供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下PPP模式應(yīng)用存在問題及策略探討

李春霞

摘要：PPP 模式作為公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施供給機(jī)制改革的重要內(nèi)容，不但可以解決公共服務(wù)的融資問題，而且能夠有效提高公共服務(wù)項(xiàng)目的運(yùn)營管理水平。本文通過分析PPP模式應(yīng)用存在的問題，比如重投入輕管理、重貸款輕融資方式創(chuàng)新、績效考核不完善、風(fēng)險(xiǎn)分配不合理等問題，提出相應(yīng)的問題解決策略。

關(guān)鍵詞：PPP模式 項(xiàng)目管理 績效考核 風(fēng)險(xiǎn)分配

一、引言

目前，我國社會(huì)公共服務(wù)供給沒有得到充分的滿足，主要原因是沒有實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給主體的多元化，PPP 模式作為公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施供給機(jī)制改革的重要內(nèi)容，可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本成為公共服務(wù)的供給主體，可以解決公共服務(wù)的融資問題，進(jìn)一步提高公共服務(wù)的運(yùn)營管理效率和服務(wù)質(zhì)量。

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”，為PPP 模式的發(fā)展指明方向。國家先后出臺(tái)鼓勵(lì)發(fā)展PPP模式的多項(xiàng)政策文件，出臺(tái)《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2014]60 號(hào)），隨后財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76 號(hào)）、《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金[2014]113 號(hào)）等文件。地方政府也先后出臺(tái)多項(xiàng) PPP 相關(guān)的指導(dǎo)意見和操作辦法，支持 PPP項(xiàng)目的發(fā)展，PPP 項(xiàng)目得到快速發(fā)展。

二、PPP模式的內(nèi)涵

PPP模式，又稱為公私合營模式，即Public-Private-Partnership 的字母縮寫，起源于英國的“公共私營”的融資機(jī)制，是指政府與社會(huì)資本之間的一種伙伴式的合作關(guān)系，為了明確雙方的權(quán)利和義務(wù)確保合作的順利完成，通過簽署合同來合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施或是提供公共服務(wù)。該模式致力于將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體，委托社會(huì)主體運(yùn)營管理，政府與社會(huì)主體建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系。通過PPP 模式來開展項(xiàng)目，開啟政府投融資機(jī)制轉(zhuǎn)型，充分利用民間社會(huì)資本投資，降低現(xiàn)有環(huán)境下地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加速我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)PPP項(xiàng)目能有效利社會(huì)資本先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，使得我國經(jīng)濟(jì)得到更好更快的發(fā)展。

三、PPP模式的特點(diǎn)

（一）雙方行為通過合同約束

PPP 項(xiàng)目是由政府主體和社會(huì)資本主體共同合作開展的，兩者合作的目的和利益訴求存在很大的不同。PPP 模式下，政府主體注重提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，社會(huì)資本主體注重項(xiàng)目的投資回報(bào)率。由于項(xiàng)目開展的目的不同，就可能會(huì)對(duì)項(xiàng)目過程中的行為產(chǎn)生影響。通過簽訂合同來約束政府及社會(huì)資本的行為，控制項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營管理的風(fēng)險(xiǎn)，使雙方實(shí)現(xiàn)合作共贏。合同一方面保護(hù)政府追求項(xiàng)目的公益性、公共性，社會(huì)資本追求利潤最大化；另一方面，約束政府不能損害到社會(huì)資本的利益，約束資本不能損害項(xiàng)目的公益性。

（二）合作雙方共享資源

由于合作雙方自身屬性不同，合作雙方各自優(yōu)勢不同。在PPP 項(xiàng)目合作中，政府的優(yōu)勢是掌握著行政資源以及國家政策上的資源，而社會(huì)資本的優(yōu)勢掌握著專業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn)、先進(jìn)的技術(shù)、資金投入等。所以，PPP項(xiàng)目開展過程中，從雙方合作共贏的角度考慮，提高項(xiàng)目建設(shè)效率及質(zhì)量。站在雙方開展項(xiàng)目目的的基礎(chǔ)上，社會(huì)資本幫助政府實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)目建設(shè)的公益性、公共性原則，而政府部門應(yīng)該盡可能滿足社會(huì)資本利益的需求，使社會(huì)資體實(shí)現(xiàn)合理正常的項(xiàng)目利潤。

（三）防范PPP項(xiàng)目的高風(fēng)險(xiǎn)

由于PPP項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間很長，大部分項(xiàng)目都是10年以上，面臨不確定性很大；項(xiàng)目需要投入資金很大，面臨的投融資風(fēng)險(xiǎn)很大，需要進(jìn)行有效的資金管理，做好項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的防范工作。

四、PPP模式應(yīng)用存在的問題

（一）重項(xiàng)目投入，輕項(xiàng)目管理

我國推廣PPP模式，公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域引入社會(huì)資本，主要目的是提高項(xiàng)目管理水平，提升公共服務(wù)的質(zhì)量。社會(huì)資本不但有雄厚的資金、先進(jìn)的技術(shù)，更重要的是在某個(gè)領(lǐng)域有豐富的專業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)和高效的后期管理運(yùn)營能力，可以彌補(bǔ)政府在某個(gè)領(lǐng)域的管理短板，實(shí)現(xiàn)讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，最終實(shí)現(xiàn)合作共贏。

PPP模式強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)資本全生命周期的參與，不是只有前期的建設(shè)環(huán)節(jié)，更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本的后期運(yùn)營管理環(huán)節(jié)。但在實(shí)際操作中，地方政府往往只注重項(xiàng)目投入，忽視PPP項(xiàng)目的后期管理。在PPP項(xiàng)目的招標(biāo)過程中，地方政府不注重社會(huì)資本的后期項(xiàng)目運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)，只看中社會(huì)資本的資金實(shí)力，只是簡單的建設(shè)移交，難以實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)營。而很多優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目是可以通過專業(yè)高效的運(yùn)營管理實(shí)現(xiàn)盈利，通過項(xiàng)目的未來現(xiàn)金流回收成本，實(shí)現(xiàn)真正意義上的PPP 模式。

（二）重銀行貸款，輕融資方式創(chuàng)新

政府部門首先要組建項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)籌集建設(shè)資金，通常選擇銀行貸款。融資方式選擇銀行貸款有明顯的缺點(diǎn)：PPP項(xiàng)目的資金需求與銀行資金的供給在期限上不匹配，PPP項(xiàng)目前期資金需求大，后期項(xiàng)目資金回收期限長，銀行面臨的風(fēng)險(xiǎn)比較大；銀行貸款的融資成本高，無論是分期還款還是到期一次性還本，對(duì)PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)比較大；銀行對(duì)PPP項(xiàng)目貸款是基于未來現(xiàn)金流進(jìn)行貸款，如果PPP項(xiàng)目預(yù)期不能產(chǎn)生滿足銀行要求的可持續(xù)的未來現(xiàn)金流，就很難獲得銀行貸款的支持。

（三）績效考核不完善

目前的PPP項(xiàng)目績效考核機(jī)制，考核方法不夠科學(xué)，由實(shí)施機(jī)構(gòu)進(jìn)行打分，根據(jù)分?jǐn)?shù)兌現(xiàn)政府付費(fèi)金額；設(shè)置一些考核的指標(biāo)，指標(biāo)不夠合理，建設(shè)期的考核指標(biāo)比重占較大比重，忽視對(duì)運(yùn)營期的考核，這種考核導(dǎo)向很難實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率提高的目的；考核體系不全面，過于注重過程考核和經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)的考核，忽略結(jié)果考核和社會(huì)效益的考核。

（四）風(fēng)險(xiǎn)分配不合理

地方政府將PPP模式簡單視為一種融資工具，做出脫離實(shí)際的承諾，政府承諾PPP項(xiàng)目服務(wù)的購買價(jià)格，導(dǎo)致地方政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)過大；地方政府缺乏PPP應(yīng)用的專業(yè)人才，PPP收益方案偏向社會(huì)資本，利益共享機(jī)制尚未建立，最終由社會(huì)投資人獨(dú)享利益，政府和納稅難以享受到項(xiàng)目收益。

五、推廣PPP模式應(yīng)用的策略

（一）加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的后期運(yùn)營管理

PPP項(xiàng)目不但是公共服務(wù)項(xiàng)目的融資問題，更重要的是通過引進(jìn)專業(yè)的社會(huì)資本機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目管理，利用社會(huì)機(jī)構(gòu)豐富的專業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)和高效的后期管理運(yùn)營能力，彌補(bǔ)政府在項(xiàng)目管理方面的短板，提升項(xiàng)目管理水平和管理效率。通過專業(yè)高效的運(yùn)營管理實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的盈利。

（二）加大PPP項(xiàng)目融資方式的創(chuàng)新力度

項(xiàng)目公司可以采用PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化進(jìn)行融資；鼓勵(lì)社會(huì)金融機(jī)構(gòu)如投資銀行、資產(chǎn)管理公司、保險(xiǎn)公司等成立PPP項(xiàng)目投資基金，為PPP項(xiàng)目提供融資擔(dān)保等融資服務(wù)；以地方政府財(cái)政資金為引導(dǎo)，吸引社會(huì)資本成立PPP項(xiàng)目基金，共同參與PPP項(xiàng)目的投資。進(jìn)一步推廣PPP項(xiàng)目的信托基金、機(jī)構(gòu)投資者等參與的股權(quán)融資方式，建立長期穩(wěn)定的合作關(guān)系。

（三）加強(qiáng)PPP項(xiàng)目全生命周期的績效管理

為了促進(jìn)項(xiàng)目的科學(xué)立項(xiàng)和高效運(yùn)行，在項(xiàng)目可行性研究階段、總體謀劃、項(xiàng)目設(shè)計(jì)等前期準(zhǔn)備工作階段，就開始施行項(xiàng)目績效管理。加強(qiáng)項(xiàng)目后期運(yùn)營管理階段的績效管理，激勵(lì)和約束社會(huì)資本不斷提升管理，推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，提高服務(wù)水平。評(píng)價(jià)結(jié)果有助于提高政府的投資決策水平，完善PPP項(xiàng)目監(jiān)管制度。

（四）完善我國PPP風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制

為進(jìn)一步規(guī)范PPP項(xiàng)目的運(yùn)作，財(cái)政部門有必要出臺(tái)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配指南的文件，設(shè)計(jì)科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)分配框架，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。建立PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配制度，完善PPP風(fēng)險(xiǎn)控制流程。借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，研究PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配科學(xué)合理的辦法，用先進(jìn)的方法解決風(fēng)險(xiǎn)分配中出現(xiàn)的問題。

六、結(jié)束語

在供給側(cè)改革背景下，推行PPP模式作為政府的重大戰(zhàn)略舉措，要堅(jiān)持新發(fā)展理念，堅(jiān)持用發(fā)展的辦法解決發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種問題。實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本成為公共服務(wù)的供給主體，解決公共服務(wù)的融資問題。利用社會(huì)資本專業(yè)先進(jìn)的運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)，提高公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的供給效率和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的平穩(wěn)健康可持續(xù)發(fā)展。endprint