理是深化財政管理體制改革的必然要求。隨著支付電子化在全國范圍內(nèi)深入推進優(yōu)勢逐漸顯現(xiàn)。但在推行初期，也有不盡人意的地方。本文從預算單位角度，指出實施國庫支付電子化的存在的問題，從預算單位內(nèi)部控制、國庫支付系統(tǒng)、代理銀行自助柜面系統(tǒng)等方面提出完善建議。

關(guān)鍵詞：國庫集中支付 電子化管理 預算單位

一、國庫集中支付電子化管理概述

在大數(shù)據(jù)時代背景下，現(xiàn)代網(wǎng)絡信息技術(shù)牽引，財政資金安全、高效管理的現(xiàn)實需要，財政信息化水平亟待提高，促使國庫集中支付電子化管理成為現(xiàn)代國庫管理改革中一項基礎(chǔ)性與戰(zhàn)略性變革。國庫集中支付業(yè)務電子化是指財政部門、人民銀行、國庫集中支付業(yè)務代理銀行（以下簡稱“代理銀行”）、預算單位等四方之間取消紙質(zhì)單據(jù)和憑證傳遞，利用網(wǎng)絡信息技術(shù)，發(fā)送、接受和處理電子憑證來辦理財政資金支付及清算等業(yè)務，實現(xiàn)預算單位“一站式”即可將財政資金支付給供應商或個人。這種以國庫集中支付制度為基礎(chǔ)的支付手段創(chuàng)新而引致的整個管理理念和管理方式變革，極大的減少了各方工作量，實現(xiàn)財政資金高效、安全運行。

2010年以來，財政部會同人民銀行對國庫集中支付電子化進行統(tǒng)籌規(guī)劃與頂層設(shè)計，率先在河北、重慶進行試點，效果良好。隨后，財政部積極總結(jié)試點經(jīng)驗，出臺了《國庫集中支付電子化管理接口報文規(guī)范（暫行）》、《電子憑證庫接口標準》、《安全應用接口標準》、《預算單位自助柜面業(yè)務系統(tǒng)設(shè)計規(guī)范》等一系列的技術(shù)標準規(guī)范，建立起一套跨財政部門、人民銀行、代理銀行、預算單位完整的標準化體系，形成了財政資金管理的完整鏈條，加強了各業(yè)務方互聯(lián)互通，消除消息孤島，實現(xiàn)業(yè)務協(xié)同。2013年，財政部對國庫集中支付電子化管理做了進一步明確和部署，陸續(xù)出臺了《關(guān)于做好國庫集中支付電子化管理第二批試點有關(guān)工作的通知》、《國庫集中支付電子化管理暫行辦法》等辦法文件，第二批十個省市的試點工作順利推進。緊接著，2015年6月，財政部、中國人民銀行又發(fā)布了《關(guān)于進一步加強和規(guī)范國庫集中支付電子化管理工作的通知》。目前，全國絕大多數(shù)省級已推廣實施支付電子化工作，逐步建立起以國庫集中支付制度為基本框架，以現(xiàn)代網(wǎng)絡信息技術(shù)為依托、以電子憑證安全支撐控件為核心，安全、高效、便捷的國庫支付電子化體系。從各地實踐情況看，推行國庫支付電子化改革取得的成效主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）大幅度降低行政運行成本，提高工作效率

近幾年來，國庫集中支付業(yè)務量大幅度增加。傳統(tǒng)支付模式下，國庫支付業(yè)務主要依賴紙質(zhì)單據(jù)傳遞辦理，逐筆打印、手工簽章、人工跑單，耗費大量人力、物力、財力、效率低、出錯率高，難以適應國庫集中支付發(fā)展的需要。實現(xiàn)支付電子化管理模式后，通過電子憑證的傳遞完成支付和清算。在代理銀行自助柜面系統(tǒng)上線后財政授權(quán)支付業(yè)務也可由預算單位在用款額度內(nèi)自行辦理支付，當日提交當日到賬，極大方便業(yè)務辦理，提高了工作效率和財政資金運行效率，降低行政運行成本。

（二）有效降低國庫資金風險

未全面實行電子化支付之前，國庫資金支付依靠加蓋“大紅印章”的紙質(zhì)憑證或單據(jù)。隨著技術(shù)發(fā)展，印章的仿真水平越來越高，無疑增加了業(yè)務風險。而實施國庫支付電子化管理后，所有集中支付業(yè)務統(tǒng)一納入“電子憑證庫”，由計算機控制，大大減少人工干預。一筆支付業(yè)務從提交用款申請到最后清算，要通過不同業(yè)務部門不同人員的密鑰登陸系統(tǒng)操作、審核，而任何操作都隱藏在電子憑證庫中，有跡可循，保障財政資金安全。

