水資源費為何退出歷史舞臺

王元元+梁寶熒

征收標(biāo)準(zhǔn)偏低削弱了水資源費征收管理的動力，更難起到經(jīng)濟杠桿的調(diào)節(jié)作用，與實施水資源費的初衷背道而馳。

“過去工廠里直接排放的廢水被統(tǒng)一收集起來，經(jīng)過重新過濾后再循環(huán)利用，甚至成為再生水用來沖馬桶。”這是首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)財稅系主任何輝5年前在湖北某企業(yè)看到的情景。

當(dāng)時，他正在做一個關(guān)于水資源費給企業(yè)帶來何種影響的課題，并由此得出結(jié)論：水資源費的征收提高了企業(yè)的節(jié)水意識，促使他們采取措施更加合理地利用水資源。

不過，在那次走訪中，何輝也清晰地看到了“硬幣”的另一面：水資源費各地征收標(biāo)準(zhǔn)差異巨大、征收數(shù)額過低、征收隨意性大、已收費用使用不透明等。

自上海1979年開收水資源費以來，這一針對特定自然資源的行政收費機制已在中國運行了長達38年。在水資源費改稅試點開展前，全國除港澳臺外的31個?。▍^(qū)、市）均已開征水資源費。

“不可否認(rèn)，水資源費在過去幾十年的運行中確實發(fā)揮了一些功能，但總體來看并不理想，特別是其對調(diào)節(jié)用水結(jié)構(gòu)、促進水資源的合理利用起到的作用很有限?！币晃灰竽涿臉I(yè)內(nèi)專家對《瞭望東方周刊》說。

從被動到主動征收

中國水資源費的征收始于1979年，第一個“吃螃蟹”的是上海。

“上海從19世紀(jì)60年代開始開采地下水，到上世紀(jì)60年代便因長期開采地下水導(dǎo)致地面沉降，成為中國第一個因地下水超采而發(fā)生地面沉降的城市?！焙屋x告訴《瞭望東方周刊》。

為了遏制這一趨勢，上海在1979年頒布了《上海市深水井管理辦法》，開始對使用深水井抽取地下水的企業(yè)收費。

“這就是水資源費的前身。雖然當(dāng)時還沒有水資源費這一說法，但性質(zhì)無異，出發(fā)點都是為了節(jié)約用水?！敝袊嗣翊髮W(xué)環(huán)境學(xué)院教授沈大軍告訴《瞭望東方周刊》。

上海成為中國最早征收水資源費的地區(qū)。

進入上世紀(jì)80年代后，北京、山西、山東、河北等幾個缺水省市都相繼出臺了水資源管理辦法，對一些采用地下水的工礦業(yè)和事業(yè)單位征收水資源費。

“不過，當(dāng)時水資源費的征收還停留在部分缺水省份自行探索的階段，并沒得到國家層面上的認(rèn)可?！焙屋x說。

轉(zhuǎn)折出現(xiàn)在1988年。

那一年，《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）頒布實施，標(biāo)志著中國正式把水資源費的征收納入到法律范疇內(nèi)，為各地開征水資源費提供了堅實的法律基礎(chǔ)。

之后的不到十年里，全國至少有11個?。▍^(qū)、市）陸續(xù)開征水資源費。

2002年，中國對《水法》進行修訂，把水資源費的征收對象從城市用水單位擴圍到個人；4年后，國務(wù)院頒布《取水許可和水資源費征收管理條例》，規(guī)定取水單位和個人需領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費后才能獲得取水權(quán)。

“可以看出，政府對水資源費的征收越來越重視?！焙屋x說，2009年西藏開征水資源費后，中國便實現(xiàn)了水資源費的全域覆蓋。

1噸地下水只收1分錢

問題也隨之而來，其中最為人詬病的便是水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)普遍過低。

“這是水資源費存在的一個核心問題。”中國財政科學(xué)研究院研究員王敏對《瞭望東方周刊》說。

她曾統(tǒng)計過全國30個?。▍^(qū)、市）的水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果頗為震驚：以地表水中的生活用水為例，30個?。▍^(qū)、市）中水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)最低的是云南和江西，每立方米僅0.01元。

而地下水中的工業(yè)用水收費標(biāo)準(zhǔn)最低的兩個省份仍舊是云南和江西，前者是每立方米0.04?0.06元，后者是每立方米0.015元；30個?。▍^(qū)、市）中，只有4個省的該項標(biāo)準(zhǔn)在每立方米1元以上（不包含區(qū)間值）。

即便是針對最該限水的特種行業(yè)，各地的征收標(biāo)準(zhǔn)也并不算高。除北京執(zhí)行每立方米40?60元的標(biāo)準(zhǔn)外，其余20個?。▍^(qū)、市）都不高于10元，貴州僅0.14元。

“一些地方的水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)低得連水務(wù)部門去收一趟的車費都不夠?！鄙鲜鲆竽涿膶＜覍Ρ究浾哒f。

國務(wù)院辦公廳在2004年發(fā)布的《關(guān)于推進水價改革促進節(jié)約用水保護水資源的通知》中就曾明確指出，各地水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)偏低，要求各地適當(dāng)提高征收標(biāo)準(zhǔn)，但并未起到太大作用。