（三）提升財政信息化服務水平

國庫支付電子化管理是財政業(yè)務的一項重要變革，是順應時代發(fā)展的要求，是對現(xiàn)有業(yè)務流程、管理模式的優(yōu)化和改造。實現(xiàn)支付電子化后，國庫業(yè)務審核方式、賬務處理方式、憑證管理方式、印鑒管理方式都將隨之變化，這有助于建立起動態(tài)監(jiān)管、自動對賬、全程跟蹤的管理方式，有助于提升財政信息化服務水平。

二、實施國庫集中支付電子化存在的問題

國庫集中支付電子化在省級預算單位已經(jīng)陸續(xù)上線，根據(jù)實踐經(jīng)驗，問題主要集中在以下幾個方面：

（一）實施支付電子化后帶來的財務風險

隨著支付電子化全面推進，全部支付借助網(wǎng)絡信息技術(shù)通過財政支付系統(tǒng)和自助柜面系統(tǒng)即可完成，這對預算單位資金安全提出了更高要求。在單位內(nèi)部控制制度設(shè)計上，要求單位經(jīng)辦人、審核人崗位分離，分別保管數(shù)字認證密鑰、系統(tǒng)登陸密碼、代理銀行自助柜面系統(tǒng)支付U盾。但在實際操作過程中，若是單位財務管理制度、內(nèi)部控制制度不健全或者執(zhí)行不嚴格，操作權(quán)限不明晰、人員分工不合理，支付崗位人員限制都會導致國庫資金不安全。例如，國庫支付錄入人、審核人、自助柜面付款、國庫對賬都集中到同一人，都會增加轉(zhuǎn)移財政性資金風險。

（二）國庫集中支付系統(tǒng)細節(jié)之處有待完善

首先，預算單位月底賬務處理系統(tǒng)與國庫支付系統(tǒng)之間存在對賬不一致問題。國庫集中支付系統(tǒng)用于國庫資金支付，是預算單位預算執(zhí)行的途徑。預算單位賬務處理系統(tǒng)獨立于國庫支付系統(tǒng)，兩個系統(tǒng)之間對賬仍然是以手工對賬為主。

每月末，先核對直接支付和授權(quán)支付兩種支付類型總額，將國庫支付系統(tǒng)中本月發(fā)生的直接支付總額與賬務處理系統(tǒng)“財政補助收入”科目和“財政應返還額度——財政直接支付”科目本月發(fā)生額合計金額核對，授權(quán)支付總額與賬務處理系統(tǒng)“零余額賬戶用款額度”科目和“財政應返還額度——財政授權(quán)支付”科目本月發(fā)生額合計金額核對。然后，核對基本支出和項目支出總額，將國庫支付系統(tǒng)中基本支出本月支出總額與賬務處理系統(tǒng)中“事業(yè)支出——基本支出——財政補助支出”科目本月發(fā)生額核對，國庫支付系統(tǒng)項目支出本月支出總額與賬務處理系統(tǒng)“事業(yè)支出——項目支出——財政補助支出”本月發(fā)生額核對。最后，核對 “經(jīng)濟科目”明細，主要核對基本支出明細；按照項目名稱核對項目支出。按照以上步驟，月末將國庫支付系統(tǒng)和賬務處理系統(tǒng)核對一致。endprint

但是，根據(jù)實踐經(jīng)驗，兩個系統(tǒng)月底會出現(xiàn)對賬不一致現(xiàn)象。按照國庫支付流程，國庫支付采取“先支付后清算”方式，如果月末預算單位提交支付申請，實際支付和清算滯后1-2天，會出現(xiàn)未達賬項；或是發(fā)生退回、退款事項都會導致月底兩個系統(tǒng)對賬不一致。此外，現(xiàn)階段各方對預算執(zhí)行信息的準確性、及時性及明細程度要求越來越高，在國庫支付系統(tǒng)每月生成的對賬單中， 只有“日期”、“摘要”、“下達的用款計劃”、“實際支出”、“用款計劃結(jié)余”等字段，遠遠不能滿足對賬需求。“經(jīng)濟科目”、“項目名稱”、“資金來源”也是對賬必須的要素，這些信息在另外一張支出明細表中反應。每月對賬會計人員需要綜合多張報表才能完成對賬。此外，兩個系統(tǒng)之間沒有銜接點，現(xiàn)在國庫支付業(yè)務量越來越大，對賬更顯繁瑣。

其次，國庫集中支付系統(tǒng)運行速度慢，每次操作需要等待；經(jīng)辦人與審核人切換角色，系統(tǒng)識別不出來，都影響付款速度。

（三）代理銀行自助柜面業(yè)務系統(tǒng)有待升級改造

代理銀行自助柜面系統(tǒng)是辦理財政授權(quán)支付業(yè)務的重要渠道。財政國庫支付系統(tǒng)將審核無誤的待支付授權(quán)支付電子憑證通過財政專線傳遞至自助柜面系統(tǒng)，通過該系統(tǒng)完成電子憑證讀取、同行和跨行轉(zhuǎn)賬支付、退款信息匹配及交易結(jié)果查詢等，是財政授權(quán)支付資金最終支付到用款單位的自助途徑。

在實際業(yè)務中，因收款方信息有誤，會發(fā)生退款交易，匹配原交易信息后提交退款申請。有時系統(tǒng)會發(fā)生無法自動匹配、無法退庫的現(xiàn)象，以至于無法恢復財政授權(quán)支付額度的情況。此時往往需要與代理銀行多次溝通，提供相關(guān)依據(jù)與說明材料，代理銀行后臺操作才能正常退庫。另外，在自助柜面系統(tǒng)，“提交轉(zhuǎn)賬”時需要提交多次才能提交成功，降低了工作效率。

（四）電子憑證檔案管理有待加強

根據(jù)2016年1月1日開始實施的新《會計檔案管理辦法》的規(guī)定，明確“將電子會計檔案納入會計檔案管理，要求建立電子會計檔案備份制度，能夠有效防范自然災害、意外事故和人為破壞的影響”。使用可靠的電子簽名制作的電子憑證與紙質(zhì)憑證具有同等的法律效力。相關(guān)電子憑證存檔期限同紙質(zhì)憑證。實施電子支付化后，預算單位可以將電子憑證打印出來入賬同會計檔案一同保管。但是，現(xiàn)行的國庫集中支付系統(tǒng)不能批量下載電子憑證，不便于備份。

三、國庫集中支付電子化管理建議

（一）加強預算單位內(nèi)部控制建設(shè)

國庫支付電子化實現(xiàn)了預算單位工作人員足不出戶即可完成國庫資金支付，這也為預算單位國庫資金安全敲響警鐘，使預算單位內(nèi)部控制面臨新形勢。預算單位應自覺提高風險防范意識，確保制度健全，科學設(shè)置崗位職責權(quán)限，確保不相容崗位分離，不可將國庫支付經(jīng)辦人、審核人、自助柜面付款以及國庫對賬集中到同一人身上。同時，對于國庫支付申請電子政務證書、自助柜面付款U盾都應妥善保管，確立保管制度，交接制度，輪崗制度，定期督查。

（二）完善國庫支付系統(tǒng)

國庫集中支付系統(tǒng)是面向各行業(yè)開放，各行業(yè)各個預算單位賬務處理軟件也不相同，兩方系統(tǒng)銜接不起來，對賬不方便?，F(xiàn)在各地也在試圖建立更加科學、便捷的平臺，將賬務處理系統(tǒng)與國庫支付系統(tǒng)有效對接，減少中間錄入環(huán)節(jié)，方便對賬，提高正確率及付款的時效性。比如，江蘇省2016年試運行的財政一體化業(yè)務平臺，將賬務處理系統(tǒng)與國庫預算執(zhí)行系統(tǒng)相結(jié)合，預算單位財政資金預算、核算、決算一體化，有效解決對賬問題。或是在現(xiàn)有的國庫支付系統(tǒng)錄入用款申請時“摘要”欄中同時錄入會計憑證號，作為對賬銜接點，方便對賬。此外，建議在國庫支付系統(tǒng)增加電子憑證批量下載功能，便于電子憑證備份備查。

（三）升級規(guī)范代理銀行自助柜面系統(tǒng)

自助柜面系統(tǒng)創(chuàng)新性地將財政授權(quán)支付與網(wǎng)銀支付整合為一個業(yè)務閉環(huán)，提升國庫資金支付電子化的完整性，對其規(guī)范性、安全性、服務質(zhì)量有更高要求。自助柜面系統(tǒng)要嚴格按照財政部門規(guī)范化要求研發(fā)、建造、使用。在系統(tǒng)硬軟件、后臺服務操作上不斷完善，根據(jù)財政部門及預算單位反饋的問題及建議，集中資源優(yōu)化自助柜面系統(tǒng)，為今后提供更好的金融服務。

四、結(jié)束語

在大數(shù)據(jù)時代背景下，國庫集中支付電子化管理是深化財政管理體制改革的必然要求，是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及各業(yè)務方理念更新、業(yè)務協(xié)同與技術(shù)融合。預算單位要建立和完善相應的內(nèi)部控制制度，降低財務風險；財政部門國庫集中支付系統(tǒng)和代理銀行自助柜面系統(tǒng)的硬軟件技術(shù)需要更加完善以滿足預算單位需求。只有財政部門、預算單位、代理銀行三方相互配合，不斷的優(yōu)化升級，加強系統(tǒng)關(guān)聯(lián)，提高管理水平，才能順利、全面推進國庫支付電子化改革。endprint