在王敏看來，這其中的關(guān)鍵原因在于，中央將水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)給了地方政府，而很多地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟，招商引資，往往不愿設(shè)定太高的收費標(biāo)準(zhǔn)，以免“嚇跑”企業(yè)。

“但如此一來，征收水資源費就起不到促進節(jié)約用水的作用了，因為企業(yè)需要付出的成本太低。”何輝告訴本刊記者，征收標(biāo)準(zhǔn)偏低削弱了水資源費征收管理的動力，更難起到經(jīng)濟杠桿的調(diào)節(jié)作用，與征收水資源費的初衷背道而馳。

十年不變的征收標(biāo)準(zhǔn)

除了額度普遍過低外，征收標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)差異太大也是近來外界對水資源費議論較多的地方。

“仍以上述地表水中的生活用水為例，30個省（區(qū)、市）中水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)最高的北京（每立方米1.26元）與征收標(biāo)準(zhǔn)最低的云南和江西之間相差了120多倍?！蓖趺粽f。

當(dāng)然，征收標(biāo)準(zhǔn)的差異不只體現(xiàn)在省與省之間，同一省內(nèi)不同地市之間的水資源費也不盡相同。

讓何輝印象最深的是安徽的蚌埠和滁州，兩地雖然隔淮河相望，但水資源費卻不相同：滁州的地表水收費標(biāo)準(zhǔn)是每立方米0.06?0.08元；蚌埠則是每立方米0.04?0.06元

“曾有專家針對該問題提出過制定全國統(tǒng)一水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)的建議，但考慮到各地的水資源稟賦不同，這種一刀切的做法最終被否決。”前述要求匿名的專家說。

此外，水資源費的征收標(biāo)準(zhǔn)一旦確定，便很難調(diào)整。如安徽自1993年頒布《關(guān)于水資源費征收管理使用的意見》，明確標(biāo)準(zhǔn)為每立方米0.02～0.03元，此后十多年未再調(diào)整。

本刊記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前全國31個已出臺水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)的省（區(qū)、市）中，至少11個?。▍^(qū)、市）的現(xiàn)行征收標(biāo)準(zhǔn)是在國務(wù)院2006年頒布《取水許可和水資源費征收管理條例》后調(diào)整的，前后的調(diào)整周期均已超過十年。

“一成不變的征收標(biāo)準(zhǔn)肯定不行。水資源的情況其實一直都在變化之中，各地也應(yīng)該不定期地適時調(diào)整水資源費的征收標(biāo)準(zhǔn)，以符合本地的水資源狀況?！焙屋x說。

為了解決上述多個問題，國家發(fā)改委在2013年1月聯(lián)合財政部、水利部發(fā)布了《關(guān)于水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問題的通知》，首次明確公布了各地水資源費的最低征收標(biāo)準(zhǔn)。

六成水資源費收不上來

“即便水資源費的征收標(biāo)準(zhǔn)提上去了，如果不能真正落地，仍舊是紙上談兵?！焙屋x說，這也是當(dāng)前水資源費征收中的一個突出問題，“很多地方不是不收水資源費，而是收不上來。”

他直言，目前國內(nèi)多數(shù)?。▍^(qū)、市）的水資源費征收率在70%以下，東北某省的實際征收率更是只有35%。以中部某省為例，其省級的水資源費實際征收率在70%左右，市、縣級僅為45%。

“各地在一開始給了取水企業(yè)太多免征或象征性征收的優(yōu)惠，加上水務(wù)部門征收不嚴(yán)格，讓這些企業(yè)對水資源費有錯誤認(rèn)識，覺得可繳可不繳，甚至一些大企業(yè)也拒繳或者少繳水資源費?！鼻笆鰧＜艺f。

沈大軍認(rèn)為，這里面也存有一些客觀因素，比如水表等計量設(shè)施的覆蓋率低，使得水務(wù)部門無法準(zhǔn)確掌握企業(yè)的真實用水?dāng)?shù)據(jù)，收費也就無據(jù)可依，“歸根結(jié)底還是水資源費的強制性不夠，這也是國家推行費改稅的一個重要原因?！?/p>

當(dāng)然，那些收上來的水資源費是否真正用到了實處，同樣值得商榷。

按照財政部、國家發(fā)改委、水利部2008年11月聯(lián)合印發(fā)的《水資源費征收使用管理辦法》，水資源費將全額納入財政預(yù)算管理，實行?？顚Ｓ?，由省級水利部門統(tǒng)籌，將水資源費用于水的檢測和管理上。

“但根據(jù)我們2013年的調(diào)查，大約有三分之一的水資源費并沒有按規(guī)定用到水資源的管理和保護中去，存在擅自挪用的情況，比如給單位人員發(fā)放福利等。”他說。

上述匿名專家有些無奈地表示，水資源費的征收機制在過去幾十年的運行中被證實存在一些弊端，但各地都未真正重視這些問題，致使水資源費沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，“水資源費退出歷史舞臺是個必然?！